“十四五”时期加快推进铁路市场化改革的主要思路
秦山
一、我国铁路改革所取得的进展及存在问题
（一）我国铁路管理体制及市场化改革取得积极进展
党的十八大以来，以政企分开为标志，以铁路企业化、市场化为主线，以股份制改造为牵引，我国铁路体制机制发生重大变革。
1、铁路行政管理职能明确划分
2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对全面深化各领域改革发展做出新的部署，要求交通运输行政管理职能进一步向行业管理、向监管功能集中。按照《国务院机构改革和职能转变方案》对铁路政企分开的明确要求，原铁道部将行政管理职能划入新成立的国家铁路局，由国家铁路局承担我国铁路发展规划和政策制定的相关职能;由铁道部转型成立的铁路总公司承担铁路客货运输服务和多元化经营的经营业务;交通运输部作为行政管理部门，主要承担包括铁路在内的各种交通方式发展战略、政策和规划，以及综合交通运输發展战略、政策和规划的组织拟定工作，国家铁路局参与研究规划，交通运输部负责衔接平衡。
2、铁路内部管理体制不断优化
在2013年3月实施铁路政企分开、组建中国铁路总公司的基础上，根据我国铁路运输业经营实际，铁路总公司下设18个铁路局、3个专业运输公司等企业，并于2018年完成所属企业公司制改革，铁路企业开始从传统运输生产企业向现代运输经营企业转型发展。经中央批准，2019年6月中国国家铁路集团有限公司正式挂牌成立，为适应公司制改革要求和落实运输企业市场主体地位，在保持“两级法人、三级管理”大架构下，国铁集团不断优化完善与下属各集团公司的两级企业管理关系。大的方向是由管企业管资产向管资本转变，依法履行国家赋予的职责和出资人职责，在党的领导、战略引领、公司治理、资本运营、行为规范、协调服务、监督考核等方面，加强和改善对各地方集团公司的管理。
3、铁路市场化改革持续纵深推进
在初步完成政企分开，理顺各级关系的基础上，铁路以股份制改造为牵引，推动铁路资产资本化股权化证券化，加大股改上市项目推进，实施市场化债转股。铁路优质资产股改上市方面，2020年1月，京沪高铁在上海证券交易所成功上市，8月31日，铁科轨道作为“国铁科创板第一股”上市;推进铁路企业市场化债转股方面，厦深铁路成为全国第一单铁路市场化债转股项目;利用既有上市平台再融资方面，大秦铁路发行可转换债券方案已经中国证监会审核通过;社会资本参与铁路建设方面，浩吉铁路社会资本持股比例达68.26%，苏南沿江高铁社会资本持股比例达20.9%，杭绍台铁路民营资本持股超过51%;引入战略投资者拓展运输市场方面，中铁快运公司与顺丰控股公司组建中铁顺丰国际快运有限公司;推进非运输领域混合所有制改革方面，在动车组WiFi、全国煤炭交易中心等项目中，引入社会投资者共谋发展、互利共赢。
（二）铁路运输业目前发展的主要制约及存在问题
虽然我国铁路已经在体制机制改革和市场化改革方面取得了积极进展，形成了分工与职能明确的各主体单位，但由于铁路长期受政企不分影响，制约铁路发展的体制性问题一直存在，各主体间关系尚未完全理顺，铁路政府主体职能发挥有限，市场主体难以发挥激励机制，在这种情况下，铁路与其他各种运输方式间的衔接也受到阻碍，目前已经成为我国综合交通运输体系中最薄弱的环节，严重影响了我国综合交通运输体系结构的合理性和一体化运输服务的效率，增加了经济和社会活动的运输成本和交易费用。处于一体化运输链条上的其他经济主体，都颇感与铁路进行商业合作的困难，而铁路本身也因此不能很好地融入链条，大量本应发挥铁路运输技术经济优势的货运业务，不得不转移至其他交通方式运输，由此还加剧了能源消耗、环境污染、交通拥堵、公路超载、物流成本等一系列问题。
二、“十四五”铁路应把握新发展机遇持续推进市场化改革
2019年9月19日中共中央、国务院发布的《交通强国建设纲要》中明确提出，要“不断深化铁路管理体制改革，建立健全适应综合交通一体化发展的体制机制。推动国家铁路企业股份制改造，支持民营企业健康发展”“健全市场治理规则，深入推进简政放权，破除区域壁垒，防止市场垄断，完善运输价格形成机制，构建统一开放、竞争有序的现代交通市场体系”。2020年8月国铁集团出台《新时代交通强国铁路先行规划纲要》，明确提出为深入贯彻党中央重大决策部署，推动铁路高质量发展，要改革创新科学高效的现代治理体系的主要任务和深入推进铁路企业改革具体要求。十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，明确提出要“深入推进铁路企业改革”“推进铁路竞争性环节市场化改革，放开竞争性业务准入，进一步引入市场竞争机制，加强对自然垄断业务的监管”。
通过一系列政策文件的相继发布，表明铁路在“十四五”时期需要把握发展新机遇，持续加快推进市场化改革步伐，通过市场化改革目标的实现，进一步破除铁路行业持续健康发展的一系列深层次障碍，解决当前面临的突出问题，释放发展活力、注入发展动能，以铁路高质量发展支撑构建新发展格局，为全面建设社会主义现代化国家当好先行。
三、推进铁路市场化改革首先应理顺“三重关系”
（一）各主体间关系尚未理顺制约铁路市场化改革
铁路由于长期独立发展，与交通运输部及其他交通运输方式之间政策还缺乏协调性，各部门之间缺乏有效分工和清晰的职责划分，导致在政策具体落实过程中易受到部门分割带来的不良影响;另一方面，国铁集团与国家铁路局关系也尚未理顺，主体间职责权限不清晰、交叉重叠甚至“缺位”“越位”，相互之间并未形成监管合力。虽然我国铁路已经在形式上完成了政企分开，形成了“政府、企业、市场”三个主体，但政府与铁路企业、国铁集团与所属企业、铁路企业与市场间的关系尚未完全理顺，政企、政商、政资分开尚未完全到位，推动铁路融入综合交通一体化、实现高质量发展和市场化改革都还面临着一些制约因素。
（二）理顺铁路行业“三重关系”的主要思路
铁路市场化改革的持续深入推进，以及高质量发展目标的实现，首先应着力处理好政府、企业、市场在铁路发展中的相互关系。
1、在政府与铁路企业关系方面
政府应加快职能转变，清晰界定铁路领域政府职责和支出责任，按照中央与地方财政事权和支出责任划分的要求，政府承担铁路建设资金保障和公益性运输补贴，并作出制度性安排，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，同时还应强化对企业的监管职能，尤其是经济监管和事中、事后监管;企业应落实市场主体地位，做到“不缺位，不越位”，切实履行企业职责，充分利用、盘活铁路资源，做优做大运输市场份额，承担国有资产保值增值、做强做大做优国铁资本等企业职责的同时，自觉履行政治责任与社会责任。
2、在国铁集团与所属企业关系方面
要科学厘清和界定国铁集团与所属企业的职责关系，加快健全权力清单和责任清单，在保障国铁集团出资人权利的同时，充分落实所属企业法人经营自主权，更好激发企业发展动力和市场经营活力，实现铁路企业整体效益最大化。
3、在鐵路企业与市场关系方面
要坚持市场取向和需求导向，深化铁路供给侧结构性改革，增强产品供给体系对市场需求变化的适应性和灵活性，增强铁路市场竞争力;推进客货运承运市场化清算制度，形成收入来自市场、服务相互清算、体现公平公正的铁路运输清算体系;加快转换企业经营机制，激发企业市场主体活力。
四、推进铁路市场化改革的核心是完善国铁现代企业制度
（一）“政企不分”路径依赖下铁路企业制度的现实问题
2013年铁道部的撤销和职能划转，被视作铁路实现政企分开的重要标志。目前国铁集团作为由中央管理，担负国家铁路客货运输和安全生产主责的国有独资公司，集成了基础设施建设、生产经营、调度指挥、财政清算等核心权力，承担了全部历史债务，也被视作是“后铁道部时代”的组织实体。但此轮机构改革只在组织层面推动了机构重组和职能分离，只是初步完成了组织形态的政企分开，改革的不彻底性和过渡性的特征明显，铁路企业依然陷于身份和职能的双重迷失，面临公益性与市场性的艰难平衡。
铁路政企难以彻底分开最现实的问题就是铁路以政代企现象普遍，铁路企业生产经营活动以完成政府下达的指标为主，直接受到政府干预，不是独立面向市场的竞争主体，也不能根据市场指令和价值规律的变化采取相应行动，市场机制在资源配置中的作用非常微弱，因此造成资源错配，铁路政府与企业“职能双缺”的问题。
（二）铁路完善现代企业制度提升治理能力的主要思路
目前，国铁集团需要突破原铁道部政府部门行政化管理模式，持续深入推进政企分开，改进转变铁路企业履职方式，建立完善现代企业制度，加强国铁企业行权和现代治理能力建设。
1、要转变管理理念
要从对企业的直接管理转向出资关系管理，厘清两级法人职责边界，依法履行出资人职责，将应有二级企业自主经营决策的事项归位于企业，赋予企业更多自主权，确保该管的科学管理、不越权，不该管的依法放权、不越位。
2、要调整管理重点
要从关注单个企业生产经营转向注重国铁资本整体功能效益，促进资本合理流动、优化布局和保值增值，持续优化资本布局，推动国铁资本做强做优做大。
3、要变革管理方式
要从行政化管理转向市场化法制化管理，切实改变重审批、轻监管、弱服务的行权方式，更多实行清单管理、分类授权放权和加强事中事后监管，通过法人治理结构履职和公司章程约束。
4、要突出管理导向
要从关注规模速度转向注重提升质量效益，坚持质量第一、效益优先，按照高质量发展要求完善绩效考核办法，更好引导企业加快转变发展方式，落实高质量发展要求。
5、要强化管理监督
要完善内部监督体系，有效发挥企业职工代表大会和纪检、审计等部门综合监督作用，强化风险防控和内控机制。
五、深化铁路市场化改革的主要内容是建立健全市场化运营机制
（一）产权问题制约铁路形成有效市场机制并发挥作用
由于路网不合理分割等原因，我国铁路形成了以“全路统一调度指挥”为特征的生产调度指挥权和以“统收统支”为特征的收益分配权。在路网高度集中统一调度指挥的体制下，无论是社会资本自主投资建设，还是与国铁集团合资建设，都至少要在接轨准入、调度指挥、清算机制等环节受到国铁的节制。而这些环节直接影响社会资本方的投资权益，如果不能在这些重大环节事项上得到产权保护，社会资本投资铁路的积极性就会大打折扣。事实上，由于法人治理结构仍不完善，在与国铁合资的铁路项目中，社会资本的话语权和决策权都相当不足，国铁在变更设计建设方案、运输调度安排等重大事项上往往会对社会资本的投资权益造成损害。而那些即便是没有国铁参与投资的项目，也往往会由于接轨程序繁杂、委托运营机制不完善等原因，不能很好地保障社会资本的权益。铁路运输企业产权界定不清、权利无法得到有效保护，使得产权激励机制无法正常发挥作用，各类主体的积极性无法被调动，进入铁路运输业意愿不强，进入后自身优势又无法充分发挥，主体地位也无法得到保障，市场机制也不完善，有效市场未能形成，让市场发挥资源配置作用的目的也未能达到，长此以往，将制约铁路运输业市场化改革目标实现。
（二）建立健全铁路运输市场化运营机制的主要思路
建立健全铁路运输市场化运营机制，营造公平开放、有序竞争的市场环境，是深化铁路市场化改革的重要内容，也是推进铁路与市场经济深度融合的必然要求。
1、要完善调度指挥体系，保障市场主体产权
要充分发挥中国铁路调度指挥中心平台作用，统筹协调跨线运输组织和路网资源高效公平配置，在铁路企业之间引入平等主体间的交易机制，建立符合市场经济需要的运营规则，通过相关运行规则的彼此互认，促进合理的交易发生，建立有效配置路网运力资源、更加协调高效地实施运输统一指挥调度和效率效益导向机制。
2、健全市场化清算体系
加快完善公平公开的中国铁路清算平台，建立健全科学完善、公开透明的铁路行业市场化清算体系、清算标准和清算机制，打造统一开放、公平竞争的高标准运输市场体系;完善委托运输费用核算体系，明确费用协商原则和计算方法;分类制定单项市场化服务清算办法，按照全成本核算的原则公布各项单项市场化服务的指导标准，形成铁路企业之间的市场化核算经营格局。
3、要完善配套政策体系
在理顺铁路运价、建立客货承运人清算机制和具备全成本分析核算的基础上，推进公益性、经营性运输分类分账核算，科学界定铁路公益性运输和公益性铁路范围，明确补贴范围，尽快建立起对公益性运输和公益性铁路亏损的核算评估和补贴机制;进一步放开对铁路运价的管制;依法规范铁路市场监管，优化公平竞争的铁路市场环境，促进铁路运输业务市场主体多元化和规范有序竞争。
（作者单位：国家发展改革委运输所）
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