转移支付结构与财政资金使用效率

谷成 张洪涛

摘 要：本文构建了地方政府提供公共物品理论模型，基于1995—2009年中国市级面板数据，采用随机前沿方法刻画地方政府提供公共物品的成本与效率，运用面板固定效应模型和Tobit模型，在财政分权框架下考察了地方财政自有收入、一般性转移支付和专项转移支付因成本差异而导致的资金使用效率问题。理论分析结果表明，中央政府希望通过转移支付降低地方公共物品价格，鼓励地方政府提高地方公共物品供给数量，但转移支付成本使这一目标发生偏离，从而降低了财政资金使用效率。实证分析结果显示，与一般性转移支付和税收返还相比，专项转移支付大大降低了财政资金使用效率;相对于一般性转移支付而言，地方政府一般公共预算收入和税收返还收入的使用效率更高;地方政府对转移支付的依赖降低了地方财政自主度，也会导致财政资金使用效率的降低。本文的研究结论对于构建事权和支出责任相适应的财政体制，缓解各级政府面临的财政压力，提高国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

关键词：财政压力;转移支付结构;财政资金使用效率

中图分类号：F812  文献标识码：A

文章编号：1000-176X（2021）06-0080-11

一、引 言

现代国家治理通过政府与社会成员之间的有效互动提高公共产品和服务供给的合意性，促进政府在满足社会成员需求方面的负责性和有效性，为经济和社会的可持续发展以及社会成员过上更加健康、幸福的生活提供保障。近年来，世界各国普遍采用减税策略，期望以更低的成本提供公共产品和服务，避免过高的国家治理成本导致资本和劳动力外流，维持本国在世界经济中的影响力和竞争力。面对国际税收竞争压力，习近平总书记做出了通过推进增值税等实质性减税，减轻企业税费负担的重要指示。

始于1994年的分税制改革将税种划分为中央税、地方税和中央地方共享税的同时，建立了税收返还、一般性转移支付和专项转移支付在内的转移支付体系。在强化中央政府对资源掌控和发挥宏观调控职能的财政体制下，转移支付在一定程度上替代了地方税收入，成为弥补地方公共支出成本的重要手段。近年来的财政实践表明，尽管中央政府将接近70%的收入拨付给地方政府，但地方政府仍需采用其他收入来源筹集财政资金弥补收支缺口，转移支付占地方财政支出比重呈逐年下降趋势。

2019年，国务院陆续发布实施了个人所得税改革、小微企业普惠性税收减免、深化增值税改革和降低社会保险费率等一系列减税降费政策，当年减税降费规模达到2.36万亿元;2020年继续实施下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，预计将为企业新增减负超过2.50万亿元。与增速趋缓的收入相比，财政支出仍呈现出刚性增长的态势，财政面临增收和减支双重压力的两难境地。转移支付在政府间财政关系和地方政府收入中占据重要地位，

在减税目标既定和财政压力持续加大的情况下，如何通过调整转移支付结构改善财政资金使用效率，避免因减税而导致的公共服务供给水平下降或债务风险提高，更好地满足社会成员的公共需要，

是推进国家治理现代化过程中亟待解决的问题。

事实上，有关转移支付对财政资金使用效率的影响，理论界一直存在争议。Dahlby 和Wilson[1]认为，地方税收会导致扭曲和无谓损失，转移支付则有利于促进辖区间公共服务均等化，避免恶性税收竞争，提高资源配置效率。同时，转移支付还会增加地方政府提供具有地区外溢性公共物品的意愿[2]，进而实现公平和效率的双重目标[3]。相反，Petchey 和 Levtchenkova[4]则认为，转移支付促使地方政府为获取更多资金而采取策略行为和对转移支付的依赖，导致地方公共物品供给数量偏离有效率的水平;Petchey 和 Levtchenkova[5]通过数理模型，证明转移支付使地方公共物品的供给数量偏离边际成本等于公共物品和私人物品之间边际替代率的有效状态，财政支出的外部性也将导致生产要素空间配置的无效率。Goodspeed[6]指出，在地方政府和中央政府的动态博弈中，预算软约束导致地方政府支出的膨胀，进而对经济效率造成损害。从国内的研究进展看，理论界对转移支付资金使用效率的实证研究较少。吴永求和赵静[7]采用SE-DEA方法考察了1995年以来中国财政效率的变化趋势，并从地方政府收入来源的视角分析转移支付结构对地方财政效率的影响。实证研究结果表明，税收返还的财政资金效率高于一般性转移支付和专项转移支付;一般性转移支付的资金使用效率不低于專项转移支付。崔志坤和张燕[8]基于DEA-Tobit两阶段分析方法，运用2002—2013年31个省份面板数据考察了财政分权和转移支付对地方福利性财政支出效率的影响，认为转移支付显著促进了中国地方政府福利性财政支出效率的提高。

总体而言，尽管现有研究就转移支付的规模及结构对地方财政资金使用效率的影响进行了考察，但是对于转移支付及其结构影响财政资金使用效率的原因分析仍有待深入，各类转移支付作用机制的异质性也需进一步探索。本文构建了地方政府提供公共物品的理论模型，以考察转移支付对地方财政资金使用效率的影响，发现不同类型转移支付的成本差异导致用于提供公共物品的财政资金使用效率不同。在理论分析的基础上，本文采用随机前沿方法刻画地方政府提供公共物品的成本效率，运用面板固定效应、Tobit模型验证了地方政府财政自主度和三类转移支付对地方政府提供公共物品成本效率的影响，并用GMM估计方法有效解决了内生性问题。

与既有研究相比，本文的贡献主要包括以下三个方面：第一，构建多级政府财政收支模型，引入转移支付成本，拓展了财政分权理论，改进了既有文献忽视转移支付获取和使用成本的局限，从而使分析结论更加符合中国的现实情况。第二，通过对转移支付结构的分析，揭示了转移支付资金安排的初衷与实施效果产生偏离的原因，凸显出地方政府在公共物品提供过程中由于成本转嫁效应的存在而导致激励不相容的事实，考察了不同类型转移支付对财政资金使用效率的影响，为实现地方政府支出成本内部化，探索地方财政资金结构比例的优化提供了理论依据。第三，基于转移支付影响财政资金使用效率的视角，分析不同类型转移支付成本差异和作用机制，为完善转移支付制度，提高地方政府提供公共物品数量和质量的能力，缓解财政收支矛盾提供了有益启示。

二、理论模型：地方政府公共物品提供的均衡水平

（一）基本假设

参照Petchey 和 Levtchenkova[5]的设定，在多级政府财政框架下，作为地方政府管辖的某一地区人口数为n，这些人口全部为劳动力，且劳动力无弹性供给，劳动力市场是完全竞争的，要素价格为w。假设该地区只生产一种产品，生产函数为f=f（n），产品数量是劳动力n的函数，并且满足新古典生产函数一阶导数为正，二阶导数为负的假设。产品被分为两部分，一部分用于私人消费，另一部分用于提供地方性公共物品。假设私人消费的产品数量为x，价格为1;地方政府提供的公共物品数量为q，价格为p。该地方性公共物品无排他性和竞争性，也不会对其他地区产生外部性，各地区公共物品提供数量的差异使居民面临着向其他地区迁移的激励[9]，

在Tiebout[9]提出的地方公共物品供给框架下，居民可以零成本在不同地区迁移，影响迁移的因素主要是税负和公共物品数量。在本文的模型中，由于中央政府统一征税，各地税率相同，故只需要考虑公共物品提供数量这一个影响因素即可，这更符合中国政府间财政关系的基本情况。即n/q>0。

假设中央政府决定人均税收t的大小并统一征税。划拨给地方政府资金的数量和结构由中央政府决定，地方政府取得的转移支付包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三种，总额为g。g是人均税收t的增函数，因为税收越多，中央政府财力越强大，通过转移支付为地方提供的财力也越多。中央政府希望地方政府提供更多的公共物品，因而转移支付是公共物品数量q的增函数。

效率通常被定义为所得与所费的对比关系。对于转移支付而言，成本越低，一定财政资金所能带来的公共物品数量越多，财政资金使用效率也越高。转移支付是中央政府将财政收入无偿划拨给地方政府的财政支出，体现了政府间财政资金的转移关系。从来源上看，转移支付资金主要是中央政府通过征收全国性的税收取得的。作为地方政府的收入来源，转移支付比地方税多了一个资金分配环节，由此而导致的成本往往被忽视。假设地方政府取得和使用转移支付的成本为c，该成本不仅包括地方政府为获取转移支付所付出的直接成本，还包括转移支付制度运行所产生的交易成本。

在其他条件不变的情况下，获取转移支付的成本越高，地方政府可以有效利用的转移支付资金越少。则有g=g（t，q，c），00，g/c<0。

在以上假定条件下，该地区预算约束条件为：

nx+pq+nt=f（n）+ng（1）

假定所有居民都是同质的，他们具有同样的偏好，居民消费一种私人产品x和公共物品q。因为居民是同质的，所以每个居民消费的私人产品数量都相等。假定居民的效用函数为：

U=U（x，q）（2）

该效用函数关于x和q是拟凹、连续可导的。

（二）模型求解

假定地方政府的目标是代表性居民效用最大化，则地方政府无约束最优化问题为：

maxU=Uf（n）-pqn-t+g，q（3）

定义私人产品与公共物品的边际替代率为：

MRSxq=Uq/Ux（4）

求关于公共物品q的一阶條件，并将要素市场是完全竞争的假设f/n=w、私人产品与公共物品边际替代率代入模型（4）整理可得：

nMRSxq=p-{[（w-x）-（t-g）]nq+ngq}=p*（5）

模型（5）即为公共物品提供的萨缪尔森条件（Samuelsons Condition）。

t-g为人均税收与人均转移支付的差值，即人均净税收，那么（w-x）-（t-g）为代表性居民的净储蓄，假定为正值;因为n/q>0，g/q>0，所以模型（5）p*低于公共物品的应有价格p，

Goodspeed[6]指出，专项转移支付降低了地方政府提供特定公共物品的价格，一般性转移支付增加了地方政府的收入，这与等比例降低所有公共物品的价格是等价的，专项转移支付和一般性转移支付都能提高地方政府对公共物品提供的支出。

表明转移支付的成本转嫁效应[10]降低了受拨款辖区的公共物品价格，使地方政府面临提供更多公共物品的激励。

图1刻画了在公共物品与私人产品边际替代率递减的假设下，理性地方政府在边际成本等于边际收益时对公共物品提供数量的最优选择，地方政府将公共物品提供成本转嫁给中央政府后，公共物品价格为p*，提供的公共物品数量为q*。

（三）比较静态分析

地方政府在转移支付取得和使用过程中付出

的成本使其相对于地方税而言具有一定的扭曲性，从而偏离了通过降低公共物品价格以激励地方政府提供更多公共物品的预期。

p*/t=（1-g/t）n/q>0，即由中央政府确定的人均税收t越多，地方政府提供公共物品的成本提高到p**，最优公共物品提供数量减少为q**，财政资金使用效率降低。相反，在人均税收由地方政府决定且收入归属于地方，

相当于以征收地方税的方式弥补地方公共支出成本。或者人均税收虽然由中央政府决定，但收入全部划归地方

实质上是一种比例为100%的税收返还[11]。

的情况下，g/t=1，p*/t=（1-g/t）n/q=0，转移支付的成本c=0，地方政府提供的公共物品数量将被调整至边际成本等于边际收益的水平上，公共物品价格为p*，数量为q*，不会带来扭曲或效率损失。

总之，由中央政府统一征税并通过转移支付为地方财政筹资方式与降低公共物品价格、激励地方政府提供更多公共物品目标存在矛盾，这在一定程度上解释了转移支付运行成本和效率损失的成因。基于此，笔者提出如下假设：

假设1：上级政府的税收集中程度越高，下级政府财政自主度越低，下级政府提供的公共物品数量越少，转移支付资金的使用效率也越低。

式p*/c=-g/c n/q>0表明，转移支付存在的一系列成本都会导致转移支付没有带来理想的公共物品产出;转移支付的成本使得地方政府能够用于提供公共物品的财政资金减少，地方政府提供公共物品的价格提高到p**，公共物品数量减少到q**，即一定财政支出水平下的公共物品产出下降，这等价于提供一定公共物品所需要的财政支出增加，即转移支付的成本导致了财政支出效率低下。

需要注意的是，在中国的财政体制中，除中央政府外，地方政府分为省、市、县、乡等四个级次。与中央对省级政府的资金拨付方法类似，省及以下各级政府的转移支付同样采用税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三种形式。其中，税收返还是上级政府按照既定基数和增长比例将税收分成部分返还给下级政府的资金。由于税收返还对象和比例确定，因而下级政府获得的税收返还近似于自有收入。一般性转移支付基于因素法，按照既定公式分配和下拨财政资金，受人为因素影响小，透明度高，可预期性强，对下级政府行为产生的扭曲效应也较小，因而制度成本相对较低。与一般性转移支付相比，专项转移支付采用项目法分配财政资金，规范性相对较差，人为操作空间大，使下级政府面临与上级政府频繁沟通的动力和激励，下级政府为争取转移支付而付出的成本较高。

相关调查表明，地方政府跑项目、跑资金的成本，约占专项转移支付资金的30%—40%，有些地方甚至达到50%[12]。

此外，专项转移支付则有明确的使用方向，要求下级政府专款专用，从而加大了执行和监督成本。一旦监督不到位，下级政府作为财政支出的执行者，很容易通过策略性行为使财政资金偏离预期的配置方向，降低财政资金使用效率。此外，一些专项转移支付还要求下级政府配套相应资金，这也使一部分财力紧张的下级政府为获取专项转移支付而采取负债配套和虚假配套的举措，造成财政资源错配。由此可见，专项转移支付的成本比一般性转移支付更高。基于此，笔者提出如下假设：

假设2：地方政府获取和利用税收返还、一般性转移支付、专项转移支付的成本有所差异，进而导致税收返还、一般性转移支付和专项转移支付对财政资金使用效率有异质性影响。

三、实证方案与数据说明

（一）实证方案

尽管政府提供的公共物品种类繁多，很难建立全面解释转移支付对公共物品数量影响的模型，但仍可将一般公共预算支出作为公共物品的提供成本，把公共物品作为产出，考察公共物品的提供是否实现了成本最小化。由于一定产出下的成本最小化意味着一定成本下的产出最大化，因而成本效率越高，产出最大化程度也越大。参照唐齐鸣和王彪[13]的做法，本文实证第一步采用随机前沿分析（SFA）方法计算各地级市政府每年取得转移支付的成本效率（CE）。利用Kumbhakar和 Lovell[14]模型：

ln（Ci）=β0+∑βjln（Xij）+∑βjln（Pij）+vi+ui（6）

把每一个地方政府作为决策单元（DMU）。其中，Ci为第i个决策单元的生产成本，用人均实际财政支出的自然对数值表示;X为产出向量;Xij为第i个决策单元的第j种产出;Pij为第i个决策单元第j种投入要素的价格。本文只研究决策单元的技术效率（TE）。假定要素的配置有效率且同种要素的价格在各地区间相同，可按如下模型将要素价格项与常数项合并：

ln（Ci）=β0+∑βjln（Xij）+vi+ui（7）

其中，β为待估参数;vi为决策单元i的随机误差项，服从N（0，σv2）;ui为成本无效率项，假设其服从指数分布。受样本数量所限，假设成本无效率项服从半正态分布将导致模型估计无法收敛。实际上，半正态模型对无效率项的预测与指数模型对无效率项的预测高度相关[15]，因而指数分布的假定是合理的。

Berger等[16]将成本效率（CE）定義为理论成本与实际成本的比值：

CEi=E（Ci|Ui=0，Xi）E（Ci|Ui，Xi） （8）

分子为理论成本，即技术无效率项为0时的成本;分母为实际成本。显然，实际成本总是大于理论成本，故0

为了更为全面地衡量财政资金使用效率，本文从科教文卫、基础设施、城建、环保等方面选取财政产出指标如表1所示。效率测算结果表明，样本期内财政支出效率较低，全国平均值保持在0.8左右，可见，地方政府财政资金使用效率具有较大的提升空间。篇幅所限，本文没有展示这些指标的描述性统计。

实证分析的第二步是对财政资金使用效率作出解释。根据理论模型，专项转移支付、一般性转移支付、税收返还和地方政府一般公共预算收入、地方政府财政自主度为重要解释变量;考虑到被解释变量取值在0—1之间，本文在采用随机效应模型和固定效应模型实证的基础上，采用Tobit模型进行回归分析：

CEit=α0+α1spectranit+α2gentranit+α3ownrevit+α4budfreeit+α5Xit+ui+εit（9）

经济社会变量往往具有惯性，一个地区财政资金使用效率受到诸多因素影响，且地方政府决策、制度环境等因素对财政资金使用效率的作用机制具有很强的持续性。本文将回归模型设为市级动态面板，由于系统广义矩相比差分广义矩估计更有效率，因而选择系统GMM估计：

CEit=α0+α1spectranit+α2gentranit+α3ownrevit+α4budfreeit+

α5Xit+β1CEi，t-1+β2CEi，t-2+ui+εit（10）

其中，被解释变量CE为财政资金使用效率。主要解释变量包括人均专项转移支付spectran，人均一般性转移支付gentran，分别用转移支付除以年末总人口表示;税收返还近似于一般公共预算收入中划分给地方政府的中央与地方共享税，属于地方收入的一部分，本文将税收返还与一般公共预算收入（包括税收收入和非税收入）归为地方自有收入，记作ownreve，用一般公共预算收入与税收返还收入之和除以全市年末总人口度量;参照陈硕[18]的做法，用地方政府一般公共预算收入占一般公共预算支出比重衡量地方财政自主度，记为budfree。控制变量向量为Xit，包括人均实际一般公共预算支出expen，用一般公共预算支出除以全市年末总人口衡量;城镇化率urbanrate，用非农人口除以全市年末总人口表示;财政供养人口比financialpop，用财政供养人口占年末总人口的比重表示;人口密度density，为每平方千米人口数;产业结构industry，系第二产业增加值与第三产业增加值的比值;经济发展水平realgdp，用人均国内生产总值作为代理变量;人均固定资产投资invest，用全市固定资产投资总额除以年末总人口度量;ui为个体效应;εit为随机干扰项。

（二）数据来源

为突破仅使用省级面板数据样本量不够大、参数估计准确度难以保证、忽略省内不同地级市的异质性等局限，本文选择地级市面板数据。1994年中国实施的分税制改革重新划分了中央和地方政府收入，本文以1995年作为初始样本期;《全国地市县财政统计资料》转移支付数据只到2009年，故本文采用1995—2009年全国市级面板数据进行实证分析。由于存在严重的样本缺失和对转移支付的高度依赖，本文剔除了新疆、西藏和港澳台所辖属市的相关数据;直辖市自身相当于一个省或自治区，其经济规律与普通的地级市有所差异，故对相关数据做剔除处理;本文还剔除了一部分样本严重缺失的地级市数据，最终留有272个地级市作为观测样本。本文数据来源于财政部国库司《全国地市县财政统计资料》、EPS数据库子库《中国城市数据库》（数据来源于《中国城市年鉴》）、EPS数据库《中国区域经济数据库》（数据来源于《中国区域经济年鉴》《中国统计年鉴》）《国泰安数据库》等，部分缺失值采用Stata线性插值补足。所有名义变量都用1994年固定基期的居民消费价格指数消除通货膨胀转化为可比的实际变量。

样本期内地市级政府一般公共预算收入占一般公共预算支出的比重为55.7%，表明地方政府对转移支付的依赖较强，财政自主度较低。篇幅所限，此处略去各变量描述性统计。

四、实证结果及分析

（一）基准回归结果

为避免回归结果依赖于某种估计方法和特定模型，本文采用了多种方法进行实证分析。Hausman检验P值接近0，强烈拒绝“个体效应ui与各解释变量不相关”的原假设，故应使用固定效应模型。固定效应模型的回归结果见表2列（1）。考虑到被解释变量处于0—1之间，本文使用了Tobit模型，并采用极大似然估计，结果见表2列（2）。

从回归结果看，下级政府财政自主度对财政资金使用效率具有正向影响，这验证了假设1。地方财政自主度的提高能将地方财政支出充分与地方财政收入结合起来，地方政府提供的公共物品数量将被调整至边际成本等于边际收益的水平上。可见，下级政府收支自主，有效避免了上级政府将收入先上划再实行转移支付所产生的一系列成本，进而实现在既有的财政支出规模下提供更多的公共物品，减少财政支出的成本无效率。

此外，人均专项转移支付系数显著为负，表明专项转移支付越多，财政资金使用效率越低;反之，人均一般性转移支付和人均地方政府自有收入系数显著为正，表明一般性转移支付和地方政府自有收入越多，财政资金使用效率越高，这初步验证了假设2。但是一般性转移支付和地方财政自有收入的资金使用效率孰大孰小，尚需通过将各个变量标准化之后的回归分析结果加以判断。我们将在分析基准回归结果和考虑内生性问题的基础上，进一步比较一般性转移支付和地方财政自有收入的资金使用效率。

控制变量的系数显示，一般公共预算支出具有边际效率递减的特征，即一般公共预算支出越多，资金利用效率越低。财政供养人口比重与财政资金使用效率负相关。袁飞等[19]指出，财政集权过程中转移支付的增加导致了财政供养人口规模膨胀。由于地方官员倾向于用财政资金建立一个有利于自身势力扩张的地方政治支持网络，因而随着财政供养人口规模膨胀，政府冗员造成人头费过多。“吃饭财政”严重挤出了地方政府用于提供公共物品的支出，降低了财政资金使用效率。本文的结论与陈诗一和张军[20]提出的人口密度越大，越有利于政府提供公共服务，政府财政支出表现为财政资金使用的“规模经济”是一致的。

（二）动态面板估计和内生性问题

首先，动态面板估计存在内生性问题。其次，转移支付和自有收入都是地方财力的组成部分，而财政收支的确定须经严格的预算程序。尽管有学者提出地方政府预算和决算之间存在偏离和预算软约束问题[21]，但2014年修订的新预算法实施以来，预算仍对地方财政形成了一定的约束力。由于上一年的预算对当年的预算有影响，本文将专项转移支付、一般性转移支付、税收返还和地方一般公共预算收入、地方财政自主度、一般公共预算支出作为前定解释变量，即这些变量的当期值与当期随机误差项εit无关，而与滞后一期的随机误差项εit-1相关。最后，同一期财政支出效率的提高会相应促进经济总产出，人均实际GDP与财政资金使用效率也会存在互为因果的关系;乡镇撤并、精减人员等显然会减少“吃饭财政”，地方政府能够把更多的资源用于公共物品提供，财政资金使用效率就会提高，上级政府也会拨付相应的转移支付来奖励地方政府乡镇撤并和精减人员的措施，显然公共物品提供效率又和转移支付构成双向因果;此外，模型很难全部涵盖影响财政资金使用效率的所有变量，这些都可能会带来内生性问题。

基于以上考虑，本文将被解释变量的三个滞后值作为工具变量;把专项转移支付、一般性转移支付、税收返还和地方一般公共预算收入、地方财政自主度、一般公共预算支出视为前定解释变量，将其滞后一期和两期值作为工具变量;把人均实际GDP作为内生解释变量，并用两个更高阶滞后值作为工具变量。这些工具变量的选择都满足了与内生性变量相关，而与残差项无关的条件。表2中列（3）为2SLS估计结果;列（4）为系统GMM1估计结果。Arellano Bond统计量的P值显示，随机误差项的差分存在一阶自相关，但是不存在二阶自相关，故接受原假设“随机误差项εit无自相关”，可以使用系统GMM。Sargan检验的P值表明，在10%的显著性水平上能接受“所有工具變量都有效”的原假设。与表2前两列的回归结果相比，2SLS和系统GMM1估计的专项转移支付对财政资金使用效率的影响程度变大。财政资金使用效率对一般性转移支付、税收返还和地方政府一般公共预算收入的敏感性弱化，对地方财政自主度的敏感性强化，但各变量的符号没有发生显著变化，表明内生性问题没有导致基准回归结果产生质的变化。列（5）为使用稳健标准误的系统GMM2估计，和列（4）相比，只有个别变量的显著性有所变化，这都表明我们的估计结果是稳健的。

（三）一般性转移支付和地方财政自有收入对财政资金使用效率影响的异质性分析

为了比较一般性转移支付和地方财政自有收入（包括一般公共预算收入与税收返还）对财政资金使用效率的影响，我们对各变量进行标准化处理，并在变量前加字母n以区别于之前的变量，然后重复表2的实证过程。受篇幅所限，本文只汇报专项转移支付、一般性转移支付、自有收入、地方财政自主度四个解释变量的回归结果，如表3所示。

由表3可知，专项转移支付对财政资金使用效率具有显著负向影响;一般性转移支付对财政资金使用效率具有正向影响，但在列（5）采用稳健标准误后，这一正向影响变得不再显著;地方财政自有收入对财政资金使用效率具有显著正向影响。

究其原因可以发现，专项转移支付是地方政府“跑部钱进”的收入，具有较为明显的随机性和波动性，缺乏可预期性;相对于采用公式化分配、易于使地方政府形成稳定预期的一般性转移支付而言，地方政府在获取专项转移支付的过程中面临着“跑部钱进”的激励，地方政府愿意为此付出成本，并在获得转移支付资金后予以弥补，从而减少了地方实际可利用财政资金的有效数额。此外，在上级政府给予下级政府专项转移支付，以解决具有区域外溢性公共物品导致地方政府搭便车问题，或者对下级政府在与上级政府的共同事权支出领域给予补助而形成的委托代理关系中，由于信息不对称和支出执行主体分散化问题的存在，上级政府难以通过对拨付环节和层级更多、链条更长的专项转移支付进行有效监督，财政资金的有效配置难以保证。再者，专项转移支付的专款专用特征降低了地方政府支出的灵活性，一些地方政府采取负债配套和虚假配套方式获取专项转移支付资金也加剧了社会资源在公共部门的错配。相反，一般性转移支付下拨后由地方政府自主安排支出，可以更为有效地满足辖区居民对公共物品的偏好和需求，因而其使用效率高于专项转移支付。与转移支付相比，地方政府的自有收入避免了上级政府先将税收收入上划再下拨给下级政府所产生的一系列制度成本，易于实现辖区财政支出成本和收益的内在化——对自有收入而言，地方政府就像“花自己的钱”，有助于地方政府在作出财政决策时将公共物品供给数量调整至边际收益等于边际成本的点上，将财政资金花到最需要的地方，财政资金的配置也最有效率。由此可见，财政收入先上移再转移支付的运行模式割裂了地方收入与支出之间的内在联系，削弱了财政分权对提高地方政府支出效率的正向激励，有悖于上级政府希望通过拨款的方式降低公共物品提供价格，提高公共物品供给数量的初衷。

（四）稳健性检验

对比表2和表3的回归系数，可以发现估计结果相当稳健，标准化回归所揭示的关键解释变量影响财政资金使用效率的方向与前述保持一致。上述实证过程采用了多种回归模型，回归结果不依赖于特定模型，各种模型估计结果得到一致的结论，都表明本文的实证结论是可靠的。

中国区域间发展不平衡，地方财政自主度不均等。东部发达地区财力雄厚，地方财政自主度相对较高，财政困难的地方政府则在更大程度上依赖转移支付。

以2009年为例，深圳地方财政自有收入以29 266元居首，而定西市只有119元;人均专项转移支付最多的是阿坝藏族羌族自治州，6 845元，最少的是菏泽市，只有155元;一般性转移支付最多的是甘孜藏族自治州，2 530元，最少的是无锡市，只有29元;苏州财政自主度为1.08，玉树藏族自治州财政自主度只有0.025。数据来源：作者依据《全国地市县财政统计年鉴》的转移支付和一般公共预算收支数据、《中国城市数据库》的人口数据计算。由于区域间转移支付、地方财政自有收入、地方财政自主度差异较大，极端样本可能会对实证结果产生偏误影响，为此我们采用Winsor方法对专项转移支付、一般性转移支付、地方财政自有收入和地方财政自主度四个关键解释变量做上下百分之一极端值缩尾处理。结果发现，专项转移支付和一般性转移支付的系数略有减小。这表明对异常值缩尾后，专项转移支付会显著降低财政资金使用效率;与地方财政自有收入相比，一般性转移支付仅微弱促进财政资金使用效率;地方财政自主度显著提高了财政资金使用效率。这再次验证了我们的理论推论，也表明本文的实证结果是稳健的。

限于篇幅，本文没有汇报稳健性检验的回归结果，留存备索。

五、转移支付影响财政资金使用效率的作用机制

本文针对转移支付扭曲地方政府收支激励进行了机制检验，如表4所示。

表4中，列（1）—列（3）的被解释变量为地方财政自有收入。值得注意的是，自有收入与一般公共预算支出互为因果。此外，自有收入减少和一般公共预算支出增多會导致地方财政收支缺口;财政收支缺口又对地方政府争取转移支付形成正向激励，扭曲地方政府的收支行为，因而转移支付与地方财政自有收入、一般公共预算支出也存在互为因果关系。为解决由互为因果关系而导致的内生性问题，本文将一般公共预算支出的一阶和二阶滞后项作为解释变量，将三阶滞后项作为工具变量，

本文也尝试仅以一般公共预算支出的一阶滞后项为解释变量，以二三阶滞后项为工具变量，但是工具变量不满足外生性要求。分别以专项转移支付和一般性转移支付的一阶、二阶滞后项为工具变量的2SLS回归结果见列（2）。

地方财政自有收入和一般公共预算支出显然具有持续性，我们也曾尝试把二者的滞后项作为解释变量构造动态面板，但是差分GMM和系统GMM估计动态面板需要满足残差项无序列相关的假设，而Arellano-Bond检验表明，该条件并不满足。一般公共预算支出、一般性转移支付的规模呈现出稳定增长的趋势，过去获得专项转移支付越多的地方政府，未来获得高额专项转移支付的可能性也越大。这说明一般公共预算支出、一般性转移支付和专项转移支付的当期值均与自身的滞后值相关，因而将内生变量的滞后期作为工具变量满足相关性的条件。

并且所有内生变量对工具变量的一阶段回归，工具变量的系数都是显著的。限于篇幅，本文没有汇报一阶段回归结果。Sargan检验表明，工具变量也满足外生性的条件。为使各变量系数具有可比性，本文进行了标准化回归。列（3）为标准化的2SLS回归结果，被解释变量为标准化的地方财政自有收入，用nownreve表示。

由列（3）可知，相比于一般性转移支付，专项转移支付导致地方政府自有收入减少的效应更为明显（专项转移支付增加一个标准差会使地方财政自有收入减少0.121个标准差，而一般性转移支付增加一个标准差使得地方财政自有收入仅减少0.112个标准差）。虽然专项转移支付具有增加地方政府收入的效应，但 “跑部钱进”也扭曲了对地方政府行为的激励，降低了地方政府谋取自有收入的努力程度。当收入效应被后者抵消后，地方政府的自有收入大大减少。相比之下，一般性转移支付具有稳定性和可预期性，对地方政府谋取自有收入努力程度的影响弱于专项转移支付。

與前三列类似，列（4）—列（6）的被解释变量为一般公共预算支出。为解决内生性问题，本文将内生变量地方财政自有收入引入一阶滞后项，并以二阶和三阶滞后项为工具变量;专项转移支付和一般性转移支付分别以其一、二、三阶滞后项为工具变量;2SLS回归结果见列（5）。由于一般公共预算收入、一般性转移支付具有稳定增长的趋势;并且地方政府过去获取的专项转移支付越多，将来获得专项转移支付的可能性也越大。这说明一般公共预算收入、一般性转移支付和专项转移支付的当期值与其自身的滞后值相关。因而工具变量满足与内生解释变量具有相关性的要求。

所有内生解释变量对工具变量的一阶段回归，工具变量的系数均显著。篇幅所限，我们只汇报了第二阶段的回归结果。Sargan检验的P值表明，工具变量也满足外生性的条件。列（6）为标准化回归结果，被解释变量为标准化的地方财政一般公共预算支出，用nexpen表示。标准化回归实现了各变量系数大小可比。由列（6）可知，相比于一般性转移支付，专项转移支付增加地方政府一般公共预算支出的效应更为明显（专项转移支付每增加一个标准差，一般公共预算支出要增加0.193个标准差;而一般性转移支付增加一个标准差，一般公共预算支出只增加0.165个标准差）。范子英[23]发现，专项转移支付导致转入地的政府规模膨胀，其支出占GDP的比重远远超过平均水平。1995—2007年中国政府规模的膨胀，主要体现在部分中西部内陆省份;与此同时，2000—2007年中西部地区的专项转移支付超过中央拨付给地方专项转移支付总额的80%[24]。由于专项转移支付具有指定的用途并要求地方政府配套相应资金，因而地方政府支出的灵活性大大下降;为了达到资金配套要求，地方政府采取负债配套和虚假配套的方式获取转移支付资金;负债配套和虚假配套使专项转移支付比一般性转移支付在更大程度上促进了政府支出扩张，导致专项转移支付具有更明显的粘蝇纸效应，专项转移支付支出效率的下降在所难免。一般性转移支付和专项转移支付扭曲了财政分权框架下地方自有收入和地方支出的关系，造成地方政府的机会主义行为;转移支付的负向激励强化了地方政府对转移支付的依赖并引致了道德风险问题，大大削弱了财政分权对提高地方政府支出效率的正向影响。

值得一提的是，地方财政自主度显著提高了地方财政自有收入，显著降低了地方一般公共预算支出（表4中前三列回归结果地方财政自主度系数均为正，后三列回归结果地方财政自主度均为负）。这充分表明，地方政府在“过自己的日子”“花自己的钱”的时候，真正实现了本级政府财力最大化，支出成本最小化。此时地方政府花最少的钱干最多的事，支出最有效率，公共资源的配置也最为合理。

六、结论及政策建议

分税制改革后，转移支付占中央一般公共预算支出的比重大幅上升，成为弥补地方财政收支缺口的重要资金来源。本文考察了转移支付结构对地方财政资金使用效率的影响。理论分析表明，中央政府希望提高财政收入集中度，通过转移支付为地方政府公共物品融资，从而降低公共物品价格，提高地方公共物品供给数量;但转移支付制度的确立、运行和规范都需要耗费成本，这些成本降低了财政资金使用效率。实证分析结果显示，转移支付资金的使用缺乏效率，具体表现为专项转移支付大大降低了财政资金的使用效率;相对于具有再分配性质的一般性转移支付，作为地方政府“自有”收入的一般公共预算收入和具有“准自有”性质的税收返还收入使用效率更高;地方政府对转移支付的依赖降低了地方财政自主度，也会导致财政资金使用效率的降低。机制检验表明，专项转移支付降低地方财政自有收入、促进地方政府一般公共预算支出的效应都显著强于一般性转移支付;地方财政自主度能够有效提高地方政府自有收入，降低一般公共预算支出，充分将地方政府的支出成本内部化。

现代国家治理强调政府对社会成员诉求的回应性和负责程度，并通过财政体制的优化提高财政资金使用效率，降低以税收为主要补偿方式的国家治理成本，最大化有限的财政资源所能提供的公共物品数量和质量，提高居民福利水平和幸福感，以避免资本和劳动力外流，切实发挥公共财政的功能。从保证地方财政资金使用效率的角度看，来自上级政府的转移支付规模应当是有限的——与支出责任相匹配的地方税收有助于激励地方政府以较低的成本履行财政职能。相应地，规范转移支付的分配和使用，强化各界对转移支付的监督，降低转移支付运行的制度成本和效率损失;优化转移支付结构，减少专项转移支付，增加一般性转移支付和税收返还;加快推进房地产税改革等措施增加地方政府税收收入;适度推动财政收入分权，提高地方财政自主度，提高财力富余地区财政自给能力，同时强化中央政府转移支付对财力紧张地区的作用;加强央地两级政府的合作，打破转移支付弥补纵向财政失衡的桎梏，避免落入地方政府依赖转移支付的陷阱，切实发挥好转移支付弥补贫困地区财政收支缺口的作用，将是进一步改革的方向。各大经济体疲于应对新冠肺炎疫情，全球宏观经济形势不确定性增加，在减税降费持续推进的背景下，健全地方税体系、完善转移支付制度对于构建事权和支出责任相适应的财政体制，缓解地方政府财政压力，维持地方财政可持续性，提高地方政府化解公共风险能力，推进国家治理体系和治理能力现代化的意义不言而喻。

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Structure ofTransfer Payment and the Efficiency of

Local Government Expenditure：
An Empirical Study

Based on City Panel Data of China

GU Cheng， ZHANG Hong-tao

（Dongbei University of Finance and Economics， Dalian Liaoning 116025，China）

Abstract：As an important determinant of state governance cost， the fiscal expenditure efficiency sets a constraint on tax and fee reduction. Transfer payment takes a great part in general public budget expenditure， the efficiency of which is examined in this paper. The result of theoretical analysis shows that institutional cost of transfer payment deviates the target of central government to reduce the price of local public goods and increase the supply of public goods， thus reduces the efficiency of fiscal expenditure. The Empirical analysis indicates that special transfer payment significantly reduces the efficiency of fiscal funds compared with tax rebate and general transfer payment; the efficiency of general public budget revenue and tax rebate is higher than general transfer payment; local governments" dependence on transfer payments weakens their fiscal autonomy， which reduces the efficiency of fiscal funds. Correspondingly， rationalizing central and local revenue division and optimizing the structure of transfer payment should be carried out in future reforms. The conclusion of this paper has important sense to construct a fiscal system with matching authority and expenditure responsibility， and to promote the modernization of state governance institution and capacity.

Key words：fiscal pressure; structure of fiscal transfer; fiscal expenditure efficiency

（責任编辑：于振荣）

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