英国学徒税制度：现状、问题与发展趋势
特约主持人：唐智彬（湖南师范大学职业教育研究所教授，博士）
主持人按语：20世纪中后期，在技术进步、经济危机以及国家衰退等因素的多重影响下，英国政府调整政策，逐步加强对职业教育的干预与管理，以应对和适应经济社会环境变化。通过观察与研究发现，现代学徒制成为英国职业教育的重要符号，有效改善了技能人才培养状况;重视面向弱势群体的职业教育与培训也成为英国政府改进社会治理的重要手段。本专题围绕英国职业教育发展主题，以现代学徒制及学徒税制度、面向弱势群体的职业教育以及国家课程中的劳动教育为论题，研究英国职业教育的政策导向以及实施方式，进而呈现其发展历程与价值取向。
摘 要：英国学徒税制度自2017年实施以来，在筹集学徒培训经费、促进学徒培训等方面取得了不少成效。但该制度仍存在学徒培训数量不均衡、质量不理想及税费使用机制不够人性化等问题。从短期来看，学徒税制度将会继续针对现有的不足进行调整与完善;从长期来看，学徒税制度的发展将会侧重于发挥其社会责任职能，以及获取更大的社会经济效益。
关键词：职业教育;英国;学徒税制度
基金项目：2018年度湖南省教育厅科学研究重点项目“产教融合背景下职业教育与区域发展协同创新研究”（项目编号：18A039）
作者简介：朱倩，女，湖南师范大学职业教育研究所2021届硕士，英国伦敦国王学院教育政策与社会学专业2020届硕士，主要研究方向为比较职业教育。
中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1674-7747（2021）07-0024-06
2014年8月，《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》颁布;2015年1月，教育部职业教育与成人教育司发布了《关于开展现代学徒制试点工作的通知》。这两个文件标志着我国现代学徒制试点的正式启动。经过四年多的准备与实践，2019年5月，教育部办公厅发布了《教育部办公厅关于全面推进现代学徒制工作的通知》。在一系列政策及实践的推动下，我国现代学徒制试点工作取得了一些阶段性成果，但仍处于不断完善的阶段，无论是其理论基础还是制度设计都急需加强。
英国拥有悠久的学徒制历史以及丰富的实践经验。近四年，英国学徒制改革的一个重要方向是引入了学徒税制度（Apprenticeship Levy）。该制度的目的是提高企业及雇主的学徒培训参与度、保障培训经费、强化技能培训与岗位衔接等。本文旨在全面追踪英国学徒税制度的实施状况，分析其问题，并初步展望其未来的发展趋势，以促进我国学界对英国学徒税制度最新进展的认识，为完善我国学徒制改革中的经费制度、学校与企业和政府的合作等提供启发与借鉴。
一、英国学徒税制度的实施缘由
在学徒税制度提出之前，英国长期实施的是政府主导下的学徒培训模式。但这种模式出现了一些难以解决的问题，主要包括学徒培训的质量不佳、雇主对学徒培训的参与度过低以及学徒培训难以促进社会生产力发展三个方面。这些问题的持续存在促使英国学徒培训模式开始从政府主导向雇主主导的方向转变，也最终促进了学徒税制度这一新型学徒培训经费制度的引入与实施。
英国学徒税制度是一种构建雇主对学徒培训主导权的新型学徒经费制度。具体来讲，学徒税是英国政府向企业雇主征收的一种特定的税费。这种税费如其名称所示，是以学徒培训为目的而征收的经费。2015年，“学徒税”首次出现于研究英国教育与劳动力市场关系的专家沃尔夫（Alison Wolf）撰写的一份报告中。该报告指出，政府应当按照一定的工资总额的比例对每位雇主收取税费（即学徒税），以达到弥补学徒培训经费不足、刺激雇主参与学徒培训、保障学徒培训的数量与质量等目标[1]。同年7月，英国财政大臣奥斯本（George Osborne）正式宣布实施学徒税计划。2016年，学徒税作为一条税收制度被纳入英国当年的经济法案第六章，并于2017年4月6日开始实施[2]。
学徒税制度作为英国众多训练税费制度（Training Levies）中的一种，是由英国政府主导并且具有强制性的制度。它是“英国政府对年薪酬账单总额超过三百万英镑的雇主所强制收取的用于学徒培训的税费，征收比例为个体雇主薪酬账单的0.5%”[3]。因此，较准确地说，学徒税的主要目的是帮助政府撬动雇主对学徒培训参与积极性的“杠杆与刺激”;同时，它也是为了解决技能缺口（Skills gap）、学校到工作岗位衔接失败、较低的雇主培训经費投入率以及低经济生产力等问题[4]。
二、英国学徒税制度的实施现状
英国教育与技能资助机构发布的《2020年—2021年6月学徒税税费使用规则》[5]报告详细说明了目前学徒税的实施细则。根据该规则，英国政府负责设立相应的电子学徒服务系统和电子账户，私人雇主或联合雇主在缴纳税费之后要通过政府设立的这些渠道使用税费。税费的使用去向主要有三个方面。一是作为学费付给学徒培训机构。雇主可选择被纳入到“培训机构库”中的学徒培训机构，这些机构是经过学徒培养院审核通过的，其培训标准依据雇主所在公司对特定岗位的技能需求得以确定。二是作为评估费用付给终期评估机构。终期评估机构也需要从“终期评估机构库”中进行选择，它是学徒培养院认定的检测学徒是否达到特定培养标准的机构。三是付给其他支持雇主进行学徒培训的合作伙伴，包括区域性的、供应链的、本地的和同行业的合作伙伴。雇主可以转移最多25%的年度经费给这些合作伙伴。汇入电子账户中的经费必须在24个月内使用完毕，否则会被政府自动收回，且英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰各地区所收取的税费只能用于本地区的学徒培训。
学徒税的培训对象必须是英国学徒制下所界定的“学徒”。从广义上来说，学徒指的是年满16周岁且参加学徒培训的人。此外，学徒还应满足四条更为具体的规定：第一，学徒必须被雇主雇佣从事真实存在的工作;第二，学徒必须按照政府所规定的学徒制等级来培养;第三，学徒的培训时间不得少于1年;第四，学徒在学徒培训期间至少需要有20%的时间进行离岗培训。满足上述条件者，便可以成为英国政府实施的学徒税经费所支持、培养的对象。
实施四年来，学徒税制度在学徒培训经费总额、学徒培训数量、学徒培训行业、学徒培训地区等方面都产生了一系列的效果。从培训经费总额来看，2019—2020年度，英国政府预计筹集的可用于学徒培训的经费达25亿英镑，是2010—2011年度的两倍之多;从学徒培养数量看，2018—2019年度，学徒经费所培训的学徒累计达到389 000人次，其中，中级等级（level 2）学徒占总年度培训学徒人数的37%，高级等级（level 3）学徒占总人数的44%，高等等级（level 4—7）学徒占总人数的19%，学徒培养等级呈现上移的趋势;从学徒培养行业来看，培训学徒最多的行业是“健康、教育与公共管理”和“服务业”两个行业;从学徒培训的地区分布来看，2017—2018年度英格兰北部等重工业地区相较于伦敦地区有更高的学徒培训总数。[6]
实施四年来，学徒税制度带来的最明显的变化是新增学徒人数的变化。按照里奇蒙德（Tom Richmond）的统计，在学徒税制度实施后的半年间（即2017年4月至10月之间），新参与学徒制培训的学徒比上年同期减少了至少40%，而且这种新增学徒人数的减少具有持续性。2016—2017年度，新增学徒人数为494 882人，而到2018—2019年度，这一数字下降到了389 249人，可以说是呈现断崖式的下跌[7]。同时，新增学徒的年龄层次和培训等级也有所变化：16—24岁的学徒人数在下降而25岁以上的学徒人数在上升;中级（2级）学徒制学徒人数在下降而高等学徒制（4—7级）或学位学徒制（6—7级）的学徒人数在上升。[8]
三、英国学徒税制度实施过程中的问题
英国学徒税制度自实施以来虽取得了一些成果，但也暴露出一些问题，引发了不少批评。
首先，新增学徒总人数的下降与新增学徒年龄层次、培训等级的上移反映出学徒税难以公平地惠及所有潜在的学徒。虽然个别学者认为，学徒税不一定是引发学徒总数下降的直接原因，短期的人数下降可能是由新制度的不适应性带来的人数增长滞后造成的[6]，但包括埃文斯（Stephen Evans）、德罗米（Joe Dromey）、里奇蒙德在内的大部分学者认为，这种人数变化反映了学徒税经费在当前更倾向于用来培养在职的技能升级型学徒而非新进入劳动力市场的学徒[7]，这种观点看来似乎更有说服力。在CIPD组织基于1 000名雇主的一项调查中，有35%的雇主表示将把税费用于培训在职雇员，仅有25%的雇主表示将用税费培训入门级学徒[9]。哈纳汉（Kathleen Henehan）也指出，参加低等级学徒培训学徒人数的下降是学徒税实施后学徒总数下降的主要原因。例如，2017—2018年与2014—2015年相比，中級（2级）学徒制的年度新增学徒人数从298 000人骤减到了161 000人[10]。这说明在学徒税制度下，毫无技能基础或技能基础薄弱的人的培训机会在减少，而这些人往往是青年人或来自小公司和较贫困地区的人[6]。这种结果没能实现学徒税设立的公平地提供高质量学徒培训的目标。
其次，学徒培训质量有待提升。阻碍学徒培训质量提升的原因主要有两个方面。第一，培训要求的标准较低。在时长上，一些国家规定最低学徒培养年限为两年，而英国仅为一年;在内容上，不少培训是针对特定岗位开设的，这虽然提升了培训的专业化程度，但会使得应用范围变得狭窄，导致学徒难以获得能从事不同岗位的可迁移的技能[7]。这些因素虽然有利于降低培训费用，但不可避免地会导致培训质量的降低。第二，“假学徒制”问题。按此概念的提出者里奇蒙德的说法，“假学徒制”是指一些雇主把针对现有雇员的其他课程包装成学徒制课程，以此赎回税费的行为。这种行为造成学徒税偏离了实现学徒技能提升、促进雇主参与学徒培训的目标，但赞同这种行为的雇主却不在少数。CIPD组织的调查显示，有460人赞同把现有培训活动包装成“假学徒制”的行为[9]。这反映出雇主对学徒税制度的不理解与不信任。
最后，学徒税使用机制需要更加人性化。目前，雇主对如何使用税费仍不熟悉或存在困难，这反映在雇主使用税费的比例较低，不少税费在使用期满后被清零，导致浪费[11]。造成雇主使用税费困难的原因主要包括：税费使用系统不够透明，如雇主不清楚税费的使用去向、过程、细则[12]，不了解不同培训项目所对应的经费标准是如何制定的;政府对税费使用的管理过于死板，如严苛的学徒培训标准、强制至少20%的离职培训时间、税费必须在24个月内使用完等;雇主不了解学徒税的性质，仅把学徒税费视为一项政府收取的额外税费而非资助学徒培训的专项经费[13];等等。
四、英国学徒税制度的发展趋势
即使存在上述问题，学徒税制度仍将在英国学徒制中继续扮演重要角色，并且发挥愈加突出的作用。这首先是因为现有学徒税制度实施过程中的部分问题只是“磨合期”带来的“不适应”，即使不作出重大调整，这些问题也可以通过更多时间的磨合而得到解决。在学徒税制度实施一年后，CIPD组织的调查显示，有超过五分之二（22%）的雇主不清楚是否应该缴纳学徒税;在公司规模较大的雇主中，有近三分之一（30%）的人不确定是否应缴纳税费;即使在已缴纳税费的雇主中，也有八分之一的人不清楚学徒税制度且从未计算过已缴纳的税费金额[9]。由此可见，在实施之初，雇主不熟悉学徒税制度是很普遍的情况，而且即使初步熟悉了学徒税的实施方法，雇主也需要付出时间和管理成本来了解和选择合适的培训机构、终期考核机构以及其他合作者。这就使得学徒税的实施效果不可能在它开始推行后就立刻显现。正如巴蒂斯顿（Alice Battiston）等人所指出的，雇主们在心态上和管理上都需要时间来适应新型的学徒培养模式与税收制度，因此，学徒税制度实施的实际效果可能存在滞后性[6]。
更重要的是，现有学徒税制度中出现的问题并非影响其运作的根本问题，它们都可以通过一系列的调整得以解决。针对雇主不熟悉税收制度与税费使用机制的问题，CIPD组织建议各级地方政府拨款给本地的企业合作伙伴（Local Enterprise Partnerships），让他们加大对学徒税制度的宣传;针对雇主对学徒税制度的不信任和消极态度，多数学者认为应该提高税费收取与使用、学徒培训的透明度，定期通过学徒培养院部门公布相关数据[6]。这样，雇主可以更好地了解自己所缴纳的税费的使用情况与取得的效益，从而对学徒税制度产生更多的理解与信任[9]。另一些学者和机构则从如何让雇主真正掌握税费使用方式、便利地使用税收系统的角度提出了建议。如学生雇主机构（Institute of Student Employers）建议政府调整过于复杂且官僚化的税收机制，并且在调整之前认真仔细地咨询雇主的意见[14]。为了更广泛地激励雇主对学徒培训的参与，CIPD组织建议把应缴纳税费的雇主由年入账总额超过三百万英镑的雇主改为雇员人数超过五十人的雇主[9]。总体来说，这些改进措施都是为了让学徒税制度能更贴合雇主的需求，从而激发他们的参与度和积极性。因此，从短期来看，英国学徒税制度的重点会放在学徒税政策相关使用规则的调整以及对雇主参与学徒税积极性进行提升这两方面。
從长期来看，学徒税制度的发展会以经济效益和社会责任为导向，通过提升培训质量、促进就业等方式达到推动社会生产力发展的目的。具体来讲，在应该重点发展哪种等级的培训来提升学徒培训质量的问题上，英国的专家学者们有着不同的建议。一些学者认为，应利用学徒税重点发展特定等级的学徒培训;学生雇主机构（Institute of Student Employers）认为，从长远来看，包括高级学徒制和学位学徒制在内的高等级学徒制是培训高技能人才的关键[14];而里奇蒙德则主张对高等级学徒培训进行限制，因为这些培训容易在操作上被包装成“假学徒制”，“假学徒制”既会导致培训质量的降低，又难以使学徒税制度达到加紧技能型学徒培训、推动经济发展的目的[15]。
此外，一些英国的专家学者认为，学徒税制度在未来应更多地用来支持特定层次、特定年龄阶段、特定家庭背景的学徒参与培训，从而发挥它促进社会经济发展的作用。具体来讲，从特定层次来说，学徒税的经费支持与学徒培训对象应该从技能升级型学徒转向入门级学徒[14]。从特定年龄阶段来看，哈纳汉与哈尔丰议员（Halfon MP）认为，改善培训质量的关键是要专注于为年轻一代提供学徒培训，帮助年轻的学徒获得更大的职业发展空间[10]。2020年7月，哈尔丰议员向英国政府提交了可能对学徒税制度未来发展趋势具有一定影响作用的“学徒制保障计划”。该计划进一步指出，年轻人（16—24岁）群体是受第四次工业革命影响的主要群体，政府应该为他们提供更多的学徒培训机会，使他们拥有足够的技术能力去面对将来的工作环境。从特定家庭背景来说，“学徒制保障计划”进一步指出，学徒培训需要更多地关注贫困家庭出生的年轻人，因为来自贫困家庭的年轻人更容易失去接受学术教育的机会，而学徒培训可以给他们提供另一种教育机会，从而使其发展技能水平、获取职业发展[16]。总体来讲，不论是支持特定等级、特定年龄阶段的学徒，还是支持特定家庭背景的学徒参与学徒培训，其出发点都在于发挥学徒税制度为特定群体提供技能培训、就业支持的作用，从而对促进经济发展起到帮扶作用。这也意味着学徒税制度在未来一段时间内将更加侧重于发挥促进经济发展、提升社会责任的作用。
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[責任编辑 贺文瑾]
Apprenticeship Tax Levy in England：
Current Situation， Problems and Development Trend
ZHU Qian
Abstract：
Since its implementation in 2017， the English apprenticeship tax Levy has made a lot of achievements in raising funds and promoting apprenticeship training. However， there are still some problems in the system， such as the imbalance of apprenticeship training quantity， the unsatisfactory quality， and the inconvenience in the process of using taxes and fees. In the short run， the apprenticeship tax levy will continue to adjust and improve for the existing deficiencies; In the long run， the development of apprenticeship tax levy will focus on its social responsibility function and obtain greater social and economic benefits.
Key words：
vocational education; England; apprenticeship tax levy