出租车行业政府规制政策变迁轨迹与逻辑
摘要：间断-均衡理论聚焦于导致政策变迁的机制和有限理性的决策者，将政策过程描述为长期渐变中夹杂着短期剧变，已成为解释政策变迁的重要理论框架。运用间断-均衡理论对我国出租车行业政府规制政策变迁的研究发现，出租车行业政府规制政策的历史变迁基本在放松与规制之间反复摆动，呈现出明显的长期渐变与短期剧变交替运行的演进规律。其中，政策形象的变化、政策议定场所的转换、决策者注意力的转向等因素与政策垄断的构建与崩溃联系在一起，构成了出租车行业政府规制政策变迁的动力机制。鉴于此，完善出租车行业政府规制政策，要健全广泛的民主参与机制，使人民群众成为推动政策变革的力量源泉;要逐步放松數量、价格管控，继续深化出租车行业市场化改革;要构建“顶层设计-地方细则”的模式，鼓励地方探索符合本地实际的出租车管理模式;要坚持高位谋划和高位推动，加强对出租车管理工作的重视;要充分利用“互联网+”技术，打破对原有规制政策的“路径依赖”。
关键词：出租车行业;政府规制政策;政策变迁;间断-均衡理论
中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2021）04-0105-13
一、问题提出与文献述评
“出租车行业是政府规制的典型行业”。[1]由于出租车行业存在可能导致市场失灵的多重因素（如外部性、不完全信息等），依靠市场机制并不能实现社会福利最大化，因而“世界各国或地区政府都或多或少地对出租车行业实施了规制”。[2]在我国，出租车行业的发展更是深受政府规制的影响。促进出租车行业健康有序发展，关键在于不断改进和优化出租车行业政府规制政策，而这又需要深刻理解这些规制政策背后的演进逻辑。换而言之，为了更好地改进和优化出租车行业规制政策，必须对以下几个关键性问题进行回应：我国出租车行业政府规制政策是怎样变迁的？其演进过程呈现出怎样的特点？推动这些规制政策变迁的主要因素或动力机制又是什么？间断-均衡理论（Punctuated Equilibrium Theory）致力于同时解释公共政策过程中的稳定与变迁问题，为分析我国出租车行业政府规制政策的变迁轨迹和逻辑提供了有力的理论工具。
长期以来，学术界围绕出租车行业政府规制问题进行了多层面的理论与实证研究，但过去很长一段时间内学者们的研究主要集中在出租车行业是否需要规制、规制效果如何以及如何规制等方面。近年来，随着网约车兴起与快速发展以及出租车行业改革纳入议事日程，学者们对出租车问题的研究主要集中在以下几个方面：一是对网约车背景下出租车行业政府规制的研究。学者们普遍认为，网约车的快速发展对现行出租车行业政府规制制度提出了挑战，应以市场化为导向推进传统出租车行业政府规制改革，针对新老业态建立统一而不是相互割裂的出租车规制体系。[3，4]二是对网约车监管困境及监管路径的研究。如唐清利（2015）提出，政府对“专车”这类共享经济的治理，应合作监管与自律监管相结合的混合规制模式;[5]赵光辉、李玲玲（2019）提出，应从加强自律监管、强化技术赋能以及构建合作监管等方面来重构网约车监管的逻辑路径。[6]三是对出租车或网约车监管政策过程的分析。宋心然（2017）运用倡议联盟框架分析了中国网约车监管政策的变迁;[7]张丽、刘明（2018）倡导联盟框架并探讨了出租车政策变迁的动力机制;[8]李金龙、乔建伟（2019）运用倡议联盟框架考察了改革开放以来出租车行业政府规制政策变迁历程。[9]
间断-均衡理论由弗兰克·鲍姆加特纳（Frank R.Baumgartner）和布赖恩·琼斯（Bryan D. Jones）于1993年在《美国政治中的议程与不稳定性》一书中提出，通过对现有议程设置理论的拓展，并结合政策形象（policy images）与政策议定场所（policy venues）的相互作用，致力于解释政策过程中的稳定与变迁问题。经过多年的发展，间断-均衡理论的概念性框架与核心要素不断拓展，从最初侧重于对议程变化的研究，开始拓展到讨论注意力（Attention）、框架（Framing）、信息处理（Information Processing）等政策变迁背后的微观基础。[10]在理论构建不断完善的同时，间断-均衡理论被国外学者们广泛应用于政府预算（Budgets）[11]、能源政策（Energy Policy）[12]、行政改革（Administrative Reforms）[13]法律政策（Legal Policy）[14]、私人部门（Private Secto）[15]等相关政策领域，为这些政策的长期变迁提供了较为合理的理论解释。国内学者对间断-均衡理论进行引进和介绍的同时，对该理论在中国情境下的应用与修正作了较为集中的探讨。文宏（2014）运用间断-均衡理论对兰州出租车政策变迁进行了考察，并从宏观层面的价值倾向、地方领导班子的态度以及公民的反应等三个方面修正了政策变迁的动力因素。[16]李金龙、王英伟（2018）运用间断-均衡理论考察了中国户籍政策的变迁历程，并从中国特有的决策机制和决策影响因素对间断-均衡理论进行了矫正。[17]孟溦、张群（2020）基于间断-均衡理论和政策范式重构了公共政策变迁的分析框架，并借助上海市科技创新政策变迁对该框架进行了实证检验，有效回应了政策如何变迁以及为何变迁等重要问题。[18]黄新华、赵荷花（2020）基于间断-均衡理论考察了食品安全监管政策的变迁历程，并从触发因素、决策系统以及外部力量等多个层面对间断-均衡理论进行了修正。[19]
梳理既有文献发现，学术界运用倡议者联盟框架对出租车或网约车管理政策变迁情况或运用间断-均衡理论对某个城市出租车管理政策变迁历程作了一些探讨，但尚缺乏从间断-均衡理论视角对国家层面出租车行业政府规制政策的长期变迁进行考察的尝试。间断-均衡理论主要关注公共政策长期变迁的基本轨迹与内在逻辑，可以为出租车行业政府规制政策的长期变迁提供一种合理的理论解释，进而为当前及未来推进出租车行业政府规制政策变革提供某些指导。同时，改革开放以来的出租车行业政府规制政策也为检验间断-均衡理论提供了一个极好案例。基于该理论对出租车行业政府规制政策变迁的系统考察，既可以进一步扩大间断-均衡理论的应用范围，验证该理论的稳健性，也可以进一步检验间断-均衡理论在中国的适用性和局限性，促进该理论的本土化。
二、间断-均衡理论及其适用性
传统政策过程理论模型要么主要强调政策过程中的稳定与均衡特征（如渐进主义模型），要么更关注政策过程中的变迁与非均衡问题（如政策变迁的标准模型）。[20]但“从历史的视角看，许多政策变迁既表现为长期的稳定，也呈现出短期的剧烈反转”[21]。基于此，鲍姆加特纳和琼斯在1993年借鉴进化生物学中“间断均衡”概念提出了公共政策研究中的间断-均衡理论，将政策过程中的稳定与变迁纳入统一的理论框架予以解释。
（一）间断-均衡理论的概念性框架
1.政策形象与政策议定场所
政策形象（policy images）主要指政策是如何被理解和被讨论的。一般来讲，政策过程中的参与者可以对政策形象提出异议，并以不同的方式来构建政策形象。当一种政策形象被广泛接受并获得普遍支持时，它通常与成功的政策垄断联系在一起，进而维持着政策的稳定。但政策形象也会随着时间而变化，一旦政策形象改变，比如从正面变为负面，政策的反对者就有机会去抨击现存的政策安排，从而促进议程建立和政策变化。政策议定场所（policy venues）主要是指拥有相关议题决策权威的一些机构或集团，是针对特定问题作出权威性决策的制度性场所。政策议定场所可以是垄断的，即一个议题只受单一机构的管辖;也可以是共享的，即一个议题可以同时受几个机构的管辖。通常情况下，某一项政策议题的议定场所会随着时间的推移而发生变化，而这又可能会带来政策结果的戏剧性变化。[22]24-33在美国政治制度中，政策议定场所通常可分为政策子系统和宏观政治系统，前者由处理特定政策问题的各个利益主体构成，后者则由国会、总统、政党等构成。政策子系统与宏观政治系统之间形成了一种动力机制（dynamic），这种动力机制通常会阻碍政策变迁，但偶尔也会使政策变迁成为可能。
政策形象与政策议定场所是密切相关的，且这种关联程度与单个的政策制定领域对一项政策实施垄断控制的程度有关。一方面，随着政策议定场所的变更，政策形象也会随之变化;相反，随着政策形象的改变，政策议定场所也就更可能变动。两者中的任何微小变化可能会随着时间的推移而不断扩大，最终导致政策结果的重大变化。另一方面，当政策议定场所被严格控制时，政策形象的改变几乎也是不可能的;而在政策形象没有改变的情况下，政策议定场所有效变更的几率也相对较低。因此，政策形象和政策议定场所可以结合产生快速变化，或者它们可以相互作用强化当前的权威分配。显然，政策结果的稳定和快速变化可以来自同一个过程。[22]35-36换言之，“单个过程可以解释极端稳定期和快速变迁的突发期，这个过程是关于政策形象和政策议定场所的相互作用”。[21]
2.政策垄断的构建与崩溃
政策垄断是指“在政策制定中，由最重要的行动者所组成的集中的、封闭体系”。[23]其具有两个方面的重要特征：“首先，要有一个清晰界定的制度结构来负责某一政策的制定，并限制外界对这一政策过程的切入;其次，要有一套与此制度结果紧密结合在一起的权威性的支持理念。”[22]5-6在政策垄断中，“有限数量的利益集团领导人、政治家和官僚可以运用相似的政策制定思想和方法来单独控制某一领域中的公共政策，有时几十年来都没有受到挑战”。[24]政策垄断的构建与维持与政策形象的形成与维持密切相关。在政策垄断已建立的情形下，人们对潜在的政策问题倾向于形成单一的理解。这样，通过接受正面的政策形象、拒斥可能与之竞争的负面政策形象，可以维持政策垄断的延续。[22]25同时，政策垄断通常与政策子系统是相对应的，当政策子系统被单一利益主导时，可以将其视为一种政策垄断。“政策子系统中的政策垄断或强大的、有影响力的群体或联盟可能会妨碍外部群体实际参与重大政策制定和政策变迁的能力”。[25]而且，当政策变迁的压力出现时，成功的政策垄断可以在一段时间内与之相抗衡，这其中蕴含着一个负反馈过程。通过负反馈过程，政策垄断可以得到强化，进而能够维持着政策长期稳定的局面。
然而，政策垄断并不是永远无懈可击的。“在美国政治当中政策垄断会被不断地建立、也会被不断地破坏。这一过程的动力来自于政治领导人、媒体和公众注意力分配的改变，同时还来自于政策制定者提出对老议题的新认知而呼吁不同的议定场所进行决策的能力”。[22]55应当认识到，大部分政策子系统实际上是不完全的政策垄断。随着政策变革的压力不断增加，那些以前被排除在决策过程之外的政治行动者和政府机构由于各种原因进入到决策制定系统，政策问题可能突破政策子系统的控制范围而进入到宏观政治系统。当一项政策转移到宏观政治系统时，在正反馈机制的作用下，政策问题被重新界定，并受到广泛的关注和讨论。于是，以前置身事外的新参与者可能坚持重设规則，与先前占主导地位的机构和制度分享政策制定的权力。这样，政策垄断会被破坏掉，进而引发政策的快速变迁。总而言之，政策子系统主导的政策垄断并伴随着负反馈过程通常与政策稳定或均衡联系在一起，而处于宏观政治系统中的政策垄断的崩溃可能意味着政策重大变迁或间断。
3.决策者注意力与制度性摩擦
“从决策的视角来看，政策中的大规模间断，源于偏好的改变或注意力的变化”。[26]67但偏好是相对稳定的，只会渐进地变化，而对根本偏好的注意力则可在短时内发生快速的转变。这种注意力的转变，而不是偏好的不稳定性或非理性通常会导致（前后）选择的不一致。[27]1-7注意力是一种机制，通过它，特征的突出性被带入决策制定的结构。[27]58通常而言，人类决策制定面临的一个重要问题是“注意力瓶颈”，也即决策者必须连续分次处理认知信息。因此，决策者在制定政策时，只会注意到复杂的政策制定环境中的极为有限的部分，也即决策者的注意力通常只能投入到一项或有限几项活动之中。这种有限的处理能力和注意力决定了哪些问题可以进入议程，更重要的是，决定了议程变迁的方式。[10]当政策问题被政策子系统控制时，一般在决策者、媒体以及公众的注意中心之外，此时政策通常只会发生渐进性变迁。然而，随着问题冲突不断扩大，大量潜在参与者（政策企业家在其中扮演主要作用）可能会被卷入进来，推动问题在媒体和公众中进行广泛关注和讨论，并可能形成新的政策形象，促使决策者的注意力转向新问题或新政策维度。当注意力再次集中到某一议题时，政策子系统主导的政策垄断就会崩溃，进而引发政策的剧烈变迁。
与许多社会制度一样，政治制度的特点是具有相当大的摩擦。[20]政治制度将变化的偏好、新参与者、新信息或对以前可用信息的突然关注等输入转化为政策输出，在此过程中，它们会对这种转化施加成本，而这些成本增加了“制度性摩擦（institutional friction）”。[28]一般而言，决策系统在制定决策中通常会产生四种成本：决策成本、交易成本、信息成本和认知成本。其中，信息和认知成本将被强加于任何决策系统，但决策和交易成本对制度的特定规则和程序高度敏感，是纯粹的制度成本。[29]这些制度成本以一种特殊的方式发挥作用。它们使公共政策的进程在面对许多变化时保持稳定和不变;也就是说，它们不允许对环境进行持续调整。但是，当动力是有利的（dynamics are favorable）时，这些成本也会造成重大的政策变迁。[28]换而言之，由决策成本导致的制度性摩擦产生了一种阻碍政治制度顺利调整以改变来自政策制定环境中的信息信号的阻滞力量。只有当来自外部世界的信息信号要么非常强大，或者当信号随时间累积可以克服摩擦时才会发生变化。因此，政策制定系统一直保持稳定，直到来自外部的信号超过阈值，然后它们突然向前倾斜（lurch forward）——也就是说，政策间断发生， 随后，它们又恢复了“均衡”。[20]
（二）间断-均衡理论的适用性
间断-均衡理论最初是为解释美国政策制定情况而提出的，但近年来越来越多的研究表明，该理论不仅适用于美国独特的政治制度，也广泛适用于其他政治制度。尽管不同的政治制度确实存在很大的差异性，但间断-均衡理论的一些核心构成要素使得该理论具备普遍适用的潜力，这些核心要素包括人类认知的基本限制、组织能力和注意力等。[26]87近二十多年以来，间断-均衡理论在不同政策领域得到广泛应用、在不同政治制度中得到有效检验以及在比较研究领域中受到高度重视，表明了该理论作为解释政策变迁的理论框架具备较强的稳健性。自间断-均衡理论引介到中国后，国学许多学者将该理论广泛应用于环保、[30]预算、[31]计划生育、[32]社会救助、[33]社会组织[34]等具体政策领域，这些研究充分表明该理论在我国政策分析领域具有一定的适用性。我国出租车行业政府规制政策变迁总体上呈现非线性变迁的特征，且决策机构的变动、对出租车问题理解的变化等因素在其中发挥着重要作用。显然，这与间断-均衡理论的核心要义是一致的，因而可以将该理论用于分析出租车行业政府规制政策变迁情况。
三、出租车行业政府规制政策变迁分析
我国出租车行业形成于改革开放之后，其发展大致经历了行政审批、自由发展、全面规制、放松规制等阶段。通过对国务院及主管部委出台的相关行政法规、指导意见、部门规章等政策文本的深入分析，发现我国出租车行业政府规制政策的演进历程既呈现出长期稳定或渐进变迁的特征，其间也穿插着短期的戏剧性变化。
（一）出租车行业政府规制政策的演进历程
1.政策均衡期（1978-1991）：实施严格行政审批
我国出租车行业形成于改革开放初期，在此期间，国家对出租车经营权的配置实行严格的行政审批，出租车服务基本由国有和集体企业垄断供给，由此导致出租车行业规模较小且发展缓慢。这种带有鲜明计划经济特色的出租车管理政策的形成与当时的制度环境、意识形态认知等因素是密切相关的。在计划经济体制下，出租车行业被归口到相应的政府主管部门，其经营管理活动的决策权高度集中于行业主管部门;同时市场机制的功能受到普遍质疑和拒斥，而政府的正面功能与效应则被广泛接受与支持。正是在这样的背景下，出租车行业的政策制定呈现出较强的政策垄断特征，进而使得出租车计划经济管理模式长期不变。尽管期间受到城市经济领域放权、让利和松绑式改革的影响，政府对出租车的严格控制有所松动，但在“路径依赖”影响下，整个80年代政府对出租车的管理并未完全跳出计划经济体制的思维框架，在实践中仍采用严格的行政审批方式来管理出租车行业，对个体和民营企业的进入施加诸多限制。
2.政策间断期（1992）：从严格行政审批转向市场化发展
“整个80年代，中国政府始终无法走出意识形态的困境”，[35]这在很大程度影响着政府政策的制定。然而，1992年年初邓小平南方谈话，明确回答了长期困扰和束缚人们思想的许多重大认识问题，对中国改革的走向起到了拨云见日、一锤定音的作用，那就是市场化的改革方向不可动摇。[36]邓小平南方谈话和中央随后的方针政策，实际上等于为各种放松计划管制，大胆推进市场化改革的政策颁发了意识形态上的通行证。[37] 同时，政府长期对出租车行业的严格控制直接导致出租车服务供不应求、价格高等问题，并在20世纪90年代初进一步凸显，以至于 “乘车难 ，乘出租车更难”的说法在当时广为流传。于是，原有出租车管理政策的形象由正面变成负面，出租车行业问题也引起了社会各界和决策者的高度关注。此外，1980年代末，原建设部和交通部等多个部门纷纷介入出租车行业，形成了出租车管辖权归属之争，使得计划经济体制下原有的严格归口管理格局被打破。正是在上述多重因素的推動下，原来的政策垄断被迅速破坏掉，出租车管理政策也发生了重大变迁。1992年开始，政府全面放松了对出租车行业的准入限制，并出台了一些扶持鼓励出租车行业发展的政策。一方面，进一步放宽了经营者的进入条件，凡是符合政府规定条件的个人和企事业单位均可以无偿从政府获得出租车经营牌照;另一方面，为了解决融资困难，允许民间资本进入出租车行业;此外，对车辆的限制也有所放松，并在融资方面出台了一些优惠政策，如放宽信贷、支持个人进入出租车行业。
3.政策均衡期（1993-1997）：实行相对宽松的准入政策
1992年以后，乘市场化改革的东风，政府对出租车行业实行相对宽松的准入政策，由此带来了出租车行业的大发展。据统计，1992年全国出租车总量为190345辆，1997年爆增至683687辆。出租车行业的“井喷式”发展，不仅有效解决了许多城市长期存在的“打车难”问题，基本满足了人们日益增长的出行需求，而且也附带产生了一系列正面效应，如增加就业机会、盘活城市经济活力等。这样，出租车行业市场化改革的正面政策形象开始形成。同时，从各部委规章对出租车管理职责范围的界定来看，此时交通部门实际上占据着主导地位，也即形成了一个相对固定的政策议定场所。这样，推动并维持市场化发展的政策垄断逐步形成。在这个政策垄断的作用下，出租车管理政策在一段时间内基本维持现状。尽管部分城市从1993年起开始将出租车作为城市公共资源按照特许经营方式进行管理，陆续采取了数量管制、经营权有偿使用和公司化运营等管理办法。[38]但从国家层面来看，仅原交通部针对出租车服务规范问题颁布了《出租汽车客运服务规范（试行）》，而数量控制、价格管制等并未被纳入到政策议程之中。
4.政策间断期（1998-2002）：从市场化发展到规制格局初步确立
1992年以来出租车行业的大发展， 也带来了一些新的问题和负面效应，主要表现为出租车司机行为失范（宰客、拒载、乱收费等），导致乘客投诉率急速上升;挤占有限的城市道路资源造成严重的交通拥堵;市场恶性竞争导致出租车司机收入下降和服务质量恶化等。而这些问题的首要原因被认为是出租车数量迅猛增加，竞争过于激烈，市场供需失衡。在这种情形下，1992年以来所构建的出租车管理政策的政策形象发生了变化。同时，随着出租车行业中各种矛盾和问题不断凸显，引起了媒体、专家学者以及决策者的高度关注，正反馈作用得以形成并不断强化。此外，随着部委分工及职责调整，建设部门取代交通部门成为出租车行业的规制主体，也即出租车行业政府规制政策的议定场所发生了变化。正是在上述多种因素的作用下，原有的政策垄断迅速崩溃，出租车行业政府规制政策也发生了戏剧性变化。
从1998年起，国家相关部门陆续出台了一系列加强出租车行业政府规制的政策法规，出租车行业政府规制格局初步确立。1998年，原建设部和公安部联合颁布了《城市出租汽车管理办法》，明确提出 “城市的出租汽车经营权可以实行有偿出让和转让”等管理举措，并对出租车经营资质管理、客运服务管理等作出了详细的规定，确定了出租车行业管理的基本办法。2000年，国务院办公厅出台了《关于切实加强出租汽车行业管理有关问题的通知》，要求适当调整出租车运价水平和计价结构，加强对出租车营运规模的总量控制。2002年，原建设部、交通部、公安部等部门联合颁布了《关于进一步加强城市出租汽车行业管理工作的意见》，对实行总量调控、严格规范经营权有偿出让和转让等作了进一步要求。总而言之，上述政策文件明确了出租车行业政府规制的原则和方式，基本确立了数量规制、价格规制、市场准入规制以及服务质量规制等四大规制政策的基本格局。
5.政策均衡期（2003-2013 ）：全面规制格局继续强化
出租车行业迅速发展过程中暴露出许多问题和矛盾，使人们逐渐认识到，出租车行业普遍存在信息不对称、负外部性、过度竞争等市场失灵问题，必须通过政府实施规制政策来矫正市场的内在缺陷。这种拥护和支持政府规制来矫正市场失灵的观点最初在学界興起和盛行，后被广泛传播，得到了体制内外许多人士的积极响应和支持，从而形成了政府对出租车行业实行规制的支持性政策形象。同时，1998年颁布的《城市出租汽车管理办法》正式明确了建设部门作为出租车行业的主管部门。这样，维持并强化出租车行业政府规制的政策垄断开始形成。在这个政策垄断的作用下，此后数十年出租车行业政府规制政策并未发生较大的变化。
2004年国务院办公厅出台的《国务院办公厅关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知》，以及2006年原建设部、监察部、交通部等部门联合颁布的《关于规范出租汽车行业管理专项治理工作的实施意见》，继续就控制出租车的总量、清理出租车经营权有偿出让、严禁各种乱收费行为等提出了规范要求。2007年，原建设部出台了《关于进一步做好规范出租汽车行业管理专项治理工作的通知》，强调要理顺出租车行业管理体制，进一步加强出租车行业法规建设，进一步完善出租车行业服务标准等。2011年，交通部颁布了《出租汽车服务质量信誉考核办法（试行）》和《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》，分别对于出租汽车驾驶员从业资格和出租汽车企业及驾驶员服务质量作出了具体的规定。总而言之，上述政策法规基本延续了此前确立的规制格局，只是在规制力度方面有所强化。
6.政策间断期（2014-2018）：从严格规制到逐步放松规制
长久以来，在数量规制、价格规制等规制政策的多重约束下，出租车行业中各种问题与矛盾层出不穷，集中表现为“市民打车难，司机收入降低，出租车公司被视为‘暴利寄生虫，地方政府遭受指责，形成了尴尬的‘四输局面”。[39]鉴于此，社会各界将矛头直指这些规制政策，甚至认为这些政策是引发各种问题和矛盾的罪魁祸首。人们对出租车行业政府规制失灵的深刻认识，直接促使相应的政策形象发生了重大转变。同时，2012年以来，网约车的横空出世和迅猛发展，引发的新老问题和矛盾交织叠加在一起，将出租车行业推向风口浪尖，助推了决策者以及社会各界对出租车行业的集中关注，出租车行业改革成为2015年中国“井喷”话题。这意味着正反馈过程开始出现并不断强化。此外，2013年，党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，出租车行业改革的宏观政治环境逐渐形成，且改革的方向也日益明晰。最后，2008年的国务院机构改革，将原建设部的城市客运职能划归即将组建的交通运输部，这意味着出租车行业政府规制政策的议定场所发生了转换。正是上述各种因素的合力推动下，原有的政策垄断被快速打破，出租车行业政府规制政策进入到一个快速变革时期。
2014年，交通运输部颁布了《出租汽车经营服务管理规定》，从经营许可、运营服务、运营保障、监督管理等方面对出租汽车的经营服务予以规范，取代了《城市出租汽车管理办法》在规制实践中发挥着指导作用。2016年，国务院办公厅颁布了《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》，提出了深化出租车行业改革的目标任务和重大举措，涉及到出租车行业如何定位、巡游出租车如何改革、网约车和私人小客车合乘如何规范、市场环境如何完善等。2016年，交通运输部联合工业和信息化部等部门出台了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》，对网约车平台公司、网约车车辆和驾驶员、网约车经营行为等事项予以规范。紧接着，交通运输部根据《指导意见》和《暂行办法》的相关规定，对原《出租汽车经营服务管理规定》和《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》中的有关条款进行了相应地修订。总而言之，该时期政府适度放松了对出租车行业的严格规制，尤其是在出租车总量、价格、经营权等方面，开始向市场化迈进。
（二）出租车行业政府规制政策的变迁逻辑
间断-均衡理论不仅可以分析政策变迁的基本轨迹，而且还可以解释政策变迁的内在逻辑。运用该理论对出租车行业政府规制政策变迁的深入分析，可以得出以下结论：一是政策形象是影响出租车行业政府规制政策稳定与变迁的主要因素。当一项出租车管理政策的形象是正面的，且受到广泛支持时，通常会呈现出较强的垄断特征，进而维持着政策的稳定不变;一旦该政策的形象从正面转向负面，原有的政策垄断就会被破坏掉，随之而来的是出租车管理政策可能发生重大变迁。二是政策议定场所是促进出租车行业政府规制政策稳定与变迁的重要因素。当出租车管理政策由某一个相对固定的部门控制时，维持着政策长期稳定的政策垄断可能会出现;但当出租车管理政策由多个部门主导或从一个部门转换到另一部门控制时，原有的政策垄断可能会被打破，出租车管理政策也会进入快速变迁阶段。三是正负反馈作用是调适出租车政府规制政策稳定与变迁的基本因素。当出租车管理的外部环境变化和新问题出现时，政策垄断中所蕴含的负反馈作用（对一系列问题的有限关注）开始显现出来，进而可以在一段时间内阻碍政策变迁;但随着这种政策变迁压力的不断增加，正反馈作用（对一系列问题的广泛关注）开始显现，进而推动着出租车管理政策的快速变迁。四是决策者的注意力是推动出租车行业政府规制政策稳定与变迁的关键因素。当出租车行业发展中各种问题与矛盾集中凸显时，引起了决策者的高度关注，直接推动着出租车管理问题进入政府议事日程，进而实现出租车管理政策变迁。五是制度性摩擦也是导致出租车行业政府规制政策稳定与变迁的重要原因。在出租车管理政策的演变过程中，不同程度地受到了政治过程中 “路径依赖”所带来的制度性摩擦的影响。例如，20世纪80年代，受初始路径因素影响，出租车管理政策始终未能跳出计划经济体制框架;而90年代末确立的总量和价格管控政策，尽管一直饱受社会诟病，但在“路径依赖”的作用下，这些政策延续了数十年，且当前仍不同程度地存在于各地的出租车管理实践之中。总之，上述多重因素交织叠加在一起，共同构成了出租车行业政府规制政策稳定与变迁的驱动机制。
四、结论与讨论
通过运用间断-均衡理论对改革开放以来我国出租车行业政府规制政策变迁的研究，发现出租车行业政府规制政策的历史变迁基本在放松与规制之间反復摆动，呈现出明显的长期渐变与短期剧变交替运行的演进规律。在出租车行业政府规制政策的演进历程中，支持性政策形象、相对固定的政策议定场所以及制度性摩擦的存在，与政策垄断的建立与维持联系在一起，使得政策在长时间内保持稳定或均衡;而政策形象的改变、政策议定场所的变化以及决策者注意力的转向，与政策垄断的崩溃和瓦解联系在一起，使得政策在短期内快速变化或间断。这也表明，该理论在解释出租车行业政府规制政策变迁轨迹与逻辑方面具有一定的效力。但必须认识到，间断-均衡理论根植于美国政治制度之中，将子系统政治与宏观系统政治的互动作为解释政策稳定与变迁的动力机制;而我国缺乏衍生子系统政治与宏观系统政治的制度情境，这就需要对该理论进行修正。在我国政治制度中，政策变迁的动力机制更多来源于官方决策系统和非官方决策系统之间的互动，前者由中国共产党、人民代表大会、人民政府、人民法院等构成，后者由社会组织、公众、大众传媒以及专家等组成。官方决策系统在我国政策议程设置过程中处于主导地位，中国共产党在其中起核心领导作用。但近年来社会组织、公众、大众传媒以及专家等在政策议程建立与变迁方面发挥的影响力也越来越大。当某一政策议题受到非官方决策系统的广泛关注，并最终引起官方决策系统的重视时，公共政策就很可能发生重大变迁。
总体来看，改革开放以来我国出租车行业政府政策正逐步走向规范化、科学化，出租车行业也逐渐步入健康有序发展轨道。但也应该认识到，当前出租车管理政策并未完全理顺政府与市场的关系，尤其是备受诟病的总量和价格管控政策仍未动根本，成为制约出租车行业高质量发展的主要瓶颈。在出租车行业政府规制政策变迁即将进入均衡期之际，必须积极打破这种稳定状态，推动出租车行业真正走向市场化发展道路。首先，要建立健全广泛的民主参与机制，畅通参与政策制定的渠道，使人民群众成为打破现有政策垄断、推动政策变革的力量源泉。其次，要推动构建出租车行业市场化改革的支持性政策形象，以放松数量、价格管控为重要抓手，进一步深化出租汽车行业市场化改革。再次，积极探索 “顶层设计-地方细则”的模式，在国家层面做好顶层设计的基础上，充分发挥地方的自主权和创造性，探索符合本地出租车行业发展实际的管理模式。复次，坚持高位谋划和高位推动，加强对出租车管理工作的重视，将其与保障和改善民生有机结合起来，纳入政府重要议事日程。最后，要充分借助“互联网+”技术，促进出租车行业数字化转型升级，打破对原有规制政策的“路径依赖”，构建为竞争而规制的政策框架。
参考文献：
[1]孙翊锋.出租车行业政府规制效果研究进展与前瞻[J].中共福建省委党校学报，2015（5）：65-69.
[2]孙翊锋.部门利益理论视角下出租车行业政府规制效果评价研究——以长沙为例[J].湖南行政学院学报，2017（6）：10-17.
[3]王军武，冯儒，吴阳芬. 我国出租车行业新模式与发展路径及其政府规制改革[J].贵州社会科学，2016（4）：134-139.
[4]魏巍，张慧颖.互联网专车矫正出租车行业市场失灵的机制分析——以易到用车等为例[J].新疆大学学报：哲学·人文社会科学版，2017（5）：39-45.
[5]唐清利.“专车”类共享经济的规制路径[J].中国法学，2015（4）：286-302.
[6]赵光辉，李玲玲.大数据时代新型交通服务商业模式的监管——以网约车为例[J].管理世界，2019（6）：109-118.
[7]宋心然.中国网约车监管政策变迁研究——以倡议联盟框架为分析视角[J].中国行政管理，2017（6）：103-107.
[8]张丽，刘明.我国出租车政策变迁的动力机制——基于倡导联盟框架的分析[J].长白学刊，2018（5）：84-91.
[9]李金龙，乔建伟.改革开放以来出租车行业政府规制政策变迁及其启示——以倡议联盟框架为视角[J].中国行政管理，2019（12）：80-86.
[10] Rebecca Eissler ， Annelise Russell ， and Bryan D. Jones. The Transformation of Ideas：The Origin and Evolution of Punctuated Equilibrium Theory[M]//B. Guy Peters， Philippe Zittoun. （Eds）. Contemporary Approaches to Public Policy：Theories， Controversies and Perspectives. London：
Springer Nature ，2016，95-112.
[11]Carla M. Flink. Rethinking Punctuated Equilibrium Theory：
A Public Administration Approach to Budgetary Changes[J].The Policy Studies Journal， 2017，45（1）：101-120.
[12]Luke Fowler， Tonya T. Neaves， Jessica N. Terman， Arthur G. Cosby. Cultural Penetration and Punctuated Policy Change：Explaining the Evolution of U.S. Energy Policy[J].Review of Policy Research， 2017，34（4）：559-577.
[13]Frank Kwaku Ohemeng，Felix K. Anebo. The Politics of Administrative Reforms in Ghana：Perspectives from Path Dependency and Punctuated Equilibrium Theories[J].International Journal of Public Administration， 2012（35）：
161-176.
[14] Rob Robinson. Punctuated Equilibrium and the Supreme Court[J].The Policy Studies Journal， 2013，41（4）：655-682.
[15]Derek A. Epp. Punctuated Equilibria in the Private Sector and the Stability of Market Systems[J].The Policy Studies Journal， 2015， 43（4）：417-436.
[16]文宏.間段均衡理论与中国公共政策的演进逻辑——兰州出租车政策（1982—2012）的变迁考察[J].公共管理学报，2014（2）：70-80.
[17]李金龙，王英伟.“间断平衡框架”对中国政策过程的解释力研究——以 1949 年以来户籍政策变迁为例[J].社会科学研究，2018（1）：64-72.
[18]孟溦，张群.公共政策变迁的间断均衡与范式转换——基于1978—2018 年上海科技创新政策的实证研究[J].公共管理学报，2020（3）：1-11 .
[19]黄新华，赵荷花.食品安全监管政策变迁的非线性解释——基于间断-均衡理论的检验与修正[J].行政论坛，2020（5）：59-68.
[20]Bryan D. Jones and Frank R. Baumgartner. From There to Here：
Punctuated Equilibrium to the General Punctuation Thesis to a Theory of Government Information Processing[J]. The Policy Studies Journal， 2012，40（1）：1-19
[21]Frank R. Baumgartner Bryan D. Jones. Agenda Dynamics and Policy Subsystemns[J]. The Journal of Politics， 1991，53（4）：1044-1074.
[22][美]弗兰克·鲍姆加特纳，布莱恩·琼斯.美国政治中的议程与不稳定性[M].刘新胜，张国庆，译.北京：北京大学出版社，2011.
[23]杨冠琼.公共政策学[M].北京：北京师范大学出版社，2017：166-167.
[24]Frank R. Baumgartner and Bryan D. Jones， Agendas and Instability in American Politics[M]//Martin Lodge， Edward C. Page， and Steven J. Balla.（Eds）.The Oxford Handbook of Classics in Public Policy and Administration. Oxford University Press，2015：671-691.
[25]Michael Givel.The Evolution of the Theoretical Foundations of Punctuated Equilibrium Theory in Public Policy[J].Review of Policy Research， 2010， 27（2） ：187-198.
[26]Frank R. Baumgartner，BryanD. Jones， Peter B. Mortensen. Punctuated-Equilibrium Theory：Explaining Stability and Change in Public Policymaking[M]//Paul A. Sabatier，Christopher M. Weible. （Eds）. Theories of the Policy Process.Westview Press，2014.
[27][美]布萊恩·琼斯.再思民主政治中的决策制定：注意力、选择和公共政策[M].李丹阳，译.北京：北京大学出版社，2010：1-7， 58.
[28] Bryan D. Jones，Tracy Sulkin，Heather A. Larsen. Policy Punctuations in American Political Institutions[J]. American Political Science Review， 2003， 97（1）：151-169.
[29]Bryan D. Jones，Frank R. Baumgartner. A Model of Choice for Public Policy[J].Journal of Public Administration Research and Theory， 2005， 15（3）：325–351.
[30]邝艳华. 环保支出决策：渐进还是间断均衡——基于中国省级面板数据的分析[J]. 甘肃行政学院学报，2015 （2）：52-61.
[31]李文钊，庞伟，吴珊.中国预算变迁遵循间断-均衡逻辑吗？——基于2007 —2019年中国财政预算数据的实证研究[J].公共行政评论，2019（5）：12-27.
[32]李朔严，张克.中国计划生育政策变迁研究（1956-2015）——基于间断均衡模型的视角[J].公共管理与政策评论，2016（4）：32-42.
[33]缪燕子. 新中国成立以来社会救助政策变迁研究——基于间断—均衡理论的解释[J].中国行政管理，2017（11）：84-88.
[34]李健，成鸿庚，贾孟媛. 间断均衡视角下的政社关系变迁——基于1950—2017年我国社会组织政策考察[J].中国行政管理，2018（12）：66-71.
[35]罗纳德.哈里.科斯，王宁.变革中国：市场化经济的中国之路[M].北京：中信出版社，2013：109.
[36]田国强，陈旭东.中国改革：历史、逻辑和未来——振兴中华变革论[M].北京：中信出版社，2016：99.
[37]王军，李静，沈鹏. 管制政策下的北京出租汽车业[J]. 比较法研究，1999（3）：483-484.
[38]国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部课题组.我国出租汽车行业管理和发展面临问题及对策建议[J].改革，2008（1）：128-138.
[39]金通，朱晓艳，郑凌浩.“互联网+”下的出租车：
市场演化与嵌入式监管[J]. 财经论丛，2017（10）：
107-113.
责任编辑：王赞新