加快建立长江流域污染赔偿机制
周锋
上世纪80年代以来，随着经济的快速发展，我国重大水污染事件呈多发趋势，其中长江流域内最为典型的是船舶污染和沿江流域工业（排污）污染。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》强调长三角地区生态环境的共保联治，提出探索建立污染赔偿机制。2020年12月，全国人大常委会通过《长江保护法》，明确了长江流域绿色发展红线和绿色发展措施。因此必须加快建立长江流域污染赔偿机制。
一、问题与成因
一是内河船舶污染损害影响大，赔偿强制保险落实不足。
船舶污染事故易造成巨大的社会影响和经济损失，发生在长江取水口附近的船舶油污事故，更是威胁千百万民众的饮水安全。内河船舶所有人抗风险能力低，赔付能力有限，受害人很有可能无法获得充分的赔偿。我国目前已经加入了CLC69和CLC92（油污损害民事责任公约），但除香港外尚未加入FC71和FC92（油污损害赔偿基金公约）。在油污损害赔偿责任方面，我国已建立内河危险化学品污染损害赔偿责任强制保险制度，但内河危险化学品污染损害责任保险的实施办法尚在起草过程中，损害评估体系也不完善。
二是工业（排污）污染尚未出台具体的赔偿细则。
长江沿岸集聚着约40余万家化工企业，并分布着五大钢铁基地、七大炼油厂，以及上海、南京、仪征等石油化工基地。“化工围江”已成不争事实。随着各类化工园区的建立和港口码头、储罐、化工项目的集聚，长江水质污染的风险逐年增加。《中华人民共和国民法典》中规定的是过错责任原则，即对于排污事件，行为人已存在污染环境的行为，应依法承担损害责任，但对符合排污标准但随着排污频次增多，水体中的有害物质逐渐累积造成损失的排污行为，还没有细化责任。对于水环境污染损害的赔偿细则，《中华人民共和国环境保护法》中提出了污染严重者，多次污染或故意、主观污染者应加倍赔偿甚至惩处，但并没有具体的赔偿细则。
三是跨区域污染纠纷事件中的司法介入不足。
長江流域各类水污染事件的赔偿及诉讼模式各不相同，比如船舶油污损害赔偿基金模式、船舶强制保险模式、违法企业行政公益诉讼模式等，甚至不得不采取民事公益诉讼的模式向侵权人索赔。长江流域跨区域水污染纠纷处理过程中，司法介入严重不足或司法介入有限，诉权行使不畅和审判权行使缺位。
二、建议
第一，健全长江流域水污染环境损害赔偿鉴定评估体系。
建立健全长江流域水污染环境损害赔偿制度体系，对损害赔偿磋商全过程进行规范，明确生态环境损害鉴定评估的适用范围、定义、主要领域、主要内容、主要原则和相关要求，规范生态环境损害修复项目的组织实施，规范损害赔偿工作信息公开的相关要求，以及公众举报的处理等，明确开展损害赔偿工作的相关流程和要求，确保损害赔偿制度正常有效运转。
第二，明确长江流域水污染赔偿事件的主管机构及职能。
建议从方便诉权和审判权行使方面重新考量审判组织的建构，提高司法权威。该审判机构应当是非普通地方法院，而是由专门法院来管辖长江流域水污染案件。建议将长江流域水污染事件的管辖权赋予海事法院。一是扩展海事法院管辖区域至长江流域的主要支流因船舶、港口、岸边工程以及陆源污染等引起的长江流域水污染纠纷;二是改变长江流域水污染案件的特殊地域管辖规则，提高审级、减少管辖法院;三是将长江流域水污染行政案件的审判权赋予海事法院，实行对长江流域水污染案件的全面管辖。
第三，建立长江流域水污染事件公益诉讼及赔偿程序。
建立有效的水污染赔偿诉讼程序，完善长江流域水污染纠纷的处理机制。建议一是长江流域水污染公益诉讼可分为民事公益诉讼和行政公益诉讼两类，不同的公益诉讼适用于不同的长江流域水污染案件的需要;二是设计由个人、环保民间组织或长江流域水资源保护局提起长江流域水污染公益诉讼的程序，以及由检察机关提起长江流域水污染公益诉讼的具体程序;三是结合各类绿色基金、保险制度和其他相关金融工具，明确诉讼后有关赔偿款赔付的具体程序。
（作者为全国政协委员，九三学社中央委员、社上海市委专职副主委）
责任编辑：尚国敏
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