“三权分置”下农地产权纠纷解决机制完善
苏继成 李红娟
[摘要]我国的农村土地承包经营权制度改革，从“两权分离”到“三权分置”，是一个农地产权解构与重构的演进过程。本文基于农地改革实践考察，对农村土地承包经营权“三权分置”下土地产权流转的纠纷问题及其法律适用的机制进行了论证分析。研究结果表明，我国农村土地承包经营权流转纠纷大量产生跟利益驱动、法律意识不强、法律制度不完善、政策不稳定、农村土地制度供给不足有很大关系。其中，法律问题主要表现为农村土地承包经营权流转法律关系不清、权责边界模糊、缺乏协调性，流转规则缺失等。此外，从各地试点改革实践情况看，当前的农村土地流转相关配套制度存在诸多不足，包括农村土地流转合同制度欠缺、抵押制度不健全、流转登记制度不完善、流转侵权救济不力等问题。这些阻碍了农村土地制度改革的进程，产生了各种土地矛盾和纠纷，影响社会的和谐稳定，甚至造成了群体性事件，亟需进行法律制度的完善和配套机制，保障依法改革有序推进农地产权自愿有偿流转和退出。
[关键词]三权分置 农地流转 经营权 纠纷解决 机制完善
1 引言
农村土地承包经营权流转是我国土地制度创新成果，是实现城乡融合发展的重要形式。我国的农村土地承包经营权制度改革，从“两权分离”到“三权分置”，是一个农地产权解构与重构的演进过程。通过土地承包经营权流转，把农村土地资源进行再次配置和优化农村土地产权结构，实现了农民财产权益，拓展了农民增收渠道和壮大了农村发展经济基础。农村土地承包经营权流转不仅涉及到农民、农村、农业经济的高效持续发展，更牵涉到农村土地权利关系的稳定、资源公平分配以及社会和谐健康发展。农地制度变迁不是孤立发生的，而是嵌入在国家发展的宏观战略之中，是国家现代化道路在农地这种要素上的体现。近年来，随着乡村振兴战略实施和农地“三权分置”改革的深化，土地承包经营权流转法律制度已是学术界和实务界共同关注的焦点，是国家 “三农”问题制度设计和改革创新的一个着力点。在当前各地的农地承包经营权流转实践中，各种类型的纠纷层出不穷，侵权现象严重、法律意识淡薄、纠纷解决机制欠缺等，给农地顺畅流转和农民财产权实现造成了梗阻，究其原因，根本在于农村土地承包经营权制度上存在法律权属界定模糊，法律关系不明、权利边界划分不清等问题，这些都需要对农村土地承包经营权流转的法律关系等进行深入讨论和进行制度规则调整与完善。
2 农地土地流转的主体思辨
农村土地使用权的流转，如出租、转包、代耕等，也包括农村土地承包经营权的流转，如农村土地承包经营权的转让、互换等，还包含了农村土地他项权的流转，如农村土地的抵押。从权利性质上而言，既不能将农地承包经营权流转简单地理解为农地使用权的流转，也不能将其概括地等同于农村土地承包经营权的流转。从权利归属的角度看，农村土地承包经营权流转有两种层面的含义：其一是土地权属改变而用途未改变的流转。在这种流转层面里，土地用途未变，由于土地经营权从一方主体流转至另一方主体，土地利用关系发生了变化。例如农村土地承包经营权在集体内部转包、农村集体建设用地转让等;其二是土地的用途和权属均发生了改变的流转，这种方式的流转彻底改变了农村土地承包经营权的法律关系，例如通过土地征收形式而实现的土地流转。
2.1 农村土地承包经营权权利主体
依据现行法律和政策规定，我国农村土地承包经营权的主体是发包权人和承包经营权人，客体是农村土地。农村土地承包经营权的承包方式為家庭承包，或者通过招标、拍卖、公开协商等方式承包及“入股分配承包”。其中，土地承包经营权发包人较为统一和明确，主要指的是村集体经济组织、村民委员会或村民小组。在理论和实践上，关于农地承包经营权流转发包权的范围界定不存在争议，而经营权人由于近年来新主体的多元化发展，存在界定不清、属性不明的情况。在司法实践中，以农村集体经济组织、村民委员会或村民小组为诉讼主体。而无论是从理论还是在司法实践中，关于农村集体承包经营承包权人的主体则较为多元，主要为“农户”、户主、单位、个人等，法律规定不甚明确。土地承包经营权主体的界定不清，一方面给司法实践造成了法律适用上的援引困难，另一方面也使以户为单位的家庭承包经营权户内成员，尤其是特殊群体的权利归属陷入有名无实的境地。为此，有必要厘清土地承包经营权的主体制度，分析土地流转过程中主体之间的法律关系、构建土地承包经营权的流转法律保障体系，以保证流转中主体利益的合理实现。
2.2 农村集体经济组织之成员权
农村土地承包权人所享有的土地权利与成员权有密切的关系，因为农村集体经济组织内部的成员都可以以户为单位承包集体的土地，这是一种根据成员权所应当享有的不得被任何人剥夺的权利。农民集体由农民集体经济组织演化而来，农民集体经济组织随着公社制度的解体已经逐渐走向消亡，我国法律话语环境中的农民集体实际上是一个虚位化的民事主体，其实质是农民集体成员通过共有或者总有方式享有土地所有权的平台或者场域。成员权又称为“社员权”，“社员权者（Mitgliedsrecht），社团法人之社员对于法人所有之权利也”，“其主要者则在社团之构成分子，参与社团之事业，即业务执行权、表决权是也”。关于成员权的界定，学者理解不一。有学者不认为成员权是一种权利，只是将其视为一种资格。有学者将其定义为“某个团体中的成员依法律或者团体章程而对团体所享有的各种权利的总称。”有学者定义为“社员对于社团所有权利、义务之总称也”。农村集体经济组织成员权主要是从身份资格角度，界定集体经济组织内部成员对土地享有的权利和义务，是一组具有身份属性的权利束。
在当前的法律语境下，农村集体经济组织成员权有以下几点属性：一是具有身份性属性。农村集体组织成员权具有很强的身份性属性，身份权是其获得和使用的前提条件。只有拥有集体内部成员身份，才有权利享有集体经济组织的财产权利、土地权利、收益分配权、以及参与集体经济组织重大决策权和政治权利等。土地承包经营权虽然也是身份性权利，但是权利主体享有的是对土地的财产性权利，是用益物权，兼具物权属性和债权两种权利属性;二是集体经济成员权的主体是村集体经济组织范围内的农户和农民，主体较为单一。而农村土地承包经营权的主体较为多元，既可以是集体经济组织内部的成员，也可以是集体经济组织外部成员，可以是个人，也可以是法人;三是集体经济组织成员权资格的取得和丧失需要通过法律的“确认”。集体成员权主要基于生死、血缘、婚姻、迁徙等法律事实而存在或者灭失，而农村土地承包经营权的取得既可以基于集体成员身份，也能够通过土地承包经营权流转而取得。
2.3 土地承包经营权主体之农户
在我国的土地制度历史上，“户”始终扮演着重要的角色，以家庭血缘关系为纽带的“农户”可以有效地组织所有的家庭成员从事农业生产，成为土地制度的最小经营单位和载体。“农户构成中国农村社会的‘细胞，也是认识和分析中国农村社会的基本出发点”。农户通常以家庭成员组成生产经营单位，从事农业生产活动，这种家庭成员绑定到一起的方式有利于促进小规模经营，减少土地承包经营合作缔约、交易、流转、履约、监督的成本。农村土地承包经营权主体“农户”是以家庭为基础的从事农业生产和经营的最小社会经济组织单位。在农村土地发包过程中，采取的是“人人有份”的土地分配办法，这成为学界将农村集体经济组织成员个人（农民）界定为土地承包经营权主体的主要根据。关于“农户”的概念界定，学界也存在不同的争议，有自然人说，家庭合伙说、非法人组织说等。无论是基于哪种学说的“农户”，对外的法律关系边界时间较为清晰的均具有独立的法律地位和属性，对外形成法律关系，产生法律权利和义务。从“农户”内部法律关系上看，“农户”内成员所享有的是一种“按份共有”的共有关系，家庭内部成员以其拥有的土地权利入股，共同从事土地经营活动（劳动）、共享土地权益、共担风险。
2.4 土地承包经营权流转中的新型主体
随着农村土地承包经营权流转制度的不断改革创新，关于土地权利主体的识别和权利确认在理论和实践中出现了障碍。通过我国2008年到2020年的中央一号文件内容对比分析，可以发现，在我国农村集体土地上，出现了一批新的土地承包经营权主体，即土地承包者、土地经营者、农民新型合作组织、农民专业合作社、股份合作社、专业大户、家庭农场等多种形式农村土地权利主体。在农户承包但不耕作土地的背景下，土地承包经营权分化为承包权和经营权，土地流出者拥有承包权但让渡经营权，土地流入者通过支付流转费用获得经营权，他们在土地流转市场中依靠合约界定权利义务关系（见图1）。而这些权利主体与农村集体经济组织、农户之间的法律关系如何，是否具有法律意义上的土地承包经营权主体资格，其权利义务如何，都没有明确的规定，各地也都在不同的探索中，需要进一步的理论研究和法律构建，以对其明确定性。
在现有的法律体系框架下，农村土地承包权主体为发包人和承包人。发包人作为适格主体当为土地承包经营权证等证书上记载的人、在承包合同上签字的人或者由农户成员推选的人为代表人进行诉讼。而关于农村土地承包经营权“三权分置”下的新型主体参与农村土地承包经营权相关诉讼活动中，其法律关系应当更多的由《合同法》所规定的内容调整。以家庭承包方式为基本单位的“农户”的承包地流转法律关系受物权法保护和调整，以“其他方式”进行土地流转的法律关系是一种债权关系，受债权相关法律调整。
3 农地经营权流转改革实践存在的主要问题
近年来，按照国家农村土地承包经营权流转试点改革要求，全国各地以不同形式和方式推进农村土地承包经营权流转的模式创新，深入贯彻落实中央、省、市城乡融合改革各项决策部署，以促进城乡要素资源自由流动为目标，深入推进统筹城乡综合配套改革，探索打通农村土地承包经营权市场化路径，促进了城乡生产要素的自由流动，并取得了卓有成效的经验积累。但是，随着土地流转制度改革进程的深入，在改革实践创新中也遇到了诸多法律障碍和困惑，例如，农村土地承包经营权流转方式和规则不明确，土地流转配套制度衔接不畅等，不能为实践土地流转创新提供有效的操作依据和法律制度支撑。由于缺乏规范化的流程、程序设计导致土地流转制度改革标准不统一，改革创新随意性仍然较大。为此，需要探讨农地流转制度改革不足之处，补短板，强弱项，防范农村土地流转风险，以便更好地服务于当前的农村土地承包经营权流转改革创新，保护新形势下农民的土地权益，发挥法律在农村土地产权改革中的保障作用。
3.1 农村土地承包经营权流转权属关系不清
农村土地承包经营权流转中涉及到多个权利主体，对于主体资格的把握和权利的确定直接影响着农民土地权利的行使和土地权益的保护。在流转的方式中，涉及土地权利转包、出租、转让等行为。现行法律对于这些重要的权利和法律行为概念不清、属性界定模糊，造成实践流转中认识上的偏差，进而产生各种土地承包经营权流转纠纷。致使土地承包经营权流转主体法律关系日趋复杂，侵权行为层出不穷。主要表现为：一是流转主体“缺位”、“越权”。在实际流转中，流转主体不明确，权利义务指向不清晰，法律关系混乱，流转合同主体不适格，农地流转合同主体多元等。土地承包经营权人对土地进行处分的权利是土地承包经营权主体所享有的流转权能之一，因流转主体不明确，由不适格的主体签订了流转合同，或者农户超越期限签订土地流转合同等，实施了土地流转行为，导致真正的土地权利主体权益受到了侵害。例如有的乡（镇）为发展适度规模经营，违背农民意愿，由乡（镇）政府出面与其他单位或者个人签订土地承包合同侵害了农民土地合法权益;二是土地流转主体法律地位不明。当前农村土地流转制度改革实践中出现的农村土地专业合作社、土地股份合作社、家庭农场等流转主体，除了专业合作社有《农民专业合作社法》进行调整和规范外，其余的法律地位并不明确。这对其参与市场活动的行为和进行诉讼等活动直接造成影响;三是流转土地权利不稳定。由于法律地位的不明确，使得参与土地流转的主体所拥有的土地权利处于一种不稳定的状态，造成工商资本下乡逾期确定，对土地的投入动力明显不足，土地流转后“非农化”、“非粮化”倾向明显。
3.2 村土地承包经营权流转合同欠规范
我国农村土地承包经营权流转合同规则存在缺陷，主要表现为：一是农村土地承包经营权流转合同性质不明。依据法律规定，农村土地承包经营权流转合同有转让合同、出租合同、抵押合同、入股合同，基于不同的流转方式所产生的合同性质、履约方式及法律责任存在巨大的差别，例如《农村土地承包法》承认了承包经营权流转合同为民事合同，其规则设计和执行应遵循契约自由的合同理论，然而《土地承包解释》却要加入“发包方同意”之流转条件，造成了合同规则执行上的冲突;二是农地承包经营权流转合同规定不完善。合同締约、履约等欠缺具体操作依据，合同违约救济的程序等规定欠缺。虽然在法律法规中对于农地流转签订要求有书面合同，但是在实践中，流转合同签订主体资格混乱、签订合同程序随意、签订内容缺项的现象大量存在;三是合同签订形式不规范。农地流转纠纷中，有相当一部分农地流转合同因为内容过于简单，形式粗糙简陋，要素欠缺，没有法律上的效力，给流转造成了诸多的风险隐患。有的土地承包经营权人在将土地经营权流转给他人时，因为法律意识欠缺或者传统的熟人社会的乡情观念，并没有签订正式的土地流转合同，仅仅只是以口头约定，或者即使签定了书面合同也是合同的形式和内容不符合规范，流转合同填写模糊混乱，有的地名甚至面积出现误差，对于合同签订不严肃，随意涂改和重复签订等，造成了大量合同纠纷。
3.3 农村土地承包经营权流转抵押制度不健全
近些年来，在农地流转鼓励性政策引导下，促进了农村土地规模经营，带动了探索开展农村土地经营权抵押贷款试点的改革创新，推动了农村经济发展。然而，对于农村土地承包经营权的抵押融资，政策更多的强调价值取向，与现行法律体系框架存在矛盾冲突。主要表现：一是鼓励土地流转的同时又限制土地权能。例如，一方面大力推进农地成片、适度规模经营，而与此同时关于农村土地承包经营权抵押又缺乏法律效力，我国法律对农村土地承包经营权抵押采取了很严格的区别对待政策。法律上关于农地抵押限制性、冲突性的规定使得银行办理土地承包权抵押贷款业务存在一定的法律风险;二是中央政策对农地抵押采取了许可的态度。相比较法律而言，政策更多的是具有引导性功能，政策性规范不能作为农地权利抵押依据，在政策落地过程中，没有具体法律提供保障和操作依据，致使实施困难;三是农地承包经营权抵押处置难，足额抵押实现更难。实践中银行等机构承担农地抵押试点的改革任务，这些一般采取的也是折中的办法，在农地抵押上，也将其价值进行“折中”，而未实现农地流转抵押应有的价值;四是配套法律政策不完善，对可能出现的风险无应对保障机制。因为农地流转抵押风险高，程序复杂，缺乏相应的法律保障，各地在创新中，人为地提高门槛，增加了农地的抵押成本和制度性障碍。
3.4 农村土地承包经营权流转评估机制不完善
科学合理的估价，有利于形成农村土地承包经营权流转的市场价格，为农地进行抵押提供参考，并为正常的土地流转法律关系的建立提供保障。农村土地流转市场机制缺乏限制了权利流转和土地财产性权益实现。具体来说，主要是缺乏农村土地权利交易的组织机构、农村土地价值评价机构、农村土地金融市场等。我国农村土地抵押评估机制不完善主要表现在：一是缺乏权威统一的土地评估规则和操作依据。在当前已经开展的农地承包经营权抵押试点改革中，并没有形成统一的土地承包经营权评估规则和机制;二是专业化的评估机构供给不足。缺乏专业化的土地评估机构参与土地承包经营权的抵押融资过程。由于农地评估机制的不健全，农地经营权的抵押价值难以确认，进而阻碍了农地承包权抵押的开展;三是主体信用评价体系还不健全。抵押担保融资，主体资格信用等也是重要因素。目前，尚未形成具有农业农村特色的对农村集体和农民个人的信用评价体系;四是农村土地抵押评估平台建设滞后。土地信息平台建设不足，信息共享机制不完善，土地交易市场发育不成熟。权利登记管理体系还不健全。虽然前期在承包地流转经营权方面做了一系列探索，但是覆盖面还比较窄，量还不够大，对于中央唤醒沉睡财产，赋予更多权能还有差距;五是农村土地抵押管理制度不健全。负责抵押登记的部门不统一，职能不明确，登记流程不规范、登记效力不确定;六是缺乏农地抵押权利实现的保障机制。例如，农村宅基地实施“一户一宅”政策，将农房进行抵押贷款之后，一旦出现农户无力偿还贷，银行的债权如何实现、农民的居住权如何保障、农户权益如何保障等问题成为抵押担保配套体系亟需完善的内容。
3.5 农村土地承包经营权流转救济制度不健全
目前解决农村土地承包经营权流转纠纷，依据这一规定当事人可以选择自愿协商、要求调解、申请仲裁和提起诉讼四种途径。这几种纠纷解决方式也都存在一些缺陷，实践中解决流转纠纷效率不高。协商时由于缺乏第三方的调停、劝导，双方当事人常常各执一词，难以接受对方意见。而调解时，本应以公正独立的第三方出现的村民委员会或乡镇人民政府，其本身往往在管理土地承包经营方面存在缺位，并且这种缺位还有可能是造成纠纷的原因，因而这些机构很难胜任居中调解者的角色，导致纠纷久调不决。对仲裁方式而言，由于多数县、区未建立仲裁机构，也缺乏规范的仲裁规则和工作制度。农村土地承包经营纠纷仲裁不同于普通仲裁，既不是一裁终局，仲裁机构也不能强制执行其裁决，裁决结果缺乏权威性，导致此种方式也难以发挥应有的作用。以上三种方式之间，尤其是诉讼与非诉方式之间，往往缺乏有效机制衔接，无法形成合力。另外，进行诉讼层面，实践中也是存在较大的障碍，诉讼纠纷解决机制不通畅。主要表现为：一是法律工作人员数量不充足，分布不合理，法律工作人员占农村人口的比重非常低，而且法律工作人员基本上集中在县城，不方便农民寻求法律服务;二是法律服务面窄。农村中的法律工作者基本上是案件发生后去解决纠纷，服务对象也大都是案件的当事人，面向农村集体组织和一般群众的咨询服务少;三是法律援助不足。我国现行的法律援助适用范围有限，难以覆盖农村大量的贫困人口，在资金和力量的支持上也显落后;四是调解制度尚需规范和加强，民间调解和行政调解曾对化解民间矛盾起过很大的作用，但近年来其积极性和力量有所减弱。
4 完善农村土地承包经营权流转制度建议
新一轮农村土地流转制度改革的重点应当是加强产权流转配套保障和推进农村资产市场化运作并重。一方面增加农村经济公共服务保障制度的建设，提升农民对发展规模经济和农村产业经济认可程度，加强农民土地权益保障，从而降低家庭对土地流转和退出后农村权益的后顾担忧，增强预期收益的信心。另一方面完善农村土地经营权流转政策，深化土地所有权、承包权、经营权三权分置的保障制度机制，加快建立健全农村土地流转市场服务体系，在自愿流转的原则下，降低农民对农村和农业的依赖度，提高农民土地流转的意愿。
4.1 明确农村土地承包经营权的流转法律关系
法律明确农地承包经营权流转主体的范围，确定新型主体的法律地位。基于经济发展和交易习惯，从组织上囊括各类新型土地经营者，并采用分类原则区别对待。从民事法律的角度来说，法無禁止即可为，所以这些新型的主体可以作为流转受让方的主体依法依规从事农业生产。修改涉及到新出现的土地经营主体的法律名称的法律条文，扩大现有法律对农地流转行为的调整对象，将各类新型经营主体统一纳入法律规范调整的范围。对村集体的职能进行规范化，明确规定哪些权力可以行使，哪些不可以代替村民无授权行使。保障土地集体所有权人对集体土地依法享有的占有、使用、收益和处分的权利。并明确以此建立的各种法律关系的调整规则。明确政府、市场、集体等各自的法律地位及充分发挥法律赋予的权能。完善集体所有权行使机制，用规范的制度保障集体成员的知情权、参与权、决策权、监督权，确保农村集体经济组织有效行使集体土地的所有权。
4.2 明确“三权分置”各项权利的权责边界
根据我国农村土地制度变迁的规律和特点，在保留土地承包经营权合理规范的基础上，结合农村社会及当前农村土地权利发展的需求和改革现实，从法律上尽快明确“农村土地集体所有权、承包权、经营权”三项权利的边界、分离后的各项权利权属、各自权能的实现方式和规则。第一，确认农地承包权财产权属性。在三权分置法律结构框架下，承包权是一种依资格而享有的财产权，是农户获得和依法流转农村集体土地承包经营权的前置条件，独立于土地承包经营权的财产性权利，具有物权属性;第二，法定化农地承包经营权。通过法律明确规定农民对已经取得承包经营权的土地享有稳定而受法律保护的占有权、使用权、收益权和处分权及其他所属的各项权能，在此基础上完善承包土地的转让、抵押、继承等一系列权利的实现规则;第三，明确土地经营权债权属性。农地经营权是基于土地流转而产生的一种权利，农地承包经营权受让方基于农地流转合同而对土地享有占有、使用、收益的一种权利。农地经营权是以合同债权形式表现的生产要素权，需要立法明确其契约性质或债权性质，严格限定土地经营权的利用范围，是完善农地经营权抵押权能的基础和前提。土地经营权的权利和义务通过合同法和债权法律关系予以保护和调整。
4.3 完善农村土地承包经营权流转合同制度
农村土地承包经营权流转属于物权范畴，而流转合同属于债权范畴，两者的区别在于前者由后者创设，与普通民事合同相比，土地承包经营权流转合同具有特殊性，表现为合同主体特殊、客体特殊性及合同形式特殊性。其中，主体特殊性主要体现在农地流转的流转方式承包人，成为承包人是有权形式土地承包权流转行为的前提，才能有权决定流转的方式。农地承包经营权流转合同客体具有特殊性。土地承包经营权流转合同的客体是土地承包经营权，权利的形式范圍受到严格的限制。农村土地承包经营权合同形式具有特殊性。除了短期代耕形式外，农地流转涉及到的形式都需要签订流转合同。在依法保护集体所有权和农户承包权前提下，平等保护经营主体依流转合同取得的土地经营权，保障其有稳定的经营预期。在流转合同约定的期限内，土地经营权人对流转土地依法享有占有、耕作并取得相应收益的权利。在不违反流转合同约束条款的前提下，经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益。经承包农户或其委托代理人书面同意，经营主体可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，并依照流转合同约定获得合理补偿;有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包地。经承包农户或其委托代理人书面同意，并向农村集体经济组织书面备案，经营主体可再流转土地经营权或依法依规设定抵押。探索建立农地合同履行保险制度，政府、保险公司和土地承包经营权主体签订农村土地流转履约保证保险项目合同，通过农村土地流转履约保证保险破解土地流转违约难题。
4.4 完善农村土地承包经营权流转抵押制度
建立农地流转风险补偿机制，积极培育和完善农地流转市场服务机制。农业属于弱质产业，且风险较高，而农地抵押贷款资金规模小，在资产评估、处置机制不健全的情况下，如果风险完全由金融机构和农户承担，就会影响双方积极性。对此，应推动地方建立市场化风险补偿机制。在试点初期，可以由政府和金融机构共同出资建立风险补偿基金，但政府承担的比例不宜过高，否则可能出现金融机构放松前置审查，甚至信贷双方合谋骗贷等道德风险。依托地方建立的农村产权交易平台构建土地经营权评估的专业化服务机制，也可以依托专业评估公司开展抵押土地资产评估工作。各地可以结合实际，制定包括土地流转价格、种植品种、设施投入、地理条件等指标的科学评估办法。设立农地经营权抵押处置机制。地方政府应切实承担监管职责和风险处置责任，重点完善县乡村三级土地流转体系，确保待处置的农地经营权能够被及时纳入土地流转体系再次流转。建立健全农村土地流转服务机构，为农户提供政策法律法规咨询、土地流转信息、受理流转价格评估、指导流转合同签订等服务，从而为规范土地流转打下坚实基础。特别是乡、镇政府应加强流转合同的引导和备案工作，对可能存在的风险和法律漏洞及时对农民进行提示，对已签订的合同进行备案登记，引导农民规范合理进行土地流转，确保在源头上减少和预防土地流转纠纷的发生。
4.5 完善健全农村土地承包权流转救济制度
探索多元化的农地流转纠纷解决机制，提高纠纷的化解效率，形成立体的疏通路径，防止集体性事件爆发，优化农地流转的市场环境。完善仲裁机制，从法律上对农地流转纠纷仲裁机构的设立、运行等程序进行明确的规范，确立仲裁机构的法律地位，转变对仲裁机构的认识，政府从财政上给予相应的资金支持，充分发挥仲裁的调解作用。发挥司法裁判的作用完善诉调对接和司法确认。创新诉前机制，在诉调对接、司法确认之前，充分发挥农村习惯风俗、熟人社会、舆论监督等力量，节约诉讼成本，减少诉讼周期和降低诉讼成本，这无疑是人民法院完善农村土地纠纷解决机制的现实选择和努力方向。强化乡镇调解机制建设，乡镇建立农村土地承包经营权流转纠纷调解委员会，明确成员构成、职责、议事规则等，配备调解人员。村（组）设立调解小组或指定专人调解。村里调解不成功的农村土地承包经营纠纷，再到区农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会调解，仲裁前应由乡镇先行开展调解工作。健全土地承包仲裁机构，建立区农村土地承包仲裁委员会、设立仲裁庭、聘任仲裁员。探索建立在线调解、在线司法确认为一体的信息平台推进多元化纠纷解决机制建设，使大量矛盾纠纷通过调解等非诉方式解决，缓解司法渠道的压力，并借助大数据、人工智能等现代科技，推动专业调解与司法确认衔接，拓宽社会力量参与纠纷解决的制度化渠道。例如，建设数字化土地纠纷调解室，建立人民法庭“互联网+诉非衔接平台”，与社会综合治理、人民调解、基层调解、社区调解等机构信息平台对接。
参考文献
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* 本文为最高人民法院司法重大课题 “农村承包地‘三权分置背景下相关纠纷法律适用及审判执行工作机制研究”（课题编号ZGFYZDKT201906-02）的阶段性研究成果。
（本文第一作者为内蒙古大学法学院讲师、博士;第二作者为国家发改委经济体制与管理研究所副研究员，博士）
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