新版《北京市生活垃圾管理条例》之不足分析
肖世瑾 赵航 戚嘉仪 熊菁芸 姚海龙
摘要：在国家大力号召垃圾分类管理的背景下，新修订的《北京市生活垃圾管理条例》于2020年5月1日起正式施行，为北京市垃圾分类活动的开展明确了操作规则与程序，更为全国各地政府制定生活垃圾管理准则提供模板。然而，该条例还存在一系列的不足之处，本文从条例着手，详细分析其中存在的一些问题，并针对这些问题提出相应的建议，以促进条例的完善和施行。
关键词：北京;垃圾分类;生活垃圾管理条例;完善
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2021）01-0226-04
DOI.10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2021.01.038
Analysis of the insufficiency of the new edition of "Beijing Municipal Domestic Waste Management Regulations"
Xiao Shijin， Zhao Hang， Qi Jiayi， Xiong Jingyun， Yao Hailong
（North China Electric Power University， Beijing 102206， China）
Abstract：In the context of the country"s vigorous call for waste sorting management， the newly revised "Beijing Municipal Domestic Waste Management Regulations" came into effect on May 1， 2020， clarifying the operational rules and procedures for the development of Beijing"s waste sorting activities， and more Governments across the country formulate guidelines for domestic waste management to provide templates. However， it is undeniable that the regulations still have a series of deficiencies. This article starts with the regulations， analyzes some of the problems in detail， and puts forward corresponding suggestions for these problems to promote the improvement and implementation of the regulations.
Keywords：Beijing;Garbage classification;Domestic garbage management regulations;Improve
1 條例制定背景
国内垃圾分类工作自2016年以来快速发展，目前我国垃圾分类工作目标是到2020年底，先行先试的46个重点城市，要基本建成垃圾分类处理系统的工作目标。
北京市在我国城市规划版图中具有重要地位，但其在发展过程中面临着严重的生活垃圾管理不到位的问题，例如人们非法倾倒生活垃圾、垃圾暴露于空旷郊区地皮之上、黑垃圾中转站非法牟利等。据摄影师王久良的拍摄照片，一个包围在北京市中心城区之外的由多个非法垃圾填埋场囊括的各色垃圾而形成的“七环”清晰可见。据国家统计局数据显示，近年来，北京市生活垃圾清运量呈逐年上升的趋势，这说明北京市垃圾生产量在不断增加，如何管理生活垃圾成为一个严峻的问题。面对此种情况，北京市近年来积极开展垃圾处理工作，2019年11月27日，北京市第十五届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了《北京市人民代表大会常务委员会关于修改〈北京市生活垃圾管理条例〉的决定》，规定自2020年5月1日起施行。
新版条例对北京市垃圾管理工作进行了详细且明确的规定，但在一些方面还存在不足，本文在分析该条例不足之处的基础上提出相应对策建议。
2 条例存在的问题
2.1 奖励措施落实难
新修改的条例通过精确到个人的处罚规定使得责任主体进一步细化，相比之下，条例中有关奖励的设定却显得较为粗略。例如条例第十一条①和五十八条②虽然设定了奖励规定，但是并没有明确获得奖励的评价标准和可操作的奖励方式，难免会让人觉得是一条“宣示性”条款，并不会将奖励真正落到实处，从而对人们积极从事或遵守生活垃圾管理工作产生反作用。
2.2 中小企业压力较大
条例的颁布给中小企业提出了更高的环保要求。以快递行业为例，《北京市生活垃圾管理条例》第二十四条规定：“经营快递业务的企业在本市开展经营活动，应当使用电子运单和可降解、可重复利用的环保包装材料，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。”客观来讲，使用和回收环保包装的生产成本、运输成本以及人力成本对于头部的快递公司来说尚可负担得起，但是对于中小快递企业来说可能会是一笔大支出，甚至会出现不堪重负的情况。尤其是在疫情期间，许多中小快递公司的生存空间不断被压缩甚至有些企业陷入停运的濒临倒闭状态。此外，在餐饮行业，虽然复工已久，但有一些中小餐饮企业仍然没有将歇业期间的损失填平，而根据条例的规定，置办环保回收设备等要求所产生的成本无疑是对其提出的又一大挑战。
2.3 农村垃圾管理规定较简略
农村地区相较于城市，开展垃圾分类工作的难度更大、情况更复杂，而新版条例对农村地区垃圾分类工作规定存在一定短板。一方面，农村地区使用燃煤、秸秆等材料作为生活燃料居多，化肥、农药、饲料使用后的过期产品剩余，以及相应的包装袋、温室大棚的塑料薄膜、病死禽畜等，这些垃圾成分不同于城市，垃圾分类无法完全按照城市标准。另一方面，农村居民对垃圾危害认识不足，垃圾分类参与度不高。并且由于各村镇经济发展情况不同，部分地区财力无法满足垃圾分类工作落实的要求，定点建设生活垃圾收集处理设施也需要综合考量。
2.4 监管措施和力度不足
修改后的条例第六十七条③增加了处罚规定并规定了具体的罚款金额，在一定程度上提高了违法成本，但仍不足以保障条例效果的有效发挥。目前条例对诸主体的行为仅作“应当”之类的规定，而缺乏有效的强制性执行措施和精细的监督管理。2020年5月14日，朝阳区市场监管局执法人员来到中百世贸综合商城检查塑料袋使用情况，在检查中仍发现了“三无”塑料袋、塑料袋使用不规范等行为。可见在实践中，市场主体并没有完全遵守新版条例，这会导致无法完全发挥新条例的预期效果。
2.5 举报受理的时效规定不明
条例第六条以及五十六条虽然规定了举报问题，但没有明确规定举报的受理时效，或者指明参照哪一部法规的受理时效进行受理，所以相关部门的受理时间没有一个确定的限制，这有可能导致举报受理时间的不确定，并且在举报数量大、受理部门的工作量随之增加时，受理时间可能会拖延。据北京市城管执法局副局长温天武介绍，仅5月，北京发现问题单位9911家，责令改正违法行为4474起，立案查处违法行为2330起，群众举报强烈，违法行为严重的有34起。自条例实施以来至8月底，已立案查处生活垃圾分类违法行为7608起。其中群众举报强烈、违法行为严重的生活垃圾混装混运违法行为有128起。可以看出，问题数量非常庞大。如果没有一个明确的时效规定，对于问题的解决以及单位和个人行使城市垃圾管理方面的监督权的积极性是非常不利的。
3 政策建议
针对上述问题，可以从以下几个方面进行补充完善：
3.1 完善奖励措施
要想发挥奖赏制度的作用，必须具体规定奖励措施，让奖励看得见、摸得着，并且做到物质奖励和精神激励并举。前者如对居民可具体落实到户采取积分制[1]，每户建立一个绿色账户，可以根据垃圾分类规则累计积分并兑换奖品等奖励;后者如对积极参与者进行口头表扬、颁发奖状等。2020年6月5日，北京市西城区西长安街街道联合第三方公司开展“考拉回收促分类，积分兑换助扶贫”垃圾分类主题宣传活动，将垃圾变成积分，用积分兑换奖品，如小米、珍珠米等，将奖励落到实处，鼓励民众积极参与垃圾分类。
3.2 补助中小企业
政府可以适当补助中小企业，减轻中小企业因条例实施所承担的成本费用增加的负担。当然，对于不同行业的中小企业可以规定不同的、适宜的、对应的补助方法，例如对于快递公司使用和回收快递环保包装，政府可以以环保包装使用件数为标准对其进行补助;对于中小餐饮企业在疫情等特殊情形的困难，政府可以对其分类费用、运输费用、处理费用等相关费用分别进行补贴[1] 。此外，还可以在融资贷款和税收减免等方面加大支持力度。
3.3 细化农村垃圾管理
在垃圾处理方面，应当加强对秸秆作为生活燃料的管控，逐步推进燃气普及工作;在村民思想层面，村委会加强宣传垃圾危害的严重性，引导村民合理使用现代化制品;在设施建设方面，村委会应当在对村内路况、民众接受程度等因素进行综合考量的前提下进行合理的规划建设。例如北京市农村垃圾分类工作的示范标杆——门头沟区王平镇，经过12年的努力，使村民养成了“垃圾不落地”的生活习惯，垃圾堆积焚烧已成为历史，田间地头再也没有塑料袋，将垃圾管理做到了实处。
3.4 实行“双随机”抽查监督制度
执法者从所有被监管对象中随机抽取一定比例进行检查，同时从监管队伍中临时随机抽选执法人员，实现两个层面“双随机”机制的有效约束，以达到执法者与执法对象在执法前无法实现信息沟通的目的[2]。此外，在双随机机制的基础上，执法部门的抽查时间也应随机化。
3.5 明确举报受理时效
可以单独在《条例》中规定受理天数，受理后可以根据违反程度的不同划定调查期限，调查结束后的一定期限内向举报人反馈，若不存在违反事由则需说明理由。此外，也可以在不单独规定的情况下，释明时效问题应参照的法律规定，明确指引应参照的法条。同时，应当对超时受理、超时解决等情况规定相应的惩罚措施，促进执法效率。
4 结语
新版《条例》的颁布是绿色低碳环保生活的立法化体现，意味着北京市生活垃圾管理在法制化道路继续前进。与此同时，有关部门也不能忽略条例存在的不足以及在实施过程中暴露的问题。并且应当积极听取民众的有关建议，不断完善相关法律和政策，以促进垃圾分类更好的落实到位，实现绿色中国的建设目标。
注释
①《北京市生活垃圾管理条例》第十一条 本市对在生活垃圾管理工作中做出突出贡献和取得优异成绩的单位和个人给予奖励。
②《北京市生活垃圾管理条例》第五十八条 街道办事处、乡镇人民政府和生活垃圾分类管理责任人可以通过奖励、表彰、积分等方式，鼓勵单位和个人开展生活垃圾减量和分类。
③《北京市生活垃圾管理条例》第六十七条 单位违反本条例第三十三条规定，由城市管理综合执法部门责令立即改正，处1000元罚款;再次违反规定的，处1万元以上5万元以下罚款。个人违反本条例第三十三条规定，由生活垃圾分类管理责任人进行劝阻;对拒不听从劝阻的，生活垃圾分类管理责任人应当向城市管理综合执法部门报告，由城市管理综合执法部门给予书面警告;再次违反规定的，处50元以上200元以下罚款。依据前款规定应当受到处罚的个人，自愿参加生活垃圾分类等社区服务活动的，不予行政处罚。
参考文献
[1]杜欢政，刘飞仁.我国城市生活垃圾分类收集的难点及对策[J].新疆师范大学学报（哲学社会科学版），2020，41（01）：134-144+2.
[2]王腾.环境监管执法中的随机抽查制度探析[J].环境保护，2016，44（08）：61-65.
收稿日期：2020-11-04
作者简介：肖世瑾（2000-），女，本科，法学在读。
赵航（1999-），女，本科，法学在读。
戚嘉仪（2001-），女，本科，法学在读。
熊菁芸（1999-），女，本科，法学在读。
姚海龙（1996-），男，本科，物流管理在读。
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