新时期消防监督执法力量建设创新研究
顾涛
[摘 要]根据中央关于《深化党和国家机构改革方案》的要求，2018年11月消防部队集体退出现役，劃归应急管理部管理，成立国家应急救援专业队伍，标志着我国消防监督执法队伍从此步入职业化。文章以国家机构改革后的消防监督执法力量建设现状为研究对象，分析其现状，并根据新时期的工作特点，对新时期消防监督执法力量建设工作提出建议，为推进消防监督执法力量的现代化建设、为打造人民满意的消防监督执法队伍贡献力量。
[关键词]机构改革;消防监督执法力量建设;消防队伍
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.21.173
我国火灾数量近年来有增多趋势，且火灾损失和伤亡较过去也更为严重。消防工作，预防为主，防消结合，这其中消防监督执法队伍作为火灾防范的主要力量，任务艰巨，责任重大。
1 国内外研究综述
1.1 国内研究
我国消防监督执法队伍的建设始终在为满足我国社会发展的需要而努力，纵观国内学者对我国消防队伍现代化建设的研究主要集中在消防队伍人才的培养、消防队伍组织机构的建设和消防队伍的思想建设，而对监督执法现代化的相关研究目前较少。
李俊（2015）在对我国的消防监督执法工作的现状进行梳理后认为，传统的消防监督管理模式和当前的社会化的公共消防安全管理模式都是在政府机制主导下的消防监管。
李新安（2007）认为，过去隶属于现役部队的消防监督执法队伍管理部门多，业务部门少的模式存在很多弊端，主要表现为消防监督执法队伍内部的管理机构臃肿，为官僚主义、形式主义创造了滋生的空间。
李玉芬（2012）认为，出于提高行政效能的目的，可以尝试“消”“防”分家，使两个部门的专业化程度得以快速发展，但是“消”“防”两家的工作要有机的统一，密切联系，不能违背《消防法》中“预防为主、防消结合”的原则。
简单地将“消”“防”两项工作割裂，短期看改革效果明显，但是这很难从根本上解决我国消防安全事业存在已久的问题，并且“消”“防”两项工作分开虽然可达到权责明晰，但两家单位的衔接阻力、成本均会加大，甚至导致在一定时期内我国消防安全事业的停滞。
1.2 国外研究
研究国外发达国家的消防工作制度可以为我国消防事业改革提供有益的帮助。
美国方面，19世纪前其消防工作多由志愿者承担，以1872年波士顿大火为标志，美国开始了对消防职业的探索之路，政府开始积极参与到各地的消防工作当中，这其中包括对相关人员提供资金、装备、培训等多方面的支持，职业化消防队伍随后成为美国各地消防救援工作的主力军。至1974年美国成立国家消防局，1979年进一步组建美国联邦应急管理局，该局囊括了包含消防、保险、气象等11个部门的应急管理职能。
法国方面的消防体制与我国现今状况类似，分为职业消防救援队伍和志愿消防队伍，法国的职业消防员全职于消防工作，享有公务员待遇，而志愿消防员是指在个人工作、家庭情况及法律允许的条件下，服务于消防部门的人员。
纵观全球消防发展格局，各国在寻找适合自身消防体制的道路上都经历了漫长的探索阶段，并随着自身经济发展的变化而变化。但是，可以看到职业为主、志愿为辅的体制已经在大多数国家得到了实践。
2 消防监督执法队伍现代化的表现形式
消防监督执法队伍现代化的表现形式主要是消防监督执法工作不断满足当今社会发展对消防监督执法工作的需要，这其中又包含三个层面：一是消防监督执法队伍自身管理制度的现代化，也就是自身的管理制度应适应社会的发展趋势;二是消防监督执法工作者思想理念的现代化，例如在建设服务型政府的大背景下，消防监督执法工作者应跳出固有思维，从服务社会发展的角度创新工作方法;三是在人才培养上现代化，立足于当前社会发展的重点，建立相适应的人才培养体系。
3 现代化消防监督执法应具备的作用
当前社会受消防行政监管的单位绝大部分均非消防领域从业人员，虽然法律法规要求各单位设立安全生产责任人，各建筑设立消防安全控制室，但这其中消防工作仅是安全生产工作的一部分，一部分单位的消防安全也采取外包服务的方式进行，这就导致单位生产经营者没有直接获取消防安全知识的途径;各建筑中虽设立消防安全控制室，但其从业人员一方面受工作岗位限制，另一方面受个人能力限制，对单位内消防安全工作参与程度有限。因此，现代化的消防监督执法队伍在日常工作中除去监督执法职责外，还应督促社会单位强化消防安全责任主体意识;宣传普及消防知识，增强生产经营者的消防安全意识;为国家制定、消防安全相关的法律、法规，为各行业、领域制定消防安全相关的标准和制度提供信息，做到“既是生产队，又是宣传队”。
4 我国消防监督执法队伍现代化建设的改进方向
4.1 完善法律体系建设
国家出台的各项法律法规和消防工作相关的规范、标准是消防监督工作者的执法依据，但是我国的消防法律法规系统较弱，例如《消防法》中虽然明确了各级政府和各职能部门的消防工作职责，但缺少配套的细化规定;我国的消防法律法规更新速度较慢，《消防法》本次修正距2008年颁布，其间相隔十余年，而美国、日本等发达国家几乎每年都对其消防管理的法律法规进行更新;在一些行业和领域内消防监督执法工作者受限于相关专业的知识储备有限导致执法力度不强，执法权威受挫。相关部门应抓紧研究适应当前社会发展的消防安全的相关法律法规，及时对滞后于社会发展的法律法规进行修改的同时完成配套的法规建设;积极吸纳、听取专业性较强行业和领域的专家学者，听取他们对各自所在行业和领域消防安全的相关意见和建议，并进行充分论证。
4.2 改善消防监督队伍评价体系和氛围
消防安全工作绝不是消防行政管理部门的一家工作，它需要整个社会的共同参与，集体协作，单纯的以火灾伤亡和损失评价消防监督部门有失公允。在当前的社会形态下，消防行政管理部门依旧将消防工作的开展和各级责任落实寄希望于各类专项工作，不仅有碍消防监督管理部门同所辖单位彼此间的交流，同时也会扼杀消防安全责任主体的主观能动性，造成消防监督执法单位和所辖单位“双向被动”。各级政府要严格践行《地方党政领导干部安全生产责任制》，做到“三个必须”，与此同时消防监督执法要积极配合各级行政主管部门做好相关工作。
4.3 增加监督手段和方法
消防监督执法力量與任务之间的不平衡问题是业内共识无须赘述。伴随着社会发展，各类具有专业技术的服务机构应运而生，很多社会单位已经将一些专业性较强的辅助性工作交予相应的服务机构完成，但这一工作模式在消防监督执法工作中的使用较为有限，这主要受制于行政执法权，但公安等一些部门采取了多种用工模式的方法缓解这一问题，值得消防监督执法部门予以参考。
4.4 简化执法流程
消除火灾隐患是消防监督执法队伍工作的首要目标，当前的部分案件实际办理过程中不难发现“重处罚、轻整改”的现象，甚至一些地区的部分案件消防监督执法工作者还有“不会办、不敢办”的情况。对此，可以借鉴其他行政执法部门的成熟经验，简化执法流程。在日常的监督执法过程中，对发现的所辖单位的消防安全隐患，情节较轻的督促其现场整改;对现场不能第一时间整改的，尽可能当场协助所辖单位制定并落实防范措施;对消防监督执法工作中指出的隐患不予整改或拒绝配合制定、落实防范措施的单位，消防监督执法工作人员可采用简易处罚执法程序，消防按进度执法工作者掌握相关单位违法事实影像资料的按照处罚程序下发告知和处罚决定书，该强制执行的，提请相关执法机构配合进行强制执行。
4.5 改善外部执法环境
首先，各地政府为推动当地经济建设，不断加大招商引资力度，在给予企业政策优惠的过程中对消防安全也存在不同程度的放宽，这为一些地方的消防监督执法单位的实际工作带来些许困惑或是阻碍;其次，消防监督执法工作需要各界支持，在实际工作中消防监督执法人员难免遇到相关部门或人员的人情干扰进而影响到执法力度;最后，近些年，部分地区政府对消防监督执法部门下任务、定目标、要政绩，执法工作者以完成上级定下的目标任务为目的，而忽视了执法的规范性，这不仅为自身的工作埋下了难以挽救的隐患，也极大地影响了消防队伍的整体形象。改善外部执法环境可以从以下四个方面入手：一是加强消防监督执法部门同地方各级政府的沟通联系，通过多种形式的会议、活动增进同地方政府、企事业单位的交流，了解地方政府、企事业单位困难的同时，加强消防安全方面的宣传，从根本上改变被监督者的观念;二是加强自身的廉政建设，规范化、科学化执法流程，主动接受社会各界监督;三是消防工作不能搞“一阵风”，淡化指标、数据在工作评价时的权重;四是针对社会关心的重点、难点问题加大科研攻关力度，积极发挥协调作用，切实解决企事业单位和广大人民群众关心的问题，为社会经济发展保驾护航。
5 结论
自2018年消防部队集体退出现役，转隶应急管理部，我国的消防安全工作开启新的篇章也遇到了挑战。当前我国的消防监督执法队伍在实际工作中还受制于种种困难，这些困难有一些是发达国家也曾经历的，在借鉴其宝贵经验的同时，也应总结经验、大胆创新，探索出一套适合我国自身特点的消防安全监管执法体系，为更好地服务社会发展建设，为人民群众提供更加安全的生产生活环境而不断努力。
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