乡镇档案资源治理的共建共治共享探究：理论逻辑与行动路向
陈海玉 黄发梅 姜舒晨
摘要：新时期乡镇档案工作需落实档案治理理念，实现共建共治共享以发挥档案在新农村发展、乡镇建设规划、决策服务、权益保障等方面的重要作用。论文基于乡镇档案资源建设的现状总结与趋势分析，探析了推进乡镇档案治理共建、共治与共享的理论支撑与可行路径，为今后乡镇档案治理研究提供借鉴。
关键词：乡镇档案 资源体系 共建共治共享
Abstract：
The Measures for Township Ar？ chives Work issued by the State Archives Adminis？ tration in 2021 provides a guarantee for archives to help township social governance. In the new peri？ od， the work of township archives needs to imple？ ment the concept of archives management and re？ alize co-construction， co-governance and sharing so as to give play to the important role of archives in new rural development， township construction planning， decision-making service and rights and interests protection and so on. Based on the cur？ rent situation summary and trend analysis of the construction of township archives resources， this paper analyzes the theoretical support and feasible path to promote the co- construction， co- gover？ nance and sharing of township archives gover？ nance， so as to provide reference for the research of township archives governance in the future.
Keywords：
Township archives；
Resource sys？ tem；
Co-construction， co-governance and sharing
乡镇档案治理是国家档案治理的基层基础，是综合治理、源头治理的重要组成部分，旨在通过多元主体参与、信息化手段、协同合作机制等构建共建共治共享的治理体系，以满足新时期乡镇档案工作复杂多样的管理、利用需求，凸显档案在乡镇治理中的资源支撑作用，促进乡镇基层档案由“自上而下”层级管理向扁平化共治模式转型，不断提升乡镇档案的治理效能和内生动力。
2021年国家档案局正式颁布《乡镇档案工作办法》，高屋建瓴为我国乡镇档案工作指明发展方向与实施框架。多年来，我国乡镇档案建设取得了一定进展，档案管理工作也随着治理理念的深化逐渐转型，乡镇档案事业经历了深刻的变化并在新时期面临新变革。在我国的档案资源体系中，乡镇档案虽处于较低层级，但具有保存乡镇记忆、提供决策参考及服务基础民生等功能[1]，因此国家和档案管理部门十分重视乡镇档案事业的发展。《乡镇档案工作办法》在其总则第三条明确了乡镇档案工作对推进乡镇治理体系和治理能力现代化的关键作用，高度凝结了乡镇档案事业与乡镇治理体系的密切关系，同时也为乡镇档案工作的发展指明了方向，即从国家和社会治理现代化的视角进行建设，从档案管理转变为档案治理。
以往的乡镇档案工作不仅管理主体单一，而且专职人员少，人员结构素质与档案工作发展不匹配[2]，极大制约了乡镇档案的社会影响力和功能发挥。随着治理重心和服务重心的下沉，乡镇档案管理工作难以满足社会发展要求和民众文化需求，在妥善保存乡村记忆、有效服务乡村政务及惠民育人等方面面临诸多“难点”“堵点”和“痛点”，需要通过切实地档案治理，开展乡镇档案工作的共建共治共享，鼓励社会力量参与乡镇档案各项事务，让档案主体机构、社会组织、民众在平等的参与状态下进行协同合作，实现社会资源整合与优势互补，推进乡镇档案工作全面发展。[3]因此，档案治理不仅有助于破解当前乡镇档案工作困局，也将对促进乡镇档案事业的可持续发展大有裨益。
一、乡镇档案资源治理的共建共治共享理论逻辑分析
乡镇档案工作从管理向治理转型，是对国家治理与治理能力现代化的积极呼应，其中需要构建以乡镇民众为中心的“共享”旨向，以社会治理、乡村振兴政策制度为基础的“共治”取向和以多元主体协同的“共建”路向的基本思路，从现有的基础条件、价值依归和时代意蕴方面挖掘深层机理，为探索乡镇档案资源的共建共治共享治理路径奠定基础。
（一）基础条件：制度保障与实践支撑形成转型合力
1.政策法规是乡镇档案资源共建共治共享治理的制度逻辑。1998年国家档案局颁布实施的《乡镇档案工作试行办法》对服务乡镇工作和人民群众需要发挥了重要作用，促进了乡镇档案管理事业的发展。2007年，国家档案局、民政部、农业农村部联合出台《关于加强社会主义新农村建设档案工作的意见》，不仅第一次从法律层面明确提出“村级档案”概念，还要求村级档案的建档工作须达到全面、规范的标准。2018年国家档案局正式发布《村级档案管理办法》，结束了村级档案工作之前仅有地方法规、无全国法规统领的历史。[4]
顺应新时代档案制度发展的内在要求，建立健全完善的档案制度为基层档案事业注入生命力已成大势所趋。[5]因此，随着国家治理体系和治理能力现代化战略的提出，2020年新修订的《中华人民共和国档案法》颁布实施，从档案制度上明确了从“档案管理”走向“档案治理”；
从“适应档案工作自身需要”到“匹配整个国家治理體系”的方向定位。[6]2021年国家档案局审议通过了《乡镇档案工作办法》，成为乡镇档案工作助力乡村振兴、推进基层社会治理发展的重要法规保障。在此基础上，各地政府部门随之颁布了一系列基层档案治理文件。如内蒙古自治区人民政府修订了《内蒙古自治区苏木、乡镇档案管理办法》，为乡镇档案的完好保存和有效利用提供了保障。[7]四川省宜宾市高县档案馆制定《高县乡镇档案规范化工作方案》，突出乡村振兴战略、城乡基层治理的档案工作重点，指导各镇相关管理制度建设，使各镇档案资料的收集整理、保管保密、查阅利用、应急处理等有据可依、有章可循。[8]以此构建的从国家层面到地方层面的乡镇档案政策法规体系架构，夯实了档案治理制度基础。DECE45F0-34C7-4AB5-A97E-23FF0A191410
2.基层档案治理试点工作是乡镇档案资源共建共治共享治理的行动逻辑。各地基层档案治理实践工作不断推进，成效显著。2019年国家档案局和民政部联合开展了档案工作服务农村基层社会治理试点工作，确定了第一批试点单位的名单，包括7个整体试点地区和17个个别试点地区；
2020年国家档案局联合民政部确定了第二批档案工作服务农村基层社会治理试点单位。[9]各试点地区采用协同合作的方式，贯彻依法治理的要求，注重社会主体的参与，坚持统筹发展的路径，旨在为全国推广基层档案治理模式提供可复制、可参考的工作模式和管理方法。如浙江省湖州市为提升基层档案治理水平，积极深化完善档案工作“1+3+9”协作机制，取得了一定成效[10]；
山东省临沂市临沭县档案馆采用了“村档镇馆”管理模式，满足了农业档案管理工作发展要求，强化了农村档案规范化治理[11]；
云南省曲靖市档案局在全市乡镇、街道成立综合档案馆，形成“村档乡管”“社档镇管”的新农村建设档案工作新格局，极大提升了乡镇档案馆的工作效率[12]。综上，实践工作中凝结的经验成果不仅提升了我国基层档案治理能力，也为探索地方特色基层治理路径提供了可行范式。
（二）价值依归：助益基层社会发展是转型的内生动力
1.乡镇档案治理有助于讲好乡村故事。乡镇档案承载了千百年乡村社会发展变迁历史，在伦理道德、乡风民俗、生产技艺、制度规约、文学艺术等方面有着深厚文化积淀，凝聚着中华民族优秀的革命精神、爱国精神、创新精神等。通过开展乡镇档案资源的共建共治共享，充分调动基层档案机构主导作用，发挥社会多元主体的合力与活力，并借力互联网平台、新媒体技术整合保存于乡镇档案室、社区、村寨、民众的档案文献资源，以时代价值引领开展档案资源的有序整理、主題汇编、信息组织，深入挖掘蕴藏在乡村档案中的乡土文化和时代主旋律，通过出版物、音视频资料和线上线下展陈等方式讲好乡村故事，传播乡村声音，传承优秀传统文化。
2.乡镇档案治理有助于乡村文化繁荣。梁漱溟先生说过：乡镇档案是乡村文化的重要组成，它翔实记录了乡村发展历史与生活面貌，承载着乡镇社会最真实的记忆，在治理语境下成为乡村建设中的重要资源，对乡村文化的“唤醒、展演、重构与传承有着重要作用”[13]。推进乡镇档案治理是乡村文化繁荣的题中之义，通过档案资源的共建共治共享建设，可强化社会各界对乡村文化的自信与认同，增强乡村文化建设的使命感与责任感，提升乡村文化建设意识与实践行动力。此外，乡镇档案治理有利于乡村文化资源的深入挖掘，通过聚焦乡村生活发展需求与热点，建立档案资源共建共治共享机制、平台，对涉及乡村民生所需、“三农”发展、脱贫攻坚、生态保护等内容全面开展整理加工与开发利用，以形成多元力量共同参与的良好氛围，从而扩大乡村文化影响力，助推乡村文化繁荣发展。
3.乡镇档案治理有助于档案工作升级。乡镇档案治理强调以民为本，完善公共服务体系，补短板、强弱项、提质量，让发展成果更多更公平普惠民众。原有的乡镇档案管理在归档内容范围、管理设施设备、法规标准建立、人员配备培训以及信息化建设和管理主体方面都与现阶段乡村档案工作发展脱节，需要积极求新求变，以档案治理理念为指导探索符合国情的乡镇档案资源共建共治共享思路与模式，促进档案工作在观念转变、理论完善、业务拓展、主体融合、技术应用、渠道丰富、成果共享方面的全面提升，实现乡镇档案工作有实质性发展。
（三）时代意蕴：国家发展战略是转型的外驱力
在国家重视基层社会治理并把资源、服务、管理下沉基层的背景下，乡镇档案的治理水平需契合基层治理现代化水平，以助力乡村振兴和新农村发展战略。
1.档案治理可促进乡镇档案事业与乡村振兴战略互融共进。乡镇档案工作是乡镇工作的基础，其治理体系与治理能力现代化不仅是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分，更是有效推进乡村振兴战略全面实施的必然要求。长期形成的乡镇档案是乡镇各项工作的历史积淀，既反映了乡村发展变迁历史脉络，也为乡村各项工作提供可靠工作依据和参考凭证，确保工作的有序开展。乡镇档案治理可充分发挥档案工作在乡村振兴战略中的基础支撑作用，为促进农业农村稳定发展、乡村宜居、农民富足做出积极贡献。[14]
2.档案治理可提升乡镇档案资源有效服务基层社会的效能。当前基层民众对档案文化信息的需求日益增长，要求丰富乡镇档案收藏，加快乡镇档案开放利用，多渠道提供优质高效服务。通过乡镇档案工作向共建共治共享的治理转型，以解决乡镇民众档案意识薄弱，查档难、用档难问题。同时借力乡镇档案数字化工作，实现互联互通、智能升级，切实提升乡镇档案机构的服务能力，发挥乡镇档案在服务基层社会工作，保护传承乡村传统文化，促进乡村文化产业发展方面的效能，以满足民众对乡镇档案资源利用的多样化、个性化需求，提升民众获得感。
二、乡镇档案资源治理的共建共治共享优化路径
乡镇档案资源治理呈现出主体多元化、客体复杂化、利益诉求多样化的变革特征，若要实现乡镇档案治理现代化，则需要从多元主体协同共建、社会协调联动共治、档案治理成果共享三个层面进行探索，不断优化共建共治共享的路径。
（一）开创多元主体协同共建新局面
共建理念下的乡镇档案治理是我国基层档案工作新探索，也是构建乡镇档案治理现代化体系与提升服务质量的路径选择。乡镇档案治理的多元主体具体指向乡镇政府、社会组织与民众个人等，通过协同共建机制将上述多元力量整合到乡镇档案资源治理体系，共同参与档案相关事务，实现其优势互补，合作共赢。共建途径主要有：一是提升乡镇社会的档案意识。档案意识是指社会主体对于档案和档案工作这一客观事物的主观映像，也就是人们对档案的性质和价值的认识，对档案工作的性质、地位、作用的认识。[15]由于乡镇档案工作的长期边缘化，加之档案文化在基层宣传不够，导致乡镇社会各层面的档案意识较为薄弱，严重制约了基层档案工作的活力与张力，是今后档案治理特别需要夯实的方面。可以通过完善乡镇档案治理法规政策，加强执法和普法力度，丰富乡镇档案信息传播与互动方式等，促使乡镇档案工作深入人心，提升社会各界档案意识。二是建立多元主体合作机制。通过乡镇政府主导，建立多方力量在乡镇档案普查与收集，乡镇档案科学管理，乡镇档案资源为民服务、为乡镇发展服务等一系列实际工作中的协商沟通机制，建立合理的权责分配机制，并激发各方主体合作能动性，形成分工合作、良性互动、有力有效的合作治理机制，以确保共建工作的可持续推进。三是依托项目合作方式开展社会力量共建。乡镇政府要大力挖掘优秀档案文化，注重乡镇档案资源的传承与弘扬，加大政策引导和资金投入，鼓励社会力量和资本投入到乡镇档案项目建设。例如，与省、市、县档案馆、图书馆、学校合作，开展乡镇档案的联合普查、保护整理和人才培养工作。与社会企业和技术部门合作，促进乡镇档案资源信息化建设，推进专题档案文化宣传工作和特色档案产业化发展。DECE45F0-34C7-4AB5-A97E-23FF0A191410
（二）创新社会协调联动共治新思路
党的十九大提出的“共治”理念丰富了基层社会治理内涵，也为乡镇档案工作注入新活力。乡镇档案共治就是要改变原有单一化、直线型档案管理模式，通过完善政府、机构、组织和民众等多元主体的协同关系，促进各方资源优势的整合互补，创新灵活多样的治理模式，满足社会对档案多元利益的诉求，以多元共治路径推动乡镇档案治理现代化进程。
我国乡镇档案工作基础薄弱，表现为档案管理不规范，资源结构不合理，制度建立不完善，人员配备不到位，未能充分发挥其应有的社会功能。现阶段乡镇档案工作应打破传统壁垒，以基层社会治理为契机，推进档案管理的革故鼎新，以政府主导、社会协同、民众参与、法制保障、科技支撑为基础，尽可能调动一切乡镇社会力量实现档案共治新格局。其实施路径有：一是探索乡镇档案共治可行思路。乡镇档案工作管理与发展涉及基层乡镇政府、社会组织机构、居民群众等多元主体的利益诉求，当下亟须树立乡镇档案共治理念，转变原有单打独斗的档案工作方式，通过宣传动员、沟通协调，开辟协作渠道，完善激励形式，建立制度与资金保障，明确各方权益职责，形成长效合作机制，不断拓宽和创新乡镇档案共治模式。二是搭建乡镇档案资源共治平台。在乡镇档案治理中，需要依托基层政府牵头构建合作平台，如借助新媒体开辟乡镇档案的宣讲、培训和收集活动；
通过听证座谈会、咨询协商会等多种途径提高民众对乡镇档案管理事务的知情权与参与度；
组织乡镇相关团体、人员建立“乡镇档案工作联合會”“乡镇档案工作志愿者协会”等，形成乡镇档案多方力量合作共治的联合体，进而构筑一个有序有效的共治网络体系。三是推进乡镇档案协同联动工作，落实乡镇档案共治实践。如江苏省张家港市档案局为让更多的基层群众参与基层档案治理实践，在完善相关制度过程中将基层组织、村（社区）志愿者、居民群众都纳入档案资源建设的主体范畴之内，在此基础上共同组织开展了1.5万余户家庭建档工作，并完成了别具地方特色的“百村万户”口述历史档案建设、乡村记忆影像记录及方言乡音数据库建设等工作。[16]
（三）实施档案治理成果共享新举措
“共享”就是让乡镇社会民众共享档案治理发展的成果，包括共享文化精神层面、经济物质层面和个人价值层面的利益。乡镇档案治理成果“共享”是“共建共治”的目标和保障，也是衡量“共建共治”成效的重要依据。一是发挥乡镇档案在基层治理中的智库作用。随着新农村建设、乡村振兴和基层治理战略的推进，乡镇档案的“资政”作用日益凸显。乡镇档案是基层政权组织建设、产业结构调整、经济发展、生产建设及基层科、教、文、卫活动的真实记录，其内容是乡镇治理的重要依据，支撑构建起自治、法治、德治相结合的乡村治理信息资源体系，为乡镇党委、政府及群团组织各项管理工作的开展发挥了“存史、资政、服务”作用。因此，新时期应借力多主体优势，着力全方位深挖乡镇档案价值，使档案成为乡镇行政决策和社会发展的智库，为乡镇各项事务提供信息支撑和智力指导，让民众在乡镇治理现代化进程中分享到红利。二是提升乡镇档案服务效能。一方面，乡镇档案内容丰富，涉及各行各业、千家万户在政治、经济、社会各方面活动，关系到民众的民生问题和切身利益。通过档案治理工作的推进，深化乡镇档案便民服务理念与方法的变革，打造高效的“一站式”便捷档案查询、服务平台，打通乡镇档案服务社会的“最后一公里”。另一方面，乡镇档案蕴藏有丰富独特的历史文化、民俗文化和社会文化资源，是乡土文化记忆的重要载体，将其进行系统整理和深入挖掘，汇编成形式多样、民众喜闻乐见的专题，通过建立乡镇档案室、“村史馆”及乡镇政府网站开展线上线下的展陈和信息利用，提高乡镇档案资源的社会服务水平，以满足民众日益增长的文化发展诉求。例如，在乡村振兴的背景下，莆田市“乡村记忆档案”示范村荔城区通过挖掘乡村记忆档案资源，开发了具有莆阳特色的旅游资源，以“幸福家园”建设、美丽乡村建设以及传统村落文化和侨批文化为建设对象，完善基础设施建设，成为福建省乡村振兴试点村的成功典型。[17]三是推进乡镇档案信息共享方式数字化。运用大数据、云计算、知识管理等新理念、新方法和新技术，以档案信息化推进乡镇档案治理能力现代化。把乡镇档案信息化列入各乡镇信息化建设整体规划，统一部署，提高乡镇档案管理与利用的信息化水平，探索“互联网+”、新媒体技术、网络服务平台等治理模式在乡镇档案资源整合、服务利用中的应用，优化信息共享途径，提升信息共享效能。如安徽省太和县和团风县积极依托安徽省数字档案资源共享平台、“皖事通APP”等，构建起脱贫攻坚档案在助力产业发展、认定消费扶贫产品、化解各类矛盾纷争方面的信息共享平台，使民众获得了档案治理带来的实惠。[18]
三、结语
“共建共治共享”是乡镇档案治理的目标与要求，更是推进档案治理体系和治理能力现代化的基础与源头。探索乡镇档案治理“人人有责、人人尽责、人人享有”的可行思路，构建乡镇档案治理新局面，以推进新时期乡镇档案事业发展，是今后需要从理论和实践层面深入研究探索的重要课题。
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作者单位：云南大学历史与档案学院DECE45F0-34C7-4AB5-A97E-23FF0A191410