从“通办”到“好办”：数字政府的迭代逻辑与改革趋向
魏景容 刘祺
[摘 要]“一网好办”坚持“以用户为中心”的理念，着力提升企业和群众的获得感和满意度，是政府數字化转型的趋向，也是推进数字政府建设的重点和难点。领导重视、部门统筹、基层孵化、制度建设构成了政府数字化转型的现实基础，转型的逻辑在于新兴技术的更迭和对群众诉求的回应。主体融合、数据共享、部门协同、制度集成等构成了政府数字化转型的现实梗阻。整体治理理论为数字政府转型升级提供理论基础，从要素、结构、制度三个维度回应政府数字化转型困境，推动实现“一网好办”。
[关键词]数字政府;一网通办;一网好办;迭代升级;整体治理
中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2021）05-0078-09
一、问题的提出
新世纪以来，信息技术、移动应用、大数据、物联网、人工智能等新兴技术嵌入政府工作中，催生出不同的政府治理模式。数字化转型是地方政府应对技术变革及推进治理现代化建设的重要手段[1]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》强调要加快建设数字政府，以数字化转型整体驱动治理方式变革。政府数字化转型的实质是从传统的科层制到“平台化”的转型[2]，其坚持“公民即用户”的逻辑[3]和“用户为中心”的建设理念，着力提升企业和群众的获得感和满意度。转型的重点在于如何利用现代数字技术促使政府数字化转型[4]，使其朝着网络化、数据化和智能化维度转变[1]。数字政府转型包含面向数据的治理、运用数字技术的治理及数字空间的治理三个要素[5]。有学者基于数字治理能力的视角，提出从制度能力与职能范围维度入手对地方政府数字治理能力进行重构[6]。也有学者基于跨界治理理论，从结构、过程、领导维度构建政府数字化转型的行动框架[7]。
上海“一网通办”是技术驱动的政府数据治理创新模式。2018年3月，上海推出“一网通办”改革，运用信息技术将政府各层级、各部门平台进行归集并对各部门职责权限进行整合，实现“网络通、数据通、业务通”。这是全国一体化在线政务服务建设的基础性改革，在各级政府重视下得以迅速推进。2019年和2020年的国务院政府工作报告都强调要“推动更多服务事项一网通办”。上海顺势加大改革攻坚力度，提出政务服务要从“能办”向“好办”转变，着力实现“一网好办”。改革试点的过程也是在不断试错的过程，当前“一网通办”改革仍存在不少问题，掣肘了“好办”的实现。
二、基于整体治理理论的政府数字化转型分析框架
20世纪90年代中后期，英国、澳大利亚、新西兰相继提出整合性政府、整体政府改革，目的是促进政府功能整合，以更有效地处理公众最关心的问题。整体治理包括互动的信息搜寻和提供、以顾客和功能为基础的组织重建、一站式服务提供等内容[8]。作为回应政府部门碎片化的一种理论，整体治理对于解决传统政务服务中心存在的组织功能分割问题具有较高的耦合性，且在上述国家已具有良好的实践基础，能够为探索政府数字化转型提供依据。
数字政府是传统政务服务的新模式。数字化转型本质上是一种政府治理模式创新。有效的数字治理创新往往是多元主体互动、多源数据融合、跨层级多部门协同、各项制度集成的结果。整体治理目标下的政府数字化转型秉持以协同集成为重点的工作机制，以流程再造为内容的服务创新，以信息技术支撑为核心手段，最终为公众提供无缝隙的公共服务。“一网通办”是“互联网+政务服务”交付的高级阶段，已成为我国推进政务流程再造的重要举措与打造整体型数字政府的主要形式。然而，实践中也面临着组织协作的跨部门、跨层级、跨区域的结构壁垒及数据共享的认知、数据、技术、制度等方面的壁垒，这些成为一体化数字服务的梗阻。本文基于整体治理理论，构建了“要素-结构-制度”分析框架（见图1），并以上海“一网通办”改革为例对政府数字化转型进行深入探讨。
整体治理理论视野下的政府数字化转型要求从要素维度实现主体、平台、数据、技术、业务等要素的融合。主体要素融合“条块”领导、基层公务员及企业、公民等主体，发挥领导能力，提高基层服务意识，相互达成共识，破解能力和认知壁垒，并促进互动参与。平台要素融合数据资源、信息系统 、应用服务等多平台，通过建立共享组件，搭建一体化数字政府在线服务平台，实现“一网通办”。数据要素融合政府、企业、公众等多源数据，打通多种数据渠道，实现数据共享。技术要素融合云端、移动、大数据等技术，破除组织壁垒、优化业务流程、提高服务效能，实现技术赋能。业务要素融合同一事项或者不同事项业务办理流程，推动业务流程再造，实现流程优化创新。
结构维度即进行组织设计和机构重组，以更好地促进政府组织的融合协作。结构维度要求明确如何通过组织结构设计打造整体政府，协同条条和块块，打破科层组织框架，通过结构重塑和组织设计，实现上下级政府间、各部门间及区域间的协同;突破传统的组织界限，构建枢纽联动的协调机制，以消除层级、部门壁垒，整合并共享数据，重塑层级部门业务流程，解决跨层级、跨地域、跨部门在线协作问题。
制度是多元主体合作的连接要素，也是一体化数字政府形成的一个基本动力。数字政府从制度上设计信息资源共享的统一存储、存档、流通等环节及管理、应用、监管和保护方面的保障机制[9]。从制度维度形成制度集成，实现数字化建设制度化、服务规范化及业务标准化。改革者应具备法治思维，构建相应的制度规范，确立规范化服务指南，建立统一标准，加快整体协同的制度体系建设，破除改革的制度障碍。
三、政府数字化转型的基础、迭代逻辑与现实梗阻
作为政府数字化转型的先进模式，上海“一网通办”改革是政府数字化转型的创新样本，通过上海“一网通办”的改革试错，可探究当前政府数字化转型的实践状况，即政府数字化转型升级的现实基础、迭代逻辑与现实梗阻。
（一）数字政府迭代的现实基础
1.领导重视是数字政府迭代的政治基础。领导重视是一个注意力配置的形式，推动数字政府建设进入政策议程，为数字政府转型迭代提供了良好的政治基础。数字政府建设是一个复杂系统，其建设周期长、涉及主体多，需要构建一个高效的统筹协调机制。领导重视形成顶层引领，一方面有助于构建数字政府统筹建设的管理体制，统筹跨层级跨部门建设;另一方面有助于构建联动机制，形成自上而下的改革格局。上海作为国家政务服务平台试点，“一网通办”改革备受领导重视。习近平两次考察上海均指出，上海要优化政务服务，抓好“政务服务一网通办”。
2017年上海成立了政务公开与“互联网+政务服务”领导小组（2019年改为上海市推进“一网通办”改革和政务公开领导小组），由市长担任组长，市政府办公厅负责牽头。领导重视有力地推进了数字政府建设，构建了统筹协调有力、分工明确、工作有序的管理体制机制，自上而下推动改革。
2.部门统筹是数字政府迭代的组织基础。数字政府建设的要点在于组织协同，通过部门间数据共享、业务融合缓解整体治理带来的冲击。一是数据融合。通过将党政机关、行业、社会等不同数据源的公共数据向市、区电子政务云归集，形成包括人口、法人、地理空间、信用信息、电子证照等的若干个基础数据库和主题数据库，整合分散的信息系统，促使静态的管理数据变为动态的应用数据，实现跨系统、跨业务的数据融合和交换。二是业务融合。把相关数据关联，形成以“一件事”为中心的政务数据关系网络，瞄准各事项申请表单要素、申请材料、结果证照之间的共享复用需求，构建政务服务图谱。强化组织协同的方法就是成立一个新的组织或部门[10]，上海于2018年4月组建了上海市大数据中心，聚焦数据整合应用，以统筹各部门协同推进多元融合，为数字政府转型升级提供组织基础。
3.基层孵化是数字政府迭代的实践基础。网络基础设施与人类工作流和实践活动的整合是技术治理需要解决的最为根本的问题[11]（P202）。“一网通办”具体实践在基层孵化，为数字政府迭代提供实践基础。不同地区和部门的服务对象有着差异化需求，上海鼓励基层先行先试，通过大数据、云计算、区块链等技术，协同地域探索创新与整体改革推进相得益彰，多个区和街道已进行探索实践，孵化出一揽子可复制可推广经验。如H区率先推行部分事项“无人干预自动办理”;P区的新办企业“一网通办”服务专区，开办企业执照、发票“一窗发放”;X区的“四通五联”机制，引入物业、银行等社会力量服务企业。
4.制度建设是数字政府迭代的规范性基础。制度是数字政府迭代的基础与保障。“一网通办”是目标导向和问题导向相结合的产物，上海以制度创新为核心，先后出台了一系列文件。通过顶层制度设计，打破政务服务的区域限制，为数字政府迭代提供规范性基础。譬如，《全面推进“一网通办”加快建设智慧政府工作方案》是“一网通办”建设的指引性文件，文件明确要求建成上海政务“一网通办”总门户，全面实现一网受理;《上海市公共数据和一网通办管理办法》是统领“一网通办”工作的“基本法”，以“一网通办”应用为重点，按照数据全生命周期进行制度设计。通过健全“一网通办”制度体系，为整体融合发展提供制度支撑，破除改革“中梗阻”，推动改革向纵深发展。
（二）数字政府迭代的内在逻辑
1.技术更迭是数字政府转型的驱动器。技术是提升数字治理能力的基础，数字政府必须以多元化数据技术的融合运用为前提[12]。数字政府转型依赖于不断更迭的新兴技术，尤其是信息技术的发展。换言之，政府数字化转型得益于信息通信技术的蓬勃发展[7]。随着大数据、人工智能、区块链等技术的涌现，多种技术的叠加重塑了数字政府的服务形态，推动数字政府的功能扩展与服务升级。一方面，作为服务供给主体，政府通过对大数据多源、异构、动态及碎片化、低质化的数据感知和学习，理解数据的语义，构建数字化政府服务知识图谱，提升公共服务供给质量。另一方面，作为数据治理主体，政府通过新兴技术对政府数据进行计算和分析，解决复杂的数据处理问题。
技术是科学到产品的桥梁和中介，推动数字政府迭代升级。“互联网+”技术的发展催生政府服务上线。2015年，上海推出服务上线“网上办”，囿于部门本位主义和技术相对不成熟，无法有效打通组织壁垒，群众跑多次、跑多门、资料重复提交等“最后一公里”问题突出。以信息技术、大数据、人工智能为技术载体，上海启动“一网通办”改革，“一网通办”总门户及统一受理平台上线运行，通过服务上线，全市通办，构建线下“只跑一次，一次办成”的整合式政务服务。2020年4月，以大数据、人工智能、区块链等作为技术基础，上海在“一网通办”的基础上，提出要从“能办”向“好办”转变，提升群众和企业的获得感。可见，技术更迭驱动数字政府转型升级。无论是服务网上办、“一网通办”或是“一网好办”，都是技术粒子构成的技术系统以不同迭代层次所形成的产品。
2.诉求回应是数字政府转型的目标域。回应型政府是数字政府的一种治理形态，以公民需求为中心，以满足公民对公共服务交付期望的回应[13]。数字政府通过热线电话、网民留言、政务短视频、政务“好差评”等各种回应形式提升政府回应的效率与质量[14]。为了更好地满足不断变化的公民期望，公共部门越来越多依赖于数字创新来提供服务[15]。数字政府转型升级即是为了更好地回应公民的需求这一目标。数字政府运用大数据、人工智能、区块链等技术呈现企情民意，对企业和群众的诉求进行整体画像，根据企业和群众的反馈对知识实时更新，从整体上对企业和群众不断变化的需求进行及时精准把握，优化政务服务流程，为企业和群众提供具有时效性、精准化、个性化的服务。
数字政府转型最终落脚于企业和群众的支持度和满意度。上海“一网通办”在要素、组织及制度等方面仍存在壁垒，致使群众和企业黏度不够高。2021年3月，上海在总结“一网通办”改革经验基础上，制定《关于深化“一网通办”改革构建全方位服务体系的工作方案》，明确将企业和群众“爱用”作为检验指标。“一网好办”是在“一网通办”基础上深化改革的设想，是后“一网通办”时期推进“互联网+政务服务”持续优化升级的方向，旨在运用新一代信息技术整合政务基础资源，移除认知、数据、技术、组织、制度等壁垒，实现业务事项“一网通办、全域通办、一件事一次办”。
从本质讲，“一网好办”是政府更好提供服务的承诺，是一场“以用户为中心”的改革。从上海数字政府改革历程来看，其始终围绕“以人民为中心”的主线，尤其是从“通办”到“好办”的转型，体现了对人民诉求回应的不断升级。
（三）数字政府改革的现实梗阻
从“通办”到“好办”，群众和企业满意度是评价的标准。当前，上海“一网通办”改革相对忽视了用户在服务过程中的体验，在要素融合、结构协同、制度集成方面仍存在一系列亟待解决的问题，降低了群众和企业的获得感，成为迈向“一网好办”的掣肘。
1.要素融合不充分。拉塞尔·阿克夫的数据、信息、知识和智慧模型（DIKW）表明从“数据”到“智慧”需要对数据进行加工，将数据转化为信息构建知识进行智慧治理[16]。主体、平台、数据、技术、业务等作为实现数字政府迭代的关键要素，由于融合不充分，阻碍了“通办”向“好办”的转型升级。
其一，主体意识缺位。数字政府打破了传统政府作为一元主体的局面，其建设涉及政府内外多元主体的参与，既包含不同“条块”领导和行政人员，也包含企业、社会组织、公众等。这意味着数字政府建设要强化政府主体的服务意识，吸纳外部企业、社会组织及公众的参与。“一网通办”的实践暴露出部分地区和部门“以用户为中心”的主动服务意识欠缺，“互联网+”形式主义、“面向领导而忽视群众获得感”等问题。此外，公众主体意识缺位，公众参与主要停留在咨询、求助及投诉等低层次，决策参与有限，政府与公众间的互动不足。
其二，平台线上线下脱节。数字政府依赖于一体化的数字平台，包含数据资源平台、信息系统平台 、应用服务平台等，平台的互联互通是推动建立数据共享、流程再造的重要条件。“一网通办”平台虽已形成统一支付、统一物流等服务平台，但仍有部分事项不支持办理。线上与线下服务脱节。如部分不能线上或委托办理，在服务效率和便利性上大打折扣，影响群众服务体验。
其三，多源数据质量不高。数字政府建设的核心在于数据共享和应用，数字政府的数据池包含政府、企业、公民等多源数据。数据是政府数据治理的原材料，数据质量的高低影响政府数据治理的效率和效果。“一网通办”各系统业务所需数据资源共享数量不足、质量不高，多源数据融合不充分，难以产生“化学效应”，导致后续的数据深度挖掘不够，改革更多体现“能办”，而较少关注“好办”。公共服务事项不断扩充，但提供的事项信息较为粗糙，可减证明没有减，身份证、户口簿等材料在较多的事项申请材料目录中出现，未能满足“好办”的需求。
其四，业务逻辑尚未理顺。数字政府建设突破线上线下的业务融合，以业务流程的优化再造为重要内容。然而，由于业务协同存在时间差、频率差问题[17]，致使政府间“条条”及“块块”业务分散和不一致，形成业务流程低效、重复和碎片化。一是部分业务尚未融合。体现在电子证照和电子印章等尚未普及、部分证明材料不互认。二是业务流程再造逻辑尚未理顺。各部门服务虽已在平台上做到“物理集中”，但服务事项仍旧以部门为单位，未能从业务逻辑到数据逻辑进行跨部门整体理顺。三是数据驱动的应用层面流程欠优化。“一件办”事项所需办理时间仍较长，递交的材料仍较多，且相当部分事项只停留在网上咨询，仍需到现场窗口进行办理。
2.结构协同有缝隙。当个体不再独立地，而是以协作的方式行事时，协同效应便得以产生[18]（P111）。也就是说，系统发挥作用是由内部各子系统或组成部分的协同作用决定的，协同越好，系统的整体性功能就越好。在数字政府建设中，传统科层制的权力规制及属地管理惯性必定会制约数字化行政，进而对纵向层级协同及横向部门协同形成阻碍。
其一，层级纵向协同不到底。数字政府转型升级是政府内部各层级间协同共治的过程[14]。数字技术促使政府组织能够扁平化地运营[19]。纵向跨层级协同将省、市、区、街道、社区（村居）等多个主体连接起来，通过合作推动数字政府转型升级。从“一网通办”的公共服务事项来看，市、区两级不协同，仍有部分事项无法在区级办理。区级公共服务事项供给不足现象更为明显，而到街道和社区一级可办事项则更少，其可办事项大多为提供证明。
其二，部门横向协同不到边。数字政府通过跨部门合作，以实现安全的数据开放及提供统一的服务。“一网通办”中部门横向协同不到边，影响跨部门合作的深度。首先，部门间数据共享差异较大，开放的数据产品参差不齐，信息更新不同步。其次，涉及不同部门业务供给差异较大。当前覆盖的公共服务事项主要集中在文化、交通等部门领域，而教育、住房、民政、生育、户籍等群众迫切需求的服务领域事项较少，经济发展类服务提供多于社会公共服务类服务。最后，可全网通办的事项主要涉及证件办理、社会保障、社区服务等，“部门导向”“任务导向”现象仍然存在，全网通办服务项目仍需进一步挖掘。
3.制度集成不系统。制度是社会结构及责任结构的连接要素[20]（P43-44）。制度包含法律、規则、条例等，是行动的指南。数字政府建设涉及多元主体、多种平台、多源数据、多重业务，需要强化制度供给，以集成体系的制度进行连接和指导。
其一，制度供给不足。数字政府建设需要维护数字治理有效运行及发挥数字政府整体功效的制度体系[7]。数据共享、信息安全、服务程序等是数字政府运行较为重要的要素。数据共享最大的挑战是信息安全问题，要警惕技术异化带来的负外部性，如何厘清隐私和安全共享的边界、提升安全意识和完善安全机制是目前改革面临的重要问题，亟须法律法规予以规范。此外，程序法有利于明确跨地区、跨部门职能、权限、程序和责任，更好地推进部门协同。实践中“一网通办”存在部分制度供给不足问题。此外，相关的法规制度分散，未能建立并公开政策文件库，企业、群众较难了解政策法规、查找获取与其办事相关的信息。
其二，标准化集成滞后。标准化是有效实现数据对接，保障服务融合的基本前提[21]。一方面，不同层级部门间的数据共享需要标准化的集成体系，确保共享数据的质量;另一方面，不同层级部门的服务提供需要标准化集成，提供统一的业务服务。“一网通办”政务标准化严重滞后，数据融合共享困难，业务服务不一致，成为事项“好办”的梗阻。制度集成不系统还体现在层级、区域间不一致。市级和区级的服务事项名称时常不一致，办理流程不统一，且各区工作界面不一，致使跨层级事项难办理，也使后期的跨部门协同的制度性成本居高。
其三，规范化集成不系统。数字政府建设需要将原来分属于各个部门的数据及业务集中于统一的门户运行，不同部门之间的数据互联和业务并联形成的服务供给需要规范化指南。“一网通办”主页“法人办事”栏目各类事项办事指南在申请材料、办理流程时限等要素上均存在不同程度的信息缺失。如行政许可、行政给付、行政确认、行政奖励和其他类别的指南较为全面清晰，而在行政处罚、行政强制、公共服务类别提供的信息不够详细。
四、整体治理理论视野下的数字政府改革趋向
基于整体治理理论，从“一网通办”到“一网好办”，紧紧围绕“以用户为中心”的理念，针对“一网通办”所遇梗阻问题，亟须全面推进要素融合、结构协同、制度集成，进一步优化业务流程，推动“一网通办”向“一网好办”转型升级。
（一）要素融合：加速多元融合，强化要素支撑
1.加速主体要素融合，提升主体数字素养。整体治理理论视野下数字治理的主体要素融合，要着力于提升各级领导、基层公务员与公民的数字思维和数字意识。首先，强化各级领导数字思维与能力，即“一网通办”整体治理的用户思维、数据思维、平台思维，注重提升领导小组的互动沟通能力、电子社交技能、数字技术能力等。其次，提升公务员服务意识。要实现从“以部门职能为中心”向“以用户为中心”的行政逻辑转变，推动高效“办好一件事”;要在基层服务部门提高统一服务平台的使用率，精简群众和企业办事的流程、手续、资料，减少线上线下跑动。最后，深化互动参与。相较于电子政务的单向性，数字政府包含多个交付渠道，政府与公民之间是双向互动的关系[19]。当用户面对新的计算机技术时，“感知有用性”和“感知易用性”决定了个人是否及何时使用该技术[22]。整体治理以公民需求为导向，深化政府与公民互动，进一步增强政务服务黏性，做到“有用”和“易用”，激发“一网好办”改革在增强群众获得感方面的潜力。引导公民深度参与决策，形成群众需求意愿表达、服务体验反馈及政务服务投诉的全过程参与，发挥数字政府双向互动优势，提升群众的获得感。
2.加速平台要素融合，夯实政府数字化转型基础。“数字政府即平台”，平台是政府数字化转型的基础[23]。平台融合是指将数字政府的业务办理平台、数据共享平台、数据分析平台、数据安全平台等有机地集成。从“一网通办”迈向 “一网好办”，要进一步融合应用服务、场景化服务、基础资源体系等平台，加快推广组件共享，搭建上述功能性集成平臺，改革现行的层级、部门分割的数据传递，提升平台可重复应用方面的业务能力;进一步拓宽在线服务、电话服务和线下服务等多种公共服务渠道，提升在线服务的敏捷性。推进线上线下融合，挖掘网上办理深度，从根本上改善政府数字服务的用户体验。通过建立共享组件和平台，扩展正在使用平台的功能，提供更多的政府数字服务。
3.加速数据要素融合，把脉数字政府治理核心。数字政府的关键是数据治理和数据资产化[24]（P11），数据融合共享是数字治理的核心支撑。然而，由于分类错误、语义解释不一致等，基于政府、企业、社会组织、公众等多源异构数据给数据融合带来巨大困难。处理异构数据的一个重要观点就是知道数据的语义[11]（P150）。首先，要完善多源数据融合标准，包括实体数据标准化、实体属性标准化与应用情境标准化，基于语义融合数据，建立数据转换标准与存储规范，解决数据共享差异化问题。其次，按照体系全覆盖、最小颗粒度的方向，将多源数据及时归集、共享到平台，形成全量数据汇聚、全域数据融合、全维度数据分析，实现数据融合共生，为在线服务提供全方位数据支撑。最后，在数据挖掘方面，政府通过提高政务服务智能化水平，对政务服务办理过程和办理结果进行大数据分析，主动向不同群体、不同需求的企业和群众推送个性化服务，最大限度提升群众和企业的满意度和获得感。
4.加速业务要素融合，重塑业务架构流程。需求倒逼的业务流程再造要求实现业务融合[25]。业务流程革命性再造是数字政府转型升级的根本。数字政府不是数字技术在政府治理领域的简单应用与叠加，数字时代服务应是非线性和迭代的。数字政府平台总枢纽要按照数据流动逻辑定义流程，而非按业务逻辑来架构，实现数据赋能最大化。业务流程再造要求数据归集共享、数据最小颗粒度及大数据提供个性化服务清单、业务流程再造从线性到迭代、加快应用场景建设、强化互动，实现业务碎片化到整体性再造。
此外，要充分利用“好差评”制度中的“差评”数据，进行服务溯源，挖掘可精简的环节、可重构的业务流程。
（二）结构协同：优化顶层设计，强化权威统筹
1.强化领导小组作用，推动纵向协同。整体治理理论视野下的结构协同，要求打破条块分割和单部门内循环模式，建立跨层级、跨部门、跨地域的协同机制。数字政府涉及部门广，牵涉利益多，需要统筹多层级、多部门海量数据信息归集，必须强化领导小组的作用，形成从上到下思想共识和改革合力。提高区级协同度，解决跨区域的数据共享和服务上线，填充数据库和扩充业务链条。进一步推动服务条线下沉，将更多事项向街道、社区（村委会）延伸，强化网上服务体系，推出更多便民场景应用，实现企业和群众就地办事“零跑腿”。
2.健全统筹协调机制，提升横向协同。整体政府需要建立完全无缝隙的程序[26]（P34），形成协作的生态系统。首先，通过政府内部网络或外部网络建立各级和各部门共享信息资源库，打破传统的部门信息垄断，以政府数据库而非部门数据库的形式实现信息共享。其次，统筹推进技术与管理有机协同，普及电子证照和电子印章等材料并推进证明材料互认，增加线上及不见面事项的事项数量，推进“网上办”及“移动办”，做好面向群众“最后一公里”服务;横向统筹各地基层改革创新，借鉴可复制经验并进行推广。最后，整合各种社会资源，以释放社会资本力量，深化在教育、医疗、住房等领域的数据应用，满足公民多样化的需求，进一步丰富网上办理事项。
（三）制度集成：加快标准化执行，健全完善信息安全及监管制度
1.加快执行服务标准化，推进服务规范化。整体治理的难点是在所有关键的活动层次如政策、法规、服务条款和审查上实现一致性[26]（P28-29）。标准化是指对现实的或潜在的问题制定共同和重复使用的规则的活动，包括事项标准化、要件标准化、流程标准化、办事指南标准化及办结时限标准化[24]（P77-78）。从制度层面看，部门间界面不一、服务事项不一、数据采集标准不一，共享数据的质量参差不齐，其根源在于标准化欠缺。根据服务专项指南明确数据共享和数据开放的边界;形成同一事项、同一编码和标准，规范办事指南，使跨界服务更易于对接，数据更易于共享。政务服务标准化是部门协作的基础，亦是“一网好办”改革的重点，应加快执行政务标准化，发挥技术创新与标准化应用的耦合作用。
2.健全管理程序制度，系统推进制度化。当前不仅要解决电子申请、电子证照等法律效力问题，还要完善信息安全、信息监督、行政程序法规等方面制度规范建设，确保数据和隐私信息安全，实现数据、政策和管理的有效融合。首先，健全信息安全制度。加快出台“一网通办”信息安全法、风险管理法等，对信息收集与共享、使用与开发、存储和管理等予以规范。其次，完善信息监督制度。制定信息监督法规，完善服务监督机制，提供线上线下多渠道多平台的群众全事项信息监督，使群众在接受服务的同时更加高效、便利地进行服务监督。完善事中事后监管制度，制定全面问责和更好地向公众提供服务的准则;细化“一网通办”绩效考核制度，建立监督、整改、反馈的全流程闭环工作机制。最后，优化行政程序法规。针对业务流程再造，出台“一网通办”程序法，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。在此基础上构建“一网通办”政策文件库，为企业、群众、研究人员提供指南和导航，提升群众业务办理的便利性感知。
五、结论与讨论
数字时代，新技术治理更着眼于“用户”体验，强调以“用户需要”和“用户满意度”为评价标准[27]。“一网通办”向“一网好办”的转型升级，是一场面向“以用户为中心”的“用户体验”革命，要以“群众和企业满意度”作为评价标准，着力提升群众的满意度和获得感。基于整体治理理论，结合当前一体化数字服务问题根源，提取三个关键因素即要素、结构、制度构建分析框架。上海“一网通办”呈现的领导重视、部门统筹、基层孵化与制度建设分别为数字政府迭代提供政治、组织、实践及规范性的基础条件，而技术驱动及回应升级形塑数字政府的迭代逻辑。然而，要素融合不充分、结构协同僵化、制度集成不系統是数字政府转型升级的现实梗阻。实现从“一网通办”向“一网好办”的转型升级要在要素维度的主体融合、平台融合、数据融合、业务融合，结构维度的层级协同、部门协同及制度维度的健全制度、服务标准化执行等方面进行深入攻坚。
基于整体治理理论提出要素融合、结构协同与制度集成作为推进数字政府建设的工具，是当前解决数字政府建设存在问题的策略选择，以期更好地推动“一网好办”改革落地，释放更多的改革红利，使群众有更高的满意度、更大的便利度和更多的获得感。作为一个综合性的分析框架，“要素-结构-制度”框架能够有针对性地解决政府数字化转型过程中的数据共享、组织协作、制度建设等问题。然而，这一分析框架指导下的政府数字化转型仍存在着需要进一步解答的问题。一是数据安全问题。数据安全是数字政府建设需要重点考虑的问题，未来要在组织、制度、技术层面强化数字政府建设的数据安全问题。二是结构协同的利益问题。多主体协同合作的动力往往来自共同的利益，数字化平台的互联互通必定涉及多主体间的利益均衡问题，如何实现多主体间的共赢而非零和，未来也需要通过组织、制度等层面强化对其背后的利益进行协调。
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