党建扶贫质量：内涵机理、评估及其提升路径
张开云 邓永超 魏璇
摘 要：中國减贫、广东党建扶贫取得了减贫史上最好成绩，面对短期内集中攻坚取得的“奇迹”，现实表现出对脱贫质量的存疑。在对党建扶贫脱贫质量内涵及党建扶贫作用机理进行解析的基础上，从支撑性、稳定性和内生性三个维度构建了一套质量评估指标体系。评估表明，广东党建脱贫质量高，实现了“两不愁三保障一相当”和“八有”脱贫目标，改善了贫困家庭的生计资本与生计能力，夯实了村庄发展的组织、产业与人才等多样化基础。但是，广东党建扶贫与脱贫质量在内生性、公共服务供给、市场与人力资本导向、产业规划顶层设计与资源整合四个方面存在不足。为此，必须坚持夯实党建基础与优化系统构想相结合，坚持优化生计环境和提升村庄发展能力相结合，坚持构建预防返贫帮扶机制和提升内生发展动能相结合，全面夯实和改善脱贫家庭的生计环境、生计资本与生计能力，实现稳定脱贫和可持续脱贫。
关键词：党建扶贫;脱贫质量;内生动能;生计资本;系统构想
党的十八大以来，习近平总书记站在全面建成小康社会和构建人类命运共同体的高度，把脱贫攻坚与减贫治理内化于国家治理体系与能力现代化战略宏图中，对脱贫攻坚与中国减贫之治作出了一系列重要论述和全面部署，与全国人民一起，创造了中国减贫奇迹。数据显示，我国贫困人口从2012年的9899万人减少到2019年底的551万人，贫困发生率从10.2%下降为0.6%，年均减贫达到1000万人以上（齐玉，2020），为世界减贫贡献了中国力量、中国经验和中国方案，展示了大国实干、大国责任和大国担当。广东作为经济改革发展先行区和走在前列之区，担负了省内外两个“战场”的脱贫攻坚任务。一方面要实现本省14个地市、93个县、2277个贫困村、161.5万贫困人口全部脱贫。另一方面，必须帮扶广西、云南、贵州、四川4省（区）14个市（州）93个贫困县、580多万贫困人口实现脱贫。数据显示，截至2020年6月30日，广东全省现行标准下161.5万相对贫困人口全部实现脱贫，2277个相对贫困村基础设施和基本公共服务达到全省中等以上水平，贫困村年人均可支配收入17456元，村均集体经济收入达28万元数据来源：广东省扶贫办内部数据。，取得了广东减贫史上最好成绩。精准扶贫以来，广东省委、省政府以习近平总书记重要扶贫论述和思想为根本遵循，把党建优势转化为减贫治理优势，探索走出了一条具有广东特色的党建扶贫脱贫之路。
随着脱贫攻坚胜利收官，面对短期内脱贫攻坚取得的“奇迹”，现实表现出对扶贫脱贫的稳定性、返贫问题的担忧，这些担忧实际上就是对扶贫脱贫质量的重视和存疑。随着经济全球化和市场化的深化，全球化和市场化所带来的不一定是发展机遇，也可能是一种更大的不适感、无力感，从而加大贫困家庭的生计脆弱性和返贫风险（彼得·泰勒-顾柏，2010）。同时，不均衡的区域发展、复杂的政治经济环境、未全覆盖的社会保障易导致新型贫困出现（李小云、许汉泽，2018），其中相对贫困包括多维贫困、发展性贫困、结构性贫困等（邢成举、李小云，2019）。研究发现，返贫问题是我国减贫治理的难点，返贫率最高达30%，且随着贫困标准的提高返贫率上升（郑瑞强、曹国庆，2016）。脱贫攻坚胜利收官之后并不意味着绝对贫困彻底消失，攻坚期后存在脆弱性返贫和冲击性致贫风险（檀学文、白描，2021）。2020年消除绝对贫困后，全国巩固减贫、阻断返贫大致需要五年时间（张琦，2016）。因此，后脱贫时代对可持续脱贫、稳定脱贫存在的风险不应掉以轻心。尽管党建扶贫脱贫取得巨大成就，返贫防控和治理新型贫困是需要常态关注的重要任务，需要特别关注接近建档立卡标准的“贫困边缘户”和脱贫后生计资本与能力不够强的“脆弱群体”或“易返贫群体”。
精准扶贫和脱贫攻坚是党中央和习近平总书记亲自谋划和布局的重要战略，构建了五级书记抓扶贫与脱贫攻坚的工作体系和“第一书记”扶贫工作推动机制，形成了中国特色的党建扶贫脱贫模式。从某种意义上讲，精准扶贫与脱贫攻坚成就或质量本质是乡村党建强化、党建引领和党建融合产业扶贫、消费扶贫、就业扶贫、社会扶贫等合力形成的实践过程和现实呈现。已有文献对“高质量”“脱贫质量”等词使用频度较高，但对扶贫脱贫质量、高质量脱贫进行内涵解析者不多，对党建扶贫脱贫质量进行研究解析者基本没有，这与党建扶贫脱贫在整个扶贫脱贫治理体系中的主体作用不相匹配，也不利于深入理解影响脱贫可持续性的党建主体与核心变量。为此，我们基于对广东党建扶贫脱贫实践的调研考察，厘清和回应以下几个问题：一是党建扶贫脱贫质量内涵及党建扶贫脱贫的作用机理是什么？二是如何评价当前的党建扶贫脱贫质量？三是党建扶贫脱贫质量还存在哪些不足？四是如何进一步巩固拓展党建扶贫脱贫质量从而实现稳定脱贫和可持续脱贫？
一、党建扶贫质量：内涵界定与机理解析
（一）内涵界定
习近平总书记最早对脱贫质量或高质量脱贫提出一系列观点，如“长效机制”“内生动力”“真脱贫”“脱真贫”等（中共中央党史和文献研究院，2020）。随后，学界对“扶贫质量”“脱贫质量”或“高质量脱贫”方面的研究关注逐渐增多，但是用词者多，内涵界定和深入分析者少。学者郑长德（2018）、吴业苗（2020）、李实与沈扬扬（2020）、檀学文与白描（2021）对“脱贫质量”或“高质量脱贫”进行了界定。脱贫质量是满足脱贫的要求，脱贫质量具有综合性、动态性、阶梯性等特点（郑长德，2018）。高质量脱贫是“低返贫”的脱贫、“不间歇”的脱贫和“有保障”的脱贫（吴业苗，2020）。高质量脱贫重视补齐贫困人口义务教育、基本医疗、住房和饮水安全等基本公共服务与设施，重视增强贫困地区和贫困群众脱贫致富的内生动力，防止返贫，提升减贫的可持续性（李实、沈扬扬，2020）。有学者认为脱贫质量本是一个中性概念，有从差或低到好或高的不同水平，对它的要求不应只满足于“达到”，而是要“确保”和“提高”（檀学文、白描，2021）。基于前述研究成果，本文认为，党建扶贫质量实质是“质”与“量”的统一，是党建引领与融合产业扶贫、消费扶贫等所实现的减贫过程与结果，具体表现为党建扶贫的支撑性、稳定性和内生性。从广义看，党建扶贫质量是指精准扶贫以来，整个精准扶贫与脱贫攻坚的扶贫脱贫质量，即党建扶贫的支撑性、内生性和稳定性。党对精准扶贫与脱贫攻坚的全面领导以及五级书记抓扶贫的体制模式表明，精准扶贫与脱贫攻坚质量的本质体现与中国特色就是党建扶贫质量。从狭义角度看，党建扶贫质量主要指贫困地区，特别是贫困村，加强党组织治理制度、组织队伍建设，提升党组织和党员干部的示范、引领和实干的意识和能力，进而通过多样化、组合式的扶贫项目（如产业扶贫、消费扶贫、公共设施建设等），有效改善贫困家庭的生计资本与生计能力（如公共基础设施与服务改善、人力资本提升、政策网络与环境改善等），实现贫困群众脱贫致富的脆弱性消减过程。
（二）機理解析
在贫困治理与精准扶贫实践过程中，形成了诸多的治理模式（韩喜平、王晓兵，2020）与扶贫概念，如产业扶贫、消费扶贫、社会扶贫等。党建扶贫也是在这一实践过程中形成的。基于可持续生计体系分析框架，梁杰、高强、徐晗筱（2020）解析了产业扶贫质量发展的作用机理，认为“扶贫企业是产业扶贫质量发展的带动者，……，通过与政府精准识别的贫困农户建立土地入股、雇佣劳动等利益联结的方式，提升贫困农户抵御脆弱性环境的能力，改善贫困农户生计资本存量和结构，……，实现贫困农户真实脱贫”。龙少波、陈路、张梦雪（2021）基于可持续生计分析框架揭示了消费扶贫质量的生成机理或逻辑，认为“消费扶贫通过政府、市场和社会协同增加贫困农户的生计资本并改善其生计策略”。英国国际发展署（DFID）在2000年从人力资产、自然资产、物质资产、金融资产和社会资产五个方面对农户脆弱性进行分析，建立了农户可持续性生计分析框架——OFID模型，该模型影响力很大，在农村贫困问题研究领域得到广泛应用。Chambers认为可持续生计是指面临风险和压力时不但可以应对和恢复，还能保持甚至增加其资产与能力，同时又不损害自然资源基础的谋生方式（张开云、李倩、蓝忻怡，2020）。一种谋生方式的建立是有条件的，需要能力、资产的支持，而且需要依附于一定的生产经营活动，稳定且可持续的生计是我们追求的目标（潘国臣、李雪，2016）。万广华、刘飞、章元（2014）认为，将风险引入贫困分析并度量一个家庭或个人在未来陷入贫困的概率是生计脆弱性研究的核心和基础。基于前述研究，本文借鉴可持续生计分析框架，尝试性地对党建扶贫脱贫质量作用机理进行解析。我们认为，农村基层党建强化与引领融合对扶贫发展与脱贫质量的作用机理或逻辑是：在多样化风险或脆弱环境中，党建工作通过政策创设与机制构建、多样化的“党建+”产业扶贫、消费扶贫等项目、党群服务中心等基础设施与公共服务改善，降低了农户面临的脆弱性风险，建立了较好的利益联结关系，有效提升了贫困家庭的生计资本与生计能力，从而影响生计结果。具体的作用路径主要有三个（见图1），通过这三个路径，使党建成为扶贫脱贫的基础、载体与原动力来发挥带贫减贫作用：
一是党建扶贫脱贫基于“五级书记抓扶贫”的运行与工作体系，通过制度建设、党组织治理结构完善、基础设施建设与公共服务改善，优化和改善贫困村发展与贫困家庭生计发展的制度环境、设施基础与组织基础，这些“基础”通过降低农户面临的脆弱性风险，间接提升贫困家庭的生计资本与结构，从而助力实现脱贫稳定性和可持续性。访谈显示源自笔者对华南农业大学派驻河源龙川礼堂村的第一书记魏建波等驻村干部的访谈资料。，“想致富，先修路”，第一书记、村党支部及扶贫工作队通过帮扶单位出资、发动群众集资和申请政府配套支持，修建或拓建村庄的外通主干道，便利了村民外出务工和农产品流通，改善了贫困村民的生计环境。
二是党建扶贫通过精准选派第一书记、实施“头雁工程”和农民职业技能培训等方式，提升贫困村发展的人才基础，直接改善了贫困家庭的人力资本存量和提升了生计决策能力。第一书记与驻村扶贫工作队为贫困家庭沟通，形成脱贫出路方案并整合多方资源，支持贫困家庭提升家庭生计资本，鼓励支持其参加技能培训，提升其脱贫信心，改善其生计决策能力。
三是党建扶贫通过多样化的“党建+”模式，如“党建+产业扶贫”“党建+消费扶贫”“党建+致富带头人工程”“党建+扶贫扶志”等，提升和夯实党建扶贫脱贫质量的产业基础，直接改善了贫困群体发展机会与心智能力。与全国其他地方一样，广东因地制宜，根据各地的资源禀赋，并借助市场力量，形成了茶叶产业、农文旅研学产业等多样化产业，“党建+产业扶贫”不仅给贫困家庭提供了就业机会，提升了贫困家庭的就业工薪收入，还使其在工作中锻炼了能力和心智;广东大力推动消费扶贫，第一书记、扶贫工作队与帮扶单位是贫困村消费扶贫的重要主体，许多第一书记是“直播带货”的主角，“党建+消费扶贫”不仅提升了贫困家庭的市场认知和参与能力，还提高了其农产品的销售收入;“党建+致富带头人工程”不仅给贫困家庭提供了致富机会，还提升了贫困家庭的发展信心。可以说，多样化“党建+扶贫”模式综合运用行政与市场机制，通过扶贫产业吸纳就业、资产收益扶贫、农产品销售平台搭建与直播带货等具体形式发挥益贫带贫作用，有效改善贫困家庭的生计资本与生计能力，实现党建扶贫脱贫的稳定性与持续性。
二、党建扶贫质量：评估指标构建与评估描述
（一）评估维度与指标构建
在借鉴已有研究成果的基础上，根据笔者对广东党建扶贫与脱贫实践的调研，基于对广义与狭义党建扶贫脱贫质量内涵界定及作用机理的整合理解，构建一套相应的党建扶贫脱贫质量多维度评估体系（见表1）。
党建扶贫脱贫质量支撑性制度基础组织基础人才基础硬件基础这个维度为党建扶贫脱贫质量的基础性和过程性指标维度，对于改善农户生计环境、提升农户生计资本具有重要作用，从而对党建扶贫脱贫质量具有重要的前导与支持作用。
稳定性收入增长稳定贫困率持续下降就业率稳定稳定性维度主要是显性指标，是党建扶贫脱贫质量的直观表征，反映的是质量状态或结果。
内生性贫困群众的脱贫信心、党员干部示范引领及其带贫作用发挥、人才储备与致富带头人培养、农民技能培训等内生性指标主要反映农户人力资本情况和心智能力，以及脱贫户发展的内生动能，这些方面决定了脱贫家庭的生计资本和能力，从而对脱贫质量具有重要影响。
（二）评估描述
多维度评价发现，广东党建扶贫质量高，通过系列制度创设、党建基础夯实以及“党建+产业扶贫”等一系列项目与行动，有效实现了“两不愁三保障一相当”和“八有”脱贫标准“两不愁三保障一相当”是指稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障，基本公共服务主要领域指标相当于全省平均水平。“八有”是指有稳固住房、有饮用水、有电用、有路通自然村、有义务教育保障、有医疗保障、有电视看、有收入来源或最低生活保障的脱贫标准。，较好地改善了贫困家庭的生计资本与生计能力，在一定程度上激发了贫困人口的内生脱贫动力，改善和夯实了村庄发展的组织、产业、基础设施与人才等多样化基础，实现了稳脱贫、真脱贫。
1.支撑性维度的评价：支撑性维度是党建扶贫脱贫质量的重要保障与基础，主要表现为制度基础、硬件基础和组织与人才基础三个方面。
首先，广东构建了一系列制度机制保障党建扶贫脱贫质量的实现。一是广东省出台了《中共广东省委实施〈中国共产党农村工作条例〉办法》，全面加强党对农村工作的领导，筑牢精准扶贫与乡村振兴的制度基础。该《办法》构建了党建扶贫脱贫的领导机制，成立了广东省委农村工作领导小组，由省委和省政府主要负责同志分别担任组长和常务副组长，领导小组办公室日常工作由省委农办承担“中共广东省委实施《中国共产党农村工作条例》办法”第五条，广东省农业农村厅网站，http：//dara.gd.gov.cn/nyyw/content/post_3014847.html。。二是构建了有效的工作机制。广东省在全国首创“三个在先”工作机制，即党组织优化设置在先、党组织领导决策在先、党员作用发挥在先（毕式明、潘俊宇、邵组、邵轩，2018）。村内“三重一大”事项由党组织研究讨论决定后，交由村民自治组织、经济组织及其他组织实施，并向党组织报备。如：汕头市建立村（社区）基层组织向党组织请示报告制度，对基层各类组织“三重一大”事项前置审核把关，将村级重大事项“四议两公开”落实到村级组织运行流程中，提升了党组织引领脱贫攻坚的组织力。三是构建了精准联系与包干制度。广东省建立五级书记遍访贫困户、专题研究、深度调研、年度报告和考核评估制度，对分散的相对贫困人口实施“一人一户”包户销号制度。四是建立了有力的考核机制。扶贫实绩考核结果纳入市县党政领导班子综合考核，作为干部选拔任用、评先奖优、追责问责的重要参考，并作为政策试点、项目安排、财政资金分配、用地指标安排、机关绩效考核的重要依据 “中共广东省委实施《中国共产党农村工作条例》办法”第二十六条，广东省农业农村厅网站，http：//dara.gd.gov.cn/nyyw/content/post_3014847.html。。五是构建了返贫监测和帮扶机制。根据《国务院扶贫开发领导小组关于建立防止返贫监测和帮扶机制的指导意见》等文件精神，广东省于2020年5月出台了《关于建立防止返贫监测和帮扶机制的实施意见》，对监测对象、监测范围、监测程序、监测周期和帮扶措施进行了科学界定和指引。六是建立党群理事会议制度，在自然村成立由党员、威信较高的村民代表、“说话算数”的乡贤组成的党群理事会，在村级党组织领导下开展工作。
其次，广东重视农村基层党组织与人才建设，夯实党建扶贫脱贫质量的组织基础与人才基础。一是推行党组织优化设置在先，提升农村基层党组织对脱贫攻坚的引领能力。合理调整党组织设置，对党员超过50人的或党员人数虽不足50名但因工作需要的行政村党组织，设立党的总支部委员会，并设委员5-7名。推进农村党组织向自然村（村小组）一级延伸及向农村经济组织、社会组织覆盖。抓实农村基层党组织的规范化建设，开展“五个基本”（即基本组织、基本队伍、基本制度、基本活动、基本保障）基层党组织达标创优活动。二是整顿软弱涣散村党组织。与信访、农业农村、纪检监察、公安、民政等部门“六对接”，加强班子建设，严处涉黑涉恶、党员干部违法违纪，强化“三资”管理，化解土地矛盾。对发现的问题进行部门联动和系统解决，全面整顿提升基层党组织。2016年以来，全省共排查整顿1300多个软弱涣散村党组织，加快补齐基层党建短板，巩固了党在农村的执政基础。如韶关南雄市珠玑镇角湾村党总支，经过优化设置、精准整顿后，已从软弱涣散成功转化为脱贫攻坚“领头雁”，村集体经济年均从2600元提高到21.1万元，贫困人口全部实现脱贫。三是重视人才支撑，精准选派驻村第一书记，大力实施基层党组织“头雁”工程。广东省组织各个单位，特别是省直单位、国有企业等向贫困村、软弱涣散村、集体经济薄弱村、红色村精准选派第一书记，指導和协助贫困村优化基层组织治理结构，壮大集体经济，提升公共服务覆盖面、便利性和可及性。其中，省直和中直驻粤单位选派优秀副处级干部担任驻村第一书记，各地级以上市从市县机关企事业单位选派优秀科级以上干部担任驻村第一书记。2016年以来，全省共选派5600多名第一书记，其中向2277个省定贫困村选派第一书记4454名，驻村工作干部6.5万名 数据来源：广东省扶贫办内部数据。，成为打赢脱贫攻坚战、保障党建扶贫脱贫质量的重要支撑。同时，广东省把基层党组织带头人队伍建设摆在突出位置，实施“头雁”工程。如：惠州、清远从外出务工经商人员、返乡大学生等人中选拔优秀党员担任村党组织书记。韶关、湛江、揭阳市分别撤换调整“四不”贫困村党组织书记94名、73名、36名 数据来源：广东省扶贫办内部数据。。肇庆市储备贫困村党组织书记206名。四是重视培训学习和能力提升。广东省委组织部和省扶贫办联合制定出台了《关于聚焦打好精准脱贫攻坚战，加强干部教育培训的意见》，组织各地各部门分级分类对扶贫干部和村“两委”干部进行轮训，加强习近平总书记关于扶贫工作的重要论述、脱贫攻坚政策方针、精准扶贫精准脱贫工作方法的培训，提升基层干部的扶贫担当与能力。如：阳江市在全省率先全覆盖地健全镇级党校，并全面建立村级乡村振兴讲习所，建立基层党组织书记年度轮训制度，每年不少于5天。
最后，广东强化党建硬件设施建设，优化服务提供，为党建扶贫脱贫质量提供了有效支撑，改善了村民的生计环境。《广东省加强党的基层组织建设三年行动计划（2018-2020年）》这一文件要求广东省各地在原有的村（社区）公共服务中心（站）基础上，继续加大整合力度，建设集公共服务平台、服务群众场所、办公场所、活动场所于一体的村（社区）党群服务中心，做到场所、系统、内容、制度、保障五个方面的统一，并将其作为党和政府在村（社区）联系基层群众的执政阵地。将村（社区）共青团、妇联等组织以及依托党群服务中心设置的党员活动室、党代表工作室等办公与服务场室集中统筹，整合成综合服务室。目前，广东村级党群服务中心建设基本实现全覆盖，为党建引领扶贫脱贫构筑了坚实的阵地。
2.稳定性维度的评价：稳定性维度是党建扶贫脱贫质量的直接表现或结果状态。党建扶贫减贫质量的稳定性主要表现为收入增长稳定、贫困率持续下降和就业率稳定三个方面。
首先，贫困人口收入增长稳定。广东省根据经济发展水平与扶贫进程情况，在《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》《广东省农村扶贫开发实施意见》的指导下，贫困认定标准遵循并超过国家贫困标准。2012年后广东省开始探索符合省内经济发展水平的贫困标准，2013-2015年以2012年全省农民人均纯收入的33%为扶贫标准;2015年按农村居民年人均可支配收入4000元（2014年不变价）以及按全村年人均可支配收入8000元（2014年不变价）、相对贫困人口占全村户籍人口5%的标准来认定。据统计，2018年贫困村人均可支配收入提高至10560元，相较于2015年增长接近86%（广东省扶贫办，2019）;相比2016年，2017年相对贫困人口收入中财产性收入涨幅最大。财产性收入涨幅大幅提高意味着贫困人口家庭财产的增加或者贫困人口财产经营得到发展。在支出方面，2017年经营性支出和转移性支出总和占总收入的28.26%，较2016年提高20%。经营性支出和转移性支出增加从侧面反映贫困家庭消费结构得到一定改善，贫困人口发展目标从解决生存问题转向提高家庭收入与生活水平。
其次，贫困人口不断减少，贫困率持续下降。在贫困标准不断动态提高的背景下，2009年到2016年期间，广东省贫困村减少1130个、贫困人口减少106.44万人。2019年底相对贫困人口减至3.95万人、相对贫困户降至3.4万户，贫困发生率仅为0.1%。截止到2020年10月，广东超过160万相对贫困人口实现了脱贫，2277个相对贫困村全部实现脱贫出列数据来源：广东省扶贫办内部数据。。
最后，贫困人口就业稳定有保障。广东省实施和推广“党建+就业”扶贫模式，强化党的组织引导，深入实施就业扶贫“1+4”行动（三年行动方案+就业扶贫、技能扶贫、社保扶贫、人才扶贫等4个行动计划），通过珠三角与粤东粤西粤北地区劳务协作机制、“一对一”帮扶机制和公益性就业岗位开发等制度实践，多渠道促进贫困劳动力稳定就业。如：广州和清远市联合成立广清就业扶贫办公室，创新“就业扶贫办公室+人力资源机构+驻村第一书记+农村贫困劳动力”就业扶贫模式，搭建就业信息服务平台，开发适合贫困人口的就业岗位，组织刺绣技能、壮瑶宝手工技能、粤菜师傅等多种类型的就业技能培训，助力贫困人口就地就近实现就业、增收脱贫。
3.内生性维度的评价：内生性维度是党建扶贫脱贫质量的重要表征，也是影响脱贫可持续性的重要因素。马克思主义理论关于内因外因的辩证关系论述表明，贫困人口的内生脱贫动力和能力是影响脱贫质量与脱贫稳定性的关键因素。内生性维度主要表现为贫困人口的脱贫信心、扶贫干部帮扶脱贫攻坚的决心、本土化人才储备与能力培养三个方面。
首先，贫困人口的脱贫信心一般。调查表明，部分新脱贫户、贫困户或相对贫困户在问到其对今年就业和收入是否充满信心时，多数人回答“一般”，同时表示对生活有点担忧（张开云、李倩、蓝忻怡，2020）。这说明，疫情影响了贫困人口的脱贫信心。在疫情管控高度隔离情形下，原有的社区互助、亲戚邻居友好关怀以及村域社会支持网络发生短暂性“失灵”，贫困家庭面对疫情和病毒的无力感和面对贫困的无力感相互作用，削弱了贫困家庭的风险抗逆力和脱贫信心。
其次，党员干部示范引领及积极发挥其带贫作用，改善了贫困家庭的生计资本与能力，提升了党建扶贫脱贫质量。开展农村基层党员包户结对帮扶贫困户活动，动员鼓励本村党员村干部、有致富带富能力的党员以及外出党员乡贤等，对本村贫困户实行包户带动、全程帮扶，不脱贫就不脱钩，实现党员包户结对帮扶贫困户全覆盖。发挥党员领办新型农业经营主体带动作用，鼓励有能力的农村黨员成立农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体，发展特色农业或电商产业，贫困户获得租金、分红或就业机会，以“租金+股金+薪金”模式带动贫困户稳定脱贫致富。发展壮大农村集体经济，大力发展特色种养产业、光伏发电、乡村旅游或党（总）支部领办农民专业合作社等，做强富民兴村特色产业。2019年，共引导外出党员回乡创业282人，发展创业项目277个，参与领办（协办）经济项目345个。据初步统计，梅州市有5.43万无职党员参与设岗带富活动，有2.61万名农村在岗党员参与示范带富，发展经济项目7846个广东省扶贫办内部资料与数据。。
最后，重视本土化党组织人才储备和能力培养，重点培养致富带头人队伍和新型农民，夯实了稳定脱贫与乡村发展的内生力量，提升了农户的生计能力。广东实施“党员人才回乡计划”，从农村外出务工经商人员、创业致富带头人、返乡大学生、退休干部中选拔优秀党员担任村党组织书记。同时，加强党组织书记后备队伍建设，实行“村推镇选县考察”的培养选拔制度，按不低于1∶2的例配备年轻后备干部队伍 中共广东省委办公厅 广东省人民政府办公厅印发《关于打赢脱贫攻坚战三年行动方案（2018—2020年）》，广东省人民政府网站，http：//www.gd.gov.cn/gdywdt/gdyw/content/post_157494.html。。目前，全省已经建立村党组织书记储备人选4.6万名。同时，围绕打造一支“留得住、能战斗、带不走”的工作队目标，通过组织遴选、强化培训、政策支持等方式，在“选、育、带”三个环节统筹推进，建设佛山南海九江、清远英德连樟村等多个贫困村创业致富带头人与新型农民培训基地，提升其生计资本、生计能力及带动联动贫困户发展的能力。截至2020年6月，全省共培育创业致富带头人7246名，累计带动建档立卡贫困户约3.68万户、12.57万贫困人口实现增收 数据来源：石静莹：广东扶贫：善作善成，不获全胜不收兵，南方网http：//news.southcn.com/nfzz/content/2020-11/15/content_191719179.htm，2020-11-15。，村均培育3.18人。
三、党建扶贫质量存在的不足
尽管广东党建扶贫与脱贫实践取得巨大成绩，但与稳定脱贫、可持续脱贫及高质量脱贫的目标相比，依然存在一些不足。正是这些短板的存在，影响了党建对脱贫家庭的生计环境、生计资本和生计能力的作用。
（一）内生性不足
调研发现，抓党建促脱贫攻坚取得了巨大成就，但是一些地方是通过大规模、短期性外部力量和资源的聚集而实现预期脱贫目标的，诱致村庄社会资本发育不充分，人力资本存量增长缓慢，影响了脱贫家庭生计资本的改善。主要表现在：一是本土组织人才内生性不足。2016年以来，全省共动员21个地级以上市、1.8万个党政机关和企事业单位6.5万名干部参与脱贫攻坚，共选派5600多名第一书记，其中向2277个省定贫困村选派第一书记4454名，驻村工作干部6.5万名数据来源：广东省扶贫办内部数据。。调查发现，派驻贫困村的第一书记、党建指导员等扶贫工作队伍在推动建强基层党组织、链接扶贫资源、精准选择扶贫产业等方面发挥了主要的、重要的作用。相比而言，乡村党组织在地化、本土化的党建人才队伍内生能力不足，作用发挥不够充分。二是村庄社会资本与资源内生性不足。据不完全统计，每个贫困村获得的各级财政和社会帮扶资金平均不少于1000万元。许多贫困村的特色农产品主要通过帮扶单位购买，或领导“直播带货”推销，“党建+消费扶贫”未能有效提升贫困村的社会资本。调研表明，党建引领农村扶贫脱贫的资源主要靠财政资金、帮扶单位筹措的资金或社会捐助的资金，农村内在的社会资本、人力资源、劳动参与、自然资源禀赋激发和有效利用存在不足。三是脱贫动力与能力内生性不足。运动化、包揽式治理思维和扶贫模式容易导致贫困地區、贫困人口成为扶贫政策和发展项目的被动参与者、接受者，基层扶贫工作者常常抱怨“总是我们在动，而老百姓缺乏热情，事事依赖政府”（万兰芳、向德平，2018）。同时，集中式攻坚扶贫模式注重基础设施完善和财政投入以及产业带动，属于经济范式的扶贫脱贫模式，虽然可以在短期内较快提升贫困家庭收入，但是由于忽视贫困人口社会支持网络构建和拓展，加上贫困家庭本来的社会资本存量短板，使得支撑贫困家庭生计能力的社会结构缺失。调研发现，有的贫困群众就业观与客观实际有偏差，存在求体面、求稳定的选择性就业倾向，不愿从事市场岗位多、需求巨大的快递行业、家政行业等“体力活”，择业标准与自身能力不相符。
（二）公共服务供给不足
公共服务供给不足、不均衡是贫困和相对贫困发生的重要原因。调研表明，粤东西北地区整体经济发展水平、公共基础设施和基本公共服务供给能力偏低，导致对脱贫攻坚的投入支持力度不够，弱化农村家庭生计环境与生计资本，容易诱致贫困发生，制约脱贫稳定性和可持续发展。一是一些地方基础设施相对落后，影响了农户的生计环境。由于贫困地区特殊的自然地理环境，长期投入有限，造成部分地区交通道路、广电通讯等基础设施发展滞后，影响农村家庭对外界资讯的获取，从而弱化其生计决策能力。以高速公路覆盖率（密度）为例，粤东西北地区高速公路密度低于全省平均水平，特别是粤西地区仅为全省平均水平的一半。粤东西北普遍存在国省道和农村公路优良路率低、危桥线段多、路面状况差、安全设施少等问题。有些镇到村的路太窄，乡镇副产业园区的路不通畅。这与广大农民安全便捷出行的要求不相适应，影响其生计环境。二是基础教育落后，人力资本存量较低，弱化了贫困家庭的生计资本与能力。贫困户受教育程度普遍很低，即使是外出务工人员，也因学历条件限制，工作收入较低，发展潜力很小。留守劳动力观念老化，接受新知识技术的能力较差，无法改变自身的生计环境。农民不熟悉扶贫政策，以至于不能充分享受政府提供的服务，扶贫措施往往难以发挥作用，也影响基本公共服务效果。城乡教育中心化以后，学校离农民家较远，接送学龄儿童很浪费劳动力，影响贫困户就业。三是社会保障不足，难以高质量维持脱贫成果。农村社会保障的有效推进使得农民生活费用、医疗卫生等领域的一些难题得到了相当程度的缓解，然而，看病难和生活水平低等诸多问题没有得到根本上的解决。社会保障不足，群众缺乏自我发展和保障的能力，在遇到疾病、自然灾害、高额学习费用或是帮扶力度减弱等生计风险的时候，容易返贫或致贫。数据显示，珠三角地区人均卫生资源明显高于粤东西北地区，全省80%以上的优质医疗资源集中在珠三角地区，63.4%的在岗职工和58.1%的床位集中在珠三角地区，粤东西北地区在岗职工和床位资源仅占全省的36.6%和41.9%来源：广东省扶贫办内部报告数据。珠三角地区的儿童福利机构设施设备齐全、服务水平较高，而粤东西北地区的儿童福利机构设施设备简单，缺乏专业的护理人员和相应的护理经费，基本处于养育层次，治疗、康复、教育工作难以开展。
（三）产业选择、发展规划顶层设计与资源整合不足
一是产业选择、发展规划顶层设计不足。在党建扶贫脱贫实践过程中，“党建+”产业扶贫及党员干部示范带头领办（协办）产业或经济项目是推动贫困村贫困户脱贫的重要路径之一。调研发现，由于各贫困村的帮扶单位与派驻的第一书记不同，第一书记与党组织往往根据本单位与本村的条件优势选择产业，导致条件与禀赋类似的村之间产业与项目雷同，但又“各自为政”，缺乏产业发展顶层设计，使得产业雷同、产业过密化与产业“碎片化”，结果是产业发展效果不理想，甚至由于市场波动而面临产业终结的风险。可以说，村与村之间产业选择与顶层规划缺失、镇域与县域产业发展规划顶层设计不足使得扶贫产业发展面临较大风险，这些风险使得依托产业脱贫的家庭生计存在较大脆弱性，影响党建扶贫脱贫质量的稳定性与可持续性。二是扶贫资源整合不足。在驻村帮村扶户模式下，不同贫困村与不同的单位结对帮扶。调研发现，由于缺乏资源整合机制，帮扶单位都有扶贫资源投入，甚至不同帮扶单位的“资源动员能力”不同，导致不同贫困村获得的资源有较大差别，从而引发一些村对资源配置公平性的质疑。这说明，在不同阶段、不同对口帮扶部门差异化背景下扶贫资源的精准统筹与整合力度存在不足，导致各村的公共设施建设等有差异，由此影响村民的生计环境与生计资本。
（四）市场导向与人力资本导向不足
一是市场导向不足。在党建扶贫脱贫实践过程中，市场导向不足的核心表现就是“党建+”产业扶贫、消费扶贫实践中存在一定的行政干预和局限性。调研发现，一些地方的扶贫产业选择，要么是基于帮扶单位、第一书记研判的条件优势选择的，要么是响应地方政府号召选择政府主推的产业。产业发展方向和产业项目的选择存在较多的“行政化”色彩，市场需求、市场规律与市场作用等对产业选择所具有的导向功能、资源配置功能发挥不足。结果导致产业雷同、项目分散、产业发展持续力不强，弱化产业扶贫功能，使得脱贫家庭面临较大返贫风险，影响党建扶贫脱贫质量。二是人力资本导向不足。在英国国际发展署（DFID）所提出的农户可持续性生计分析框架中，农户生计资本由人力资产、自然资产、物质资产、金融资产和社会资产五个部分构成，其中的人力资产（人力资本）是最重要、最可持续的资产，因为农户的教育水平、心智能力影响了农户对其他资产的使用方式、范围或使用效率。调研发现，帮扶单位或村党组织协调与讨论帮扶项目的时候，往往偏好基础设施建设项目、就业扶贫项目或合作社项目，因为这些项目的成果容易显现，能较快改善贫困状况。而有助于改善农户家庭人力资本存量的“志智”双扶类项目则不是首要选择，因为家庭人力资本的提高在农村是一件较难的事，其对家庭生计资本与能力的改善需要较长时间才能显现。
四、党建扶贫质量的提升路径
夯实和提升党建扶贫与脱贫质量是一项系统工程，是保障与巩固脱贫成果、推动乡村振兴的根本路径。为此，必须坚持夯实党建基础与优化系统构想相结合，坚持优化生计环境和提升村庄发展能力相结合，坚持构建预防返贫帮扶机制和提升内生发展动能相结合，为巩固拓展党建扶贫与脱贫质量提供更优的制度基础、组织基础和人才基础，全面夯实和提升脱贫家庭的生计环境、生计资本与生计能力，实现稳定脱贫和可持续脱贫。
（一）夯实党建基础与优化系统構想相结合
坚持夯实党建基础与优化系统构想相结合，持续建强农村基层党组织，加强顶层设计，加强市场导向、资源依托和资源整合，夯实脱贫家庭的生计资本。一是持续整顿软弱涣散村党组织和优化机制，夯实组织基础。在后脱贫时代，必须坚持党建与减贫治理和乡村振兴相融合的基本方略，全面加强组织建设，健全基层治理体系。按照“增加先进支部、提升中间支部、整顿后进支部”的治理思路，对农村基层党组织全面评估，不设比例、逐个整顿、应整尽整。严格把控和审查，坚决不让宗族势力、黑恶势力影响村“两委”换届，不让不合格的、行为不轨的人通过贿选等不正当手段当选。同时，推广和优化“三个在先”党建工作机制，支持和构建有利于党组织在产业选择与发展、集体经济壮大与发展、贫困家庭结对帮扶、村庄公共服务完善等方面发挥“思想库”和引领示范作用的环境和机制，提升农村基层党组织在乡村振兴中的核心作用。二是强化和提升镇域在减贫治理与乡村振兴衔接融合中的枢纽带动作用，调整优化帮扶方式。一方面，强化镇域在减贫治理和乡村振兴中的枢纽带动作用，使镇级党委政府成为相对贫困治理与乡村振兴规划衔接、项目衔接和资源衔接的聚合主体。另一方面，调整优化帮扶范式。在后脱贫时代或乡村振兴阶段，应从驻村帮村扶户方式转换为驻镇帮镇扶村的帮扶机制或方式，以镇域为中心全面进行公共服务、基础设施、产业布局等全面系统设计，优化和夯实农村家庭发展的生计环境。习近平总书记强调城镇化发展方向，而很少用城市化，目的就是强调城乡融合。镇域这一层次，是最贴近农村农民农业的行政层级，我省多数镇域也是以农为基础的城镇。可以说，城镇或乡镇是城乡融合的契合点和城乡资源要素双向流动的支点。同时，镇域是区域城镇化工业化市民化的重要场域，也是带动乡村产业发展、保障农民就近就业、巩固脱贫攻坚成果的重要载体。因此，应该适时应势推动驻镇帮镇扶村帮扶机制或方式，以镇域为中心全面进行公共服务、基础设施、产业布局等系统设计，优化和夯实农村家庭发展的生计环境与生计资本。三是加强市场导向、资源依托和资源整合。在多样化“党建+”产业扶贫、消费扶贫或党组织领办合作社等减贫实践中，一些有利于提升贫困家庭生计资本的项目由于与市场需求不契合，或者主要靠行政化方式推动，抑或项目与贫困村的资源禀赋优势关联度不高，结果是面临较大的市场风险，导致项目失败或停滞。因此，为有效巩固脱贫成果和推动乡村振兴发展，多样化“党建+”产业项目选择和发展必须坚持遵循市场需求导向，必须依托镇村资源禀赋优势。只有这样，才能夯实和改善项目惠及的脱贫家庭或村民的生计资本与生计能力，从而保障脱贫质量。同时，应加强帮扶资源的整合，发挥更大的联农带农效益。原有的驻村帮村扶户模式主要由对口帮扶单位对所在村进行帮扶（分散帮扶），不同帮扶单位有不同的“优势”，但不同帮扶单位和村之间无法“优势互补”，存在一定程度的资源分散。在乡村振兴期间，必须在帮扶模式上调整优化，由党政机关、企事业单位、科研力量等“分散帮扶”单位向“组团式”的乡村振兴定点帮扶转变，即多个单位联合驻镇帮镇扶村，使得优势互补，资源整合，更好地发挥连农带农作用，巩固拓展脱贫攻坚成果。
（二）优化生计环境和提升村庄发展能力相结合
坚持优化生计环境和提升村庄发展能力相结合，有效消减生计风险，提升脱贫可持续性。一是全面优化生计环境，提升农户生计资本与能力。广东经过两轮“双到”扶贫和精准扶贫后，贫困村的整体风貌和收入水平基本在全省位居中游甚至偏上，但这些村只占全部村庄数量的约三分之一，可以说，当前相对薄弱的村数量不少，亟需加大公共设施投入和建设。同时，应进一步加强农村社会保障制度和基础教育等公共服务供给。从短期攻坚转换到常态减贫与乡村振兴发展阶段，社会保障制度的完善、基础教育设施的完善和投入加大、社区医疗网络的建设和医疗救助覆盖的扩大对治理相对贫困、预防返贫和提升脱贫家庭生计资本与生计能力具有重要作用。二是提升村庄发展能力及其人才基础。一方面，要持续加强农村党支部队伍建设，提升村庄发展能力。“火车跑得快，全靠车头带”，农村党支部队伍能力决定了村庄的发展能力和发展程度。因此，县镇党组织在重新组建村两委过程中，要把真正有振兴乡村理想和认同“乡村发展目标”的人选作带头人或“头雁”，带领广大村民走向发展之路。同时，加大从本村致富能手、高校毕业生、退役军人中培养选拔村党组织书记力度，按照政治素质高、群众威信高、致富带头能力强、群众工作能力强的标准，选人配人建强组织团队，提升村庄发展的组织与人才基础。另一方面，应有效打通人才向农村流动的通道，全面提升农村人力资本存量。建立健全人才下乡的保障和特惠机制，打通人才向农村流动的通道，通过人才流动带动智力、技术、管理等现代发展要素向农村汇聚。全面畅通外出青年的返乡创业途径、退休专家领导贡献乡里的助乡路径、异地社会组织服务乡村的公益之路和乡贤及其资源的归农通道。推进新型职业农民、乡村技能人才等培育工程，建立农村科技特派员常态化对接机制和教育、医疗人才常态支农激励机制，推动各类人才到农村创业和服务乡村振兴事业。
（三）构建预防返贫帮扶机制和提升内生发展动能相结合
坚持构建预防返贫帮扶机制和提升内生发展动能相结合，夯实脱贫质量的稳定性。一是建立和完善预防脱贫家庭返贫及相应的帮扶机制。应进一步完善相关制度，加强政策协同和部门协同，为防贫预防、监测、帮扶提供体制机制保障。同时，应引入第三方评估，常态化监测脱贫家庭发展状况，及时有效发现返贫风险点，并定期共享部门信息。另外，应根据脱贫家庭主要生计脆弱风险点，购买相应的保险进行预防和保障。比如，给健康风险大而导致返贫的脱贫家庭除了提供基本社会医疗保险、医疗救助制度保障外，还应购买大病商业医疗保险进行保障。二是进一步提升脱贫家庭的内生发展动力与能力。激发脱贫的内生动力，才能提高脱贫质量（邓悦、吴忠邦、蒋琬仪、汪禹同，2021）。同时，通过价值引领和利益驱动提升农民合作组织参与贫困治理的内部动力（陈家涛，2019）。龙少波、陈路、张梦雪（2021）认为，可以以农民专业合作社为载体，加强农户的人力资本和社会资本培育。我们认为，可以根据镇村资源禀赋与发展条件，开展农业技术、信息技术、管理技术等教育培训，提升农户人力资本存量，提升农民自我发展的能力，从根本上巩固党建扶贫脱贫质量或成果，夯实乡村振兴的内在动能。同时，引入社会工作者和相应的社会服务组织，为贫困户、新脱贫户和相对贫困户提供综合家庭社会工作服务、心理咨询和心理疏导服务。脱贫和小康不仅仅意味着收入脱贫、物质脱贫，还需要一定程度帮助贫困群体达致心理健康和搭建积极的社会支持网络（张开云、李倩、蓝忻怡，2020）。应用社会工作专业方法整合资源、组织活动、增能赋权，提升农户应对脆弱风险的意识和能力。
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The Quality of Poverty Alleviation by Party Building：
Connotation Mechanism， Evaluation and Promotion Paths—An Analysis Based on Sustainable Livelihoods Model
Zhang Kaiyun， Deng Yongchao and Wei Xuan
（College of Public Management， South China Agricultural University， Guangdong Institute of Poverty alleviation and Rural Revitalization）
Abstract：The poverty alleviation in China and the Poverty Alleviation by party building of CPC in Guangdong Province have obtained the best achievements in its history. In the face of the miracle achieved in a short period of time， doubts about the quality of poverty alleviation arise. Based on the connotation mechanism of the quality of poverty alleviation by party building， a set of quality evaluation index system is constructed in this study from the three dimensions of supportability， stability and endogenesis. The evaluation shows that the Poverty Alleviation by party building in Guangdong is of high quality， where the goals of "two assurances and three guarantees" for poverty alleviation are met. In the process， the livelihood capital and livelihood capacity of poor families get improved， and the diversified foundation of organization， industry and talents for village development gets consolidated. However， the study also finds that the Poverty Alleviation by party building in Guangdong is still insufficient in the four aspects of endogenesis， public service supply， market orientation and human capital orientation， as well as industry top-level design and resource integration. Necessary steps must therefore still be taken to combine the foundation consolidation of party building with the optimization of systematic schemes. The combination of optimizing the livelihood environment and improving the development capacity of the villages must be strictly executed. Likewise， the combination of establishing the monitoring and support mechanism to prevent "returning to poverty" and promoting the endogenous development momentum must be adhered to. In this way， the livelihood environment， livelihood capital and livelihood capacity of the poverty-stricken families can hopefully be comprehensively consolidated and improved， while the sustainable poverty alleviation can hopefully be achieved.
Key Words：Poverty Alleviation by Party Building; Quality of Poverty Alleviation; The Endogenous Drive; Livelihood Capital; Systematic Scheme
责任编辑 邓 悦