中国“城市体检”结果观察
胥大伟
2018年10月6日;广州一些道路出现拥堵。图/视觉中国
作为2000多年来没有改过名字、没有发生城址变迁的省会城市，厚重的历史一直是成都的骄傲，但它却在“城市体检”中被检测出历史街区面积明显缩水。
清华大学中国城市研究院作为城市体检的第三方机构，选取了1933年成都市历史地图，测算中心区原有历史街区面积为16.45平方公里，通过卫星遥感图片对比分析，目前城市中心区留存历史街区面积仅为0.7平方公里，且呈高度分散斑块，城市传统街区留存指标仅为4.26%。
2019年，住建部组织清华大学中国城市研究院、中国科学院地理科学与资源研究所、中国城市规划设计研究院等单位组成第三方团队，开始对样本城市进行第三方体检。体检项目涵盖生态宜居、城市风貌、安全韧性等多个方面。清华大学建筑学院教授、清华同衡规划设计研究院创始人尹稚告诉《中国新闻周刊》，城市体检引入第三方检测机制，既可以与城市自体检结果相互印证，又可以发挥第三方立场中立的监督效果。
“城市是一个有机的生命体，也会生病。和人的体检一样，不能光凭感觉说有什么病，城市要通过科学的体检来发现得了什么病，病因是什么，用什么方法治病。”住房和城乡建设部副部长黄艳近期表示，要通过城市体检结果的横向和纵向比较，发现共性问题，进一步总结地方经验，上升为国家政策。
拥堵的通病和无力的疏解
广州最近收到了一份体检报告单，这是广州第三次接受城市體检。由广州市住房和城乡建设局课题组撰写的相关报告，显示了广州市2020年城市体检结果，其中一个老大难问题是：交通拥堵形势依旧严峻。2019年，广州高峰时间平均机动车速度为26.3公里/小时，工作日高峰时间平均机动车速度仅为24.7公里/小时。其中，沿江西路是广州市的头号堵点，沿江西路位于珠江北岸，与人民南路的交叉口常年处于排队拥堵态势。与市内其他拥堵点一般只是在早晚高峰塞车不同，沿江西路的拥堵时间相当持久，每天拥堵时长超过4.68小时。
城市路网系统犹如遍布全身的血管，堵点的出现意味着形成“栓塞”。通过体检，广州标记出金沙洲路、白云大道北、东濠涌高架路等多个严重拥堵点，而堵点的“病灶”源于广州路网的结构性问题。体检报告指出，广州城市各组团缺少快速联系通道，通道不足导致金沙洲路等主要道路成为交通拥堵高发地;枢纽配套路网集散能力不强，使得机场高速出口匝道等大型交通枢纽集散地也成为拥堵的重点区域。
从规划上来看，广州是环形放射状路网结构，主要依靠两个环路、一个半环路、十七条放射性道路、七条联络线，组成整个城市交通网骨架。但这个骨架路网并不完美，广州的东部新城、南沙新城及花都区、番禺区等外围地区骨架路网建设滞后，中心城区内骨架路网仍存在断头路等结构性问题。广州作为千万以上人口的超大型城市，在巨大的出行需求压力下，路网的结构性问题，极易导致节点性交通瓶颈的存在，常发拥堵路段的治理并不容易。
福州同样备受拥堵困扰。但通过城市体检可以发现，与广州不同，福州的城市布局呈现明显的单中心结构。福州城市体检报告显示，鼓楼、台江两区拥堵态势最为严重，高峰时期的通行时间接近顺畅通行时间的2倍。早晚高峰期，6条主要干道的平均车速已降至15公里/小时，道路运行已呈现“12小时交通高峰”现象，这意味着福州每天的交通高峰期长达12个小时。报告指出，职住不均形成的长距离通勤与道路网络不完善，成为福州交通系统的核心病症。
福州目前人口已突破800万，人口分布格局更像是个同心圆。常住人口与就业岗位主要集中在鼓楼区和台江区。两区人口密度分别高达3.31万人/平方公里和2.2万人/平方公里;更为严峻的是，福州市二环以内以全市16%的面积聚集了40%的人口，提供了45%的岗位，生成了52%的出行，主要进出城的14条道路日均双向总流量已达到68万辆。单中心的布局，职住不均形成的长距离通勤也导致了福州主要对外交通走廊高峰期间潮汐现象明显。
中国城市规划设计研究院主任殷会良告诉《中国新闻周刊》，中国大部分大城市交通拥堵的产生与中心城区人口密度过大、开发强度过高直接相关。2020年，36个体检样本城市中，中心城区的人口密度平均值是1.26万人/平方公里，但广州、上海、天津、西安等大城市，它的中心区人口密度超过3万人/平方公里。相关城市的体检报告亦指出，南京、广州、福州等城市，中心区饱和，人口密度高，开发强度高。比如，福州城市人口高度集聚的鼓楼、台江两区的土地开发强度趋近100%。而西部一些省会城市也出现过载，西宁老城区以不到城市建设用地15%的面积，容纳了城市47.2%的人口和48.6%的就业岗位。密集的人口和就业带来城市交通的高度集中，城市52%的交通流量发生在老城中心区，中心城区拥堵严重。
最近几年来，迁出中心城区人口被不少城市用作疏解中心城区压力的手段，上海就是一例典型。在2009年到2018年的十年间，上海七个中心城区人口占总人口比，从34%降到了28%。相关报告显示，上海白天人口主要集聚在内环，且呈现出典型的由核心向边缘减少的分布格局，夜间人口则具有较为明显的向外扩散趋势。这说明，大量居住在上海郊区的人口，需要每天长途跋涉去中心城区上班，是典型的“潮汐人流”。
这种方式到底是缓解了交通拥堵，还是加剧了交通拥堵？在今年召开的上海市政协十三届四次会议上，上海市政协委员陆铭在提案中提出，上海将人口从中心城区疏解到郊区，会加剧拥堵。从2006年到2014年，上海人均通勤时间分别增长了42%，全市道路交通平均车速下降了13%。在优质就业岗位仍然集聚在市中心的情况下，通过行政力量疏解人口，结果增加了人们的通勤距离，反而加剧了城市的拥堵程度。根据百度地图发布的《中国城市交通报告》，2020年上海拥堵指数排名全国第5位，比2019年上升了2位。
城市安全是补短板的重点
近年来，包括特大暴雨在内的极端天气频频袭击城市。据第三方机构“国际灾害数据库”收录的包括洪水、风暴、极端温度在内的5种主要极端天气灾难事件数据显示，其总数有明显的上升趋势。
防范此类“黑天鹅”事件，对于城市安全而言就显得极为重要，因此韧性城市概念被引入城市体检中。清华大学中国城市院秘书长林澎告诉《中国新闻周刊》，城市安全韧性就是为了检测城市的抗风险能力和灾后恢复能力。安全韧性作为城市体检主要检测内容，涵盖城市内涝积水点密度、人均避难场所面積等7项具体指标。前两轮的城市体检结果显示，广州、成都、南京等城市在安全韧性方面存在不足，主要的短板集中在城市防涝上。
国家相关部门的统计数据也从宏观上揭示着当前中国城市所面临的内涝风险。住建部资料显示，2007年至2015年，全国超过360个城市遭遇内涝，其中六分之一单次内涝淹水时间超过12小时，淹水深度超过半米。对城市防涝的重视，也体现在了城市体检的指标设计中，今年两个关键指标均与城市防涝有关，分别是城市内涝积水点密度（个/平方公里）和城市可渗透地面面积比例（%）。
2019年度的城市体检中，广州发现1300平方公里的建成区范围内，存在104个主要涝点，积水内涝最长排干时间为8小时。这一方面要归因于先天不足，广州老城区地势低洼，在汛期既要承泄北部山溪性河流的洪水，又常常遭遇外江高潮顶托，内涌涝水难以自排，存在天然内涝隐患。但另一方面，内涝的“病灶”在广州的城市化进程中就已埋下。广州城市化快速扩张过程中，绿地等透水能力强的地面被硬底化水泥地面所取代，雨水的下渗量和截流量下降。硬化的地面使得暴雨汇流的速度加快，径流峰值提前。相关研究表明，广州城市化建设使得地面径流系数由0.3～0.5增大到0.6～0.9，增大了近1倍，径流峰值出现时间提前了1～2小时。城市化同样带来城市自然调蓄能力的下降，农田、池塘、河道、湖泊等“天然调蓄池”被填平，加剧了城市的防涝压力。因此，为了发现这些城市内涝中的通病，在今年的城市体检中，城市可渗透地面面积比例被作为一项底线指标加以检测。
尹稚认为，中国大多数城市在应对暴雨等城市灾害时，抗冲击性差，与城市里的排水、防洪、排涝等基础设施，在很长时间里是按比较保守的技术标准建设有关。国家减灾委专家委员会委员程晓陶此前接受媒体采访时则表示，城市建设“先地上，后地下”，基础设施建设严重滞后，尤其是排水系统欠账太多，一旦遭遇暴雨等极端天气，容易出现城市内涝。
这笔欠账到底有多严重？成都在体检过程中就发现，中心城区部分区域排水系统老旧，雨箅子数量不足、雨水管径较小、排水能力不足。建设年代较早的雨水管设计标准低，雨水管道设计重现期（指排水设计中设计暴雨强度两次出现的统计时间间隔）小于1.5年的占91%，下穿隧道排涝标准大多在30年一遇以下，城市建成区内涝最长排干时间为300分钟。
林澎认为，今年郑州水灾等突发性灾难事故给韧性城市建设以启示，未来5到10年，城市安全问题将是城市在更新过程中重点补短板的地方。南京大学建筑与城市规划学院教授罗小龙认为，城市安全韧性最大的问题是管理应对，即突发灾害或超出规划设计标准的灾害发生时，如何通过应急管理降低灾害程度。“目前，城市管理的指标在城市体检的指标体系中体现还不够充分。”
收缩型城市需被关注
城市体检历经3次“扩容”。2018年，住房和城乡建设部会同北京市政府率先开展了城市体检工作。2019年，体检试点工作扩展到沈阳、南京、厦门等11个城市;2020年，进一步扩展到36个样本城市。今年，样本城市已扩大到59个，覆盖所有直辖市、计划单列市、省会城市和部分设区城市。
尹稚认为，城市体检并非是简单得到一个数据结果，而是要针对数据做大量的分析工作，来判断背后的城市病因，政府则通常会通过年度计划的方式，将城市病的诊治放到下一年度的政府工作中。多位受访专家认为，通过体检评估机制，城市可以在下一轮的规划中去规避和解决潜在的城市病问题。
目前，城市体检指标从2019年的36项扩展至今年的65项，但指标体系仍需进一步完善。从此前的体检情况来看，除了“体检”出城市密度过高、交通拥堵等共性问题外，三四线城市由于经济水平较一二线城市弱，城市在创新活力等方面明显不足。罗小龙告诉《中国新闻周刊》，目前城市体检的一个问题是，样本数量较少，没有涵盖不同功能的城市。比如说我国已经出现的收缩型城市，诸如城市人口减少引发经济收缩、建设用地收缩、设施空置等盲点问题难以被评估。
“5万元就能在鹤岗买套房”，黑龙江的小城鹤岗因为超低的房价，一度成为网红城市。然而低房价并未成为吸引年轻人落户的金字招牌，鹤岗的人口流出趋势难以逆转。鹤岗产业结构相对单一，过度依赖煤炭业。2011年，鹤岗被国家发改委列为第三批资源枯竭型城市。随着人口的不断流出，鹤岗已成为典型的收缩+资源枯竭型城市。
有学者将中国城市人口收缩现象分为五类：资源枯竭导致的人口收缩;大都市周边中小城市出现的人口收缩;偏远欠发达城市出现的人口收缩;产业转型不成功导致的人口收缩;因行政区划改变或统计数据调整等因素导致的人口数据下降。上述五个类型中，资源枯竭与产业转型不力导致的人口收缩，更接近中国城市收缩的本质。
在东北地区，不仅是鹤岗在收缩。七台河、辽源市、白山市、阜新市，在2010年至2019年间，户籍人口分别减少了16.03%、4.9%、8.1%、4.3%。
在西部的省会城市，年轻人也在逃离。西宁的城市体检显示，年轻群体正在明显外流，城市出现趋老龄化现象。西宁市建成区内14～35岁的常住人口约为38.56万人，占总常住人口的比例约28.7%。近几年，该年龄段人口数量呈现明显的下降特征。体检报告指出，年轻群体外流趋势严峻。
目前，类似鹤岗这样的收缩型城市并未被纳入到城市体检的样本中。城市体检指标体系更偏重于考察城市的创新活力，通过全社会R&D（研究与试验发展）支出占GDP比重、万人高新技术企业数量等指标来衡量城市的发展状况。罗小龙认为，从城市功能来看，并非每个城市都要搞创新，因此指标体系不能一刀切。
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