论自贸区开放型体制建构
顾尧
[摘要]以“一带一路”倡议和东北振兴为主旨，成立的以对俄贸易为主题的黑龙江自贸区，是经济发展新常态下供给侧结构性改革的重要举措和有益尝试。自贸区自身蕴涵的自由开放态度以及由此带来的制度创新，是否符合中国特色社会主义建设的总体要求，需要在法治视阈内进行考察和评判。在复杂化的社会制度和经济结构以及不断调整变化的国际贸易新规则的情势中，只有坚持党的领导才能保证全面深化改革和社会主义法治建设始终遵循正确的发展道路。自贸区高度融入“一带一路”是其历史使命和最终归宿，产业结构调整和战略布局的支撑点铺设任务，都需要法治建设作为先导，法治是最好的营商环境。只有将中国特色社会主义法治贯穿自贸区建设发展的始终，才能真正地体现自贸区理论的优越性和时代感，才能为“一带一路”战略持续实施提供各种前提条件。
[关键词]社会主义法治;自贸区;“一带一路”
[中图分类号]F061.5[文献标志码]A[文章编号]2096-1308（2021）03-0020-07
習近平总书记在关于深入推进东北振兴座谈会上作出“以新气象新担当新作为推进东北振兴，新时代东北振兴，是全面振兴、全方位振兴”[1]重要指示，2019年8月26日，经国务院批准设立的中国（黑龙江）自由贸易试验区（哈尔滨、黑河、绥芬河）（以下简称“黑龙江自贸区”）整体建设工作以只争朝夕的工作态势开展起来。8月29日，黑龙江自贸区三大片区规划范围确定，随后中共黑龙江省委、黑龙江省人民政府连续多次召开黑龙江自贸区领导小组会议，扎实快速有效地推进三大片区建设。9月28日，哈尔滨片区管理委员会正式挂牌。11月29日，制定颁布了《哈尔滨新区暨中国（黑龙江）自由贸易试验区哈尔滨片区关于鼓励产业集聚推动高质量发展的若干政策措施（试行）》，为进一步促进产业集聚、培育发展新动能、做强实体经济，加快黑龙江自贸试验区哈尔滨片区建设，推动哈尔滨新区高质量发展提供了制度保障和制度创新。截至2019年12月，仅入驻位于自贸区哈尔滨片区内哈尔滨松北（深圳龙岗）科技创新产业园的企业就已经达到了293家。这是坚定贯彻落实习近平总书记推进全面深化改革思想和以新发展理念引领经济高质量发展思想在黑龙江省这个传统的老工业基地和重要粮食产地的一次意义重大、影响深远、福泽后世的伟大实践。
一、自贸区发展必须以新发展理念为遵循
早在2016年12月，中央经济工作会议第一次明确提出并确立“适应经济发展新常态的经济政策框架，形成以稳中求进为工作总基调、以新发展理念为指导、以供给侧结构性改革为主线的政策体系”。[2]
也就是说，党的十八大以来，在经济社会实践的基础上，相关的经济政策廓清了理论发展脉络和体系建构。
1.新常态下供给侧结构性改革是对客观存在最本质的认知。
2014年，习总书记明确指出经济发展“新常态”并进行系统性论述。我国经济发展进入“新常态”是经济发展历程的必经阶段，其表现形式为，从上中等收入阶段向高收入阶段迈进，从工业化时代向后工业化时代转变，从高速增长转向中高速增长，从规模速度型发展方式转向质量效益型发展方式，从工业或第二产业主导的经济结构转向服务业主导的经济结构（指产业结构、就业结构、投资结构等），从主要依靠资源和低成本劳动力等要素投入转向创新驱动发展，从中国市场到世界市场，从世界投资中国到中国投资世界。在这一宏大的社会背景下，当前中国社会经济发展的现状凸显了供给侧矛盾。需求与供给是市场经济内生的基本面层级的辩证关系。我国经济发展面临的问题，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧。即在一些行业和产业产能过剩的情况下，相关生产的关键设备、核心技术、高端产品尚且依赖进口;农业发展势头良好，但产品附加值低、加工技术迭代缓慢、细分市场空白等问题始终存在。大量存在有效需求的消费者在国内得不到消费机会时，纷纷转向出境购物、“海淘”购物、代理购物，导致“需求外溢”，消费能力外流。有鉴于此，2015年中央财经领导小组第十一次会议提出推进“供给侧结构性改革”，并正式写入“中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要”，成为发展的主线。
仅就黑龙江省社会发展现状而言，供给侧矛盾尤为突出。一方面因为缺少外部有效投资而导致实体经济整体萎靡不振，另一方面惮于“投资不过山海关”的传言而导致潜在的有实力投资者裹足不前;一方面紧邻北方大国俄罗斯得天独厚的地理优势，另一方面“哈洽会”（中国哈尔滨国际经济贸易洽谈会、中俄博览会）历经数年的“意向性协议签约比例惊人”——未能匹配以“国际”冠名的影响力辐射范围;一方面是“青山绿水是金山银山，冰天雪地也是金山银山”的原生态旅游资源，另一方面2018年黑龙江省旅游总人数1.82亿，总收入2240亿元，排名全国第十，与第一名的贵州省（旅游总人数9.69亿，总收入9471亿元）相比还存在一定差距。黑龙江省的供给侧矛盾这一亟待解决的重大难题，如果没有先进的中国特色社会主义经济理论加以运用，仅仅依靠自身的发展惯性和调节机制来彻底解决矛盾，扭转现状是不可能实现的。
2.从全面深化改革到自贸区实践的逻辑展开。
“国家强，经济体系必须强。以经济建设为中心是兴国之要。”[3]深化经济体制改革、完善现代化经济体系的制度保障、建立现代化经济体系，是以习近平同志为核心的党中央顺应中国特色社会主义进入新时代的新要求作出的重大战略决策部署。将全面深化改革进行到底的最核心内容就是改革开放。习近平总书记指出，“改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定‘两个一百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招”。[4]改革与开放是相互促进相得益彰的共生关系。以开放的视野考察当今世界，因此认识到自身存在的差距，进而对内部的制度体系、运行机制、思维方式、行为模式深入地革新，最终接受来自现实社会的重大考验，实现中华民族伟大复兴的中国梦。
中国作为世界第二大经济体，已经深度融入世界经济，世界经济与金融市场的变化时刻影响中国经济运行的稳定性，同样，中国的改革开放每一点变化都足以引起各国政策制定者的高度关注。其中所体现的“蝴蝶效应”已经超出了传统意义上的国家间、地区间的影响范围，具备了改变现存世界经济格局的相对力量，这种相对力量将随着中国经济体量和贸易总量的大踏步成长而质变成为无法回避的绝对力量。习近平总书记历史性地首创“一带一路”建设理念，不但标志着中国对外开放政策框架已经进入了“全面开放、全面合作、全面参与、全面提升”的新阶段，而且也是中国方案成为世界倡议的恢宏大手笔。“一带一路”可以说点新发展理念的重要组成部分，是在党的十一届三中全会以来40多年历史经验总结的基础上，将开放的视野从世界主要发达国家扩大到不同国家、不同地区、不同经济发展状况的各个国家，从单纯的学习他国先进经验、先进思想和先进技术转变为在学习中不断试验、在发展中担负责任、在进步中互利共赢。这样把一个国家的经济发展融入到“一带一路”中所有的不同发展水平、不同政治体制、不同意识形态、不同社会模式国家经济的共同发展，一体同心、同休共戚的经济发展模式超越了以往任何经济共同体理论和实践，将开放的外延扩充到了现有思维范畴的极致。
中国对外开放政策框架在以“一带一路”为标志的“全面开放、全面合作、全面参与、全面提升”的新阶段中，推动多边双边和自贸区发展，提高对外开放水平、扩大内陆沿边开放，提升开放层次维度成为战略布局的重要支撑点，其中，自贸区的广泛设立部署，则是实现战略布局思想的最直接解读和落实方式。截至2019年9月，我国已经建设了18个自由贸易试验区，不但实现了沿海地区全覆盖，而且广西、云南、黑龙江是首次在沿边地区的布局。并且，每个自贸区都有着不同的主题和使命，比如黑龙江自贸区是所有自贸区中唯一一个以对俄合作为主题的“三位一体”片区结构。其中，黑河片区和绥芬河片区，一北一南都能够直接与俄罗斯进行经济贸易合作，而哈尔滨片区与原哈尔滨新区划分范围基本重合，地理位置处于前两者之间，起到了连接南北的枢纽调度、融通承接的作用。在我国境内构筑了立体交互、目标明确、以点带面、有机结合的对外开放体系。这样的布局思路与“一带一路”中以途经国家为点，以点勾勒出宽度不限的规划路线，再以路线连带出具有无限纵深广度的辐射面的逻辑思路一脉相承，高度吻合。中国是“一带一路”理论的思维起点，也是现实原点，以常识分析，原点必须具备足够强大的输送功能和经济储备，才能充分满足途径区域的经济需求，最终才能顺利地到达终点。以供给侧理论分析，作为原点的经济体必然需要具备超强的输送能力、足量的产品服务供给、频繁的贸易合作行为、成熟先进的市场手段、富裕的产能储备、便利充足的资金融通、自由开放的贸易投资环境、雄厚的基础设施建设、选择广泛的交通方式、较高层次的人才积累、形式多样的制度创新、科学技术水平不断提升等实质性条件。我国国内自贸区的广泛布局工作事实上就是为了更好地落实以上诸多“一带一路”的实质性条件而必然要完成的根本任务，这也正是自贸区在我国境内不断设立发展的最终意义所在。
二、自贸区高度融入“一带一路”是其设立初衷和必然归宿
自贸区在全国范围内的设置布局是“一带一路”经济发展体系这一宏观命题的实证研究，是缔造高度成熟理論的逻辑进路。自贸区理论的完善和实证数据经验累积为“一带一路”理论提供了全面的理论与实践供给，这不但是其设立的本质目的而且具有先天赋予的历史使命。其必然要在高度融入的进程中，最终实现自己的原定目标，从指导思想上，自贸区的高度开放态度浸润着“一带一路”的思想精髓;从营商环境上，自贸区因地制宜提高服务水平政策保障与国家的《优化营商环境条例》，是地方性实施规范与统筹安排的关系;从法治建设上，自贸区不但要重视完善法治建设而且要时刻自省不可僭越社会主义法治的临界点;从供求关系上，充分认识到新常态下供给侧结构性改革理论对社会实践的指导作用并以此为逻辑原点开展多层次、多角度的先锋试验;从制度创新上，充分发挥主观能动性创造性，为全面深化改革创新经济发展模式提供最可靠的第一手资料;从可持续发展上、能够源源不断地提供全面建设“一带一路”所必须的基础建设、物质资料、人力资源和生产条件;从技术先进性上，提高自主知识产权产品的覆盖面积并提升国际领先的科技水平;从治理人才培养模式上，总结并探索出一条稳定持续的为中国社会主义建设甘愿奉献（具有实现“中国梦”的坚定信念、民族复兴的伟大情怀、勤恳踏实的工作态度）的国际型、全面型、德才兼备人才的实现途径。
如果说，“一带一路”是在全球经济贸易环境中释放出更多的中国声音，那么，这个声音的底气正来自国内自贸区、双边自贸区和多边自贸区的繁荣稳定与高速发展。“一带一路”倡议是要建立一个政治互信、经济融合、文化包容的利益共同体、命运共同体和责任共同体。其相对无限的未来发展远景留给世界更大的想象空间，而自贸区就是使人有的放矢地去追求理想的基础和柱石，两者对于推动促进国际经贸规则调整是一体两面的共生关系，离开了自贸区的“一带一路”就失去了自我验证和倒逼改革的源动力，离开了“一带一路”的自贸区则可能迷失正确方向而无法完成历史赋予的光荣使命。自贸区只有高度融入“一带一路”才能实现存在的本体价值和重大意义，这同样符合习近平新时代中国特色社会主义经济思想。
三、自贸区开放型体制建构必须以中国特色社会主义法治为依托
习近平总书记强调：“法治兴则国家兴，法治衰则国家乱。”历史证明，法治昌明则国泰民安，法治松弛则国乱民怨。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，是关乎中国特色社会主义建设事业成败的关键，只有厘清中国特色社会主义法治视阈的临界线，才能将其作为正确的考察工具对社会活动作出结论性判断。
1.自贸区的开放态度必须纳入法治视阈中进行考察。
选择什么样的考察角度实际上就是选择什么样价值观的问题。中国特色社会主义法治道路的核心要义，就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。
从党的十一届三中全会以来，改革开放40余年，我国不断突破原有的思想局限和制度界限，质疑与反对始终伴随着中国社会经济前进的脚步，但无论国内国际形势发生怎样变化，我们前进的方向从未发生偏离甚至改变，国家实力、国际地位和人民生活都切实发生了显著提升，夯实了实现中华民族伟大复兴的基础，让我们坚信中国梦的最终实现，而这一切治国理政思想的正确性都来自于中国特色社会主义法治思想的建立和体系的完善。
2017年3月5日，习近平总书记在参加第十二届人大五次会议上海代表团审议时强调了对自贸区的开放态度，就是“大胆试、大胆闯、自由改”[5]。党中央的明确态度提振了全国各地自贸区建设者的信心、决心和精神，但这里的自由不是随心所欲的自由，而是法治视阈下的自由，这里的开放不是肆无忌惮地放开，而是在党的领导下的创造。“开放”的本质就是，向先进国家学习并接受新思想新事物，倒逼国内原有思维方式转变和制度革新。因为我们所学习的先进国家，其生产资料所有制形式与我国有着本质的差别，也就是资本主义国家的先进制度和超前理念能否被社会主义中国接纳吸收的问题，这种在“本土化”移植的过程中，如何坚守社会主义特征的问题，都成为改革先锋者需要突破又需要赋予其合理性的亟待解决的重大社会历史问题。可以说，面对这样纷繁复杂的社会经济发展形态，需要有在微观层面之上的宏观把握，需要高屋建瓴的思想工具，使中国社会在经济发展的曲折道路上，始终抓住最正确的经济发展规律，将先进的制度和思想整合为一体，走出一条具有中国特色的社会主义发展道路。“党的领导”这一中国共产党人集体智慧的思想结晶，是高度统一的行动纲领和评判标准，保证了法治建设的价值追求和本质方向，自贸区的开放性必然要接受其考察与评价，才能确定并接纳成为符合社会主义发展要求的正确认知结论。
2.法治就是最好的营商环境。
2019年10月，世界银行发布了《2010年全球营商环境报告》，我国营商环境全球排名从上期的第46位跃升至第31位，连续两年跻身全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体，这是全面推进依法治国这一国家治理的深刻革命的突出成果。没有法治建设作为依托，任何社会活动都将丧失正义性和内心尊崇，社会成本将极大地浪费在寻求权利救济途径的窘境中。无论货币成本、时间成本，还是实现权益成本都与市场主体追求利润最大化的目标构成直接矛盾，处于此消彼长的零和博弈态势。法治建设的初衷就是为了最大程度地避免这种零和博弈的态势频繁出现在市场中，一旦控制不力，必然影响投资者的投资信心，成为自由贸易难以逾越的壁垒，使得整个市场丧失应有的活力。营商环境的优化和提升离不开法治建设的基础保障，法治思想和法律规范中所蕴涵的善意和品德，不但能够给市场主体带来持久的安全感，而且保证了未来收益的可预期。这样的市场环境才是市场主体共同的价值追求和共同理想，也是法治建设对经济发展改革的意义和作用，所以，法治就是最好的营商环境。脱离了中国特色社会主义这一本质要求，法治建设将无法适应中国国情、传统和社会环境，这种毁灭性打击对于依托国内现实建立起来的营商环境是彻底的，无可挽回的，势必将重复历史上曾经犯过的错误。
社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体，是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。只有不断发展和完善符合中国现实国情、具有中国特色、体现社会发展规律并与世界未来走向相一致的社会主义法治理论，才能满足经济社会发展的需要，坚持以法治的眼光看待世界，在中国特色社会主义法治视野内考察现实、总结规律、修正结论，中国必定会形成一套不同于世界上任何国家的、承载着中国自己话语体系的法治理论。
四、自贸区开放型体制建构的基本要素
1.法律制度的规范进路亦是营商环境的建设途径。
2019年1月18日通过、同年3月1日生效的《黑龙江省优化营商环境条例》早于国务院2019年10月8日通过、于2020年1月1日实施的《优化营商环境条例》，但两者的立法主旨和规范目的却高度趋同，都是从立法层面构筑营商环境的良好氛围，为其提供切实有效的法律保障。法治建设的一个重要方面就是法律体制的先进性，立法、司法、执法给企业带来的安全感与单纯的财富积累不可同日而语。所谓的法治进步，事实上就是对社会新发展的充分认知下的对法律行为的涵摄以及對事实行为的承载。优化营商环境不是一时一地的孤立问题，而是持续的、全国范围内的系统性问题。比如，建立符合国际惯例的海关特殊监管区的前提是法律规范的供给，任何对以往既存事实的改变都应当在立法层面进行合法性解释。我国之前设立的经济特区、保税区、出口加工区、保税港、经济技术开发区、高新技术产业开发区等六大类102个海关特别监管区之所以无法达到国际惯例普遍认知的自贸区标准，就是因为上述这些园区依然属于境内关内，而不是境内关外，自贸区的开放性所要求的极致是在海关管辖之外，更加有利于（自贸）区港（口）覆盖、贸易投资金融物流高度整合、制定前所未有的税收优惠幅度。这种对海关现行体制和相关法律的突破恰恰是法治建设所要解决的新问题，其理论内核已经预留了解决这些新问题的思维工具，不断加强制度建设，优化营商环境，改变政府职能和作风，也只有如此，才能促使我们走出一条独立的，有别于世界其他国家的改革开放之路。
2.与国际经济贸易发展趋势相一致的制度创新。
中国和美国之间有关双边投资协定的谈判，自20世纪80年代美国提议以来，因为各种原因，直至2008年才得以实现，至今已逾20次谈判。美国始终坚持准入前国民待遇和负面清单管理模式这一重要内容，在此之前，我国一直采用投资准入条件和禁止目录的管理方式。因此，在2013年设立上海自贸区试点的一个重要课题就是试验负面清单管理模式。6年的实践，充分证明了自贸区内企业增长数量与负面清单的长度是“负相关关系”。外资准入负面清单经过5次修订，由最早2013年版的190条缩减到2019年版的37条。在此期间，累计新设企业6万多户，是前20年同一区域企业数的1.6倍。新设外资企业1.1万多户，占比从自贸试验区挂牌初期的5%上升到20%左右。上海自贸区为促进区内货物、服务等自由流动，强化“一线放开、二线安全高效管住”贸易便利化措施，推出了“先进区、后申报”“一区注册、四地经营”以及“多证合一”和全程电子化登记等一系列创新举措，不仅惠及区内企业，也成为其他自贸区争相学习的榜样。
受此影响，黑龙江自贸区中的哈尔滨片区适时推出了企业申请多项审批只需一张“综合许可证”的政策，大大缩短了企业投入生产的前期时间。同时，在税收制度改革方面也是创意不断，将企业为自贸区当地创造的不同等级利税水平与该企业高级管理人员的个人所得税减免直接确定“正相关关系”，巧妙地将税收这一企业利润的负外部性因素转化成为个人财富激励机制，将制度的创新型与灵活性完美结合。重庆自贸区以构建陆上国际贸易规则（区别于传统的“海洋时代”的海上贸易规则）作为改革核心目标，在金融产品与服务的突破创新方面，不但创造性地建立了知识价值信用融资新模式，而且，重庆自贸区成功开立的全球首单“铁路提单国际信用证”，改变了以往只有海运提单具有金融属性，可作为信用凭证融资押汇的情况。铁路提单国际信用证首次赋予铁路运单金融属性，企业资金周转压力得以减轻，资金流动性大大增强。
与其说是制度创新，不如说是与国际经济贸易发展新形态相接轨，在将先进经济治理思想内化的过程中，始终保持与时代发展相一致的国际对话资格。
3.为“一带一路”战略源源不断地提供各种必要条件。
自贸区作为“一带一路”战略实证基地和支撑点，不但要实现市场极度开放、贸易投资自由、金融服务创新、特惠税收制度等目标，而且要持续不断地为全面深化改革和开放创新提供必要的理论内涵和客观条件。自贸区应当以各自承担的设立主题作为基本诉求，相互学习借鉴、互通有无、网络联通、由点及面，构筑起我国的新型经济发展模式。这必然需要自贸区具有丰富的物质资源，能源源源不断地持续输送能力;要求拥有足够内容数量的各种产品生产和服务劳务供给;基数庞大的企业入驻以及企业间、地区间、甚至国家间频繁的贸易活动，国家间与地区间的双边、多边经济合作成为常态;建设包括生产园区、贸易园区、物流园区、科技园区在内的复合型产业结构布局;引入或者自创与国际经贸发展相一致的先进经济治理手段和市场通行规则;便利充足的投融资途径和新型金融产品的推陈出新;税收制度上大胆尝试将以往的优惠幅度、特惠条件转化为激励机制，摆脱“贸易壁垒”的传统印象;依托我国超级基础建设能力，广泛进行基础设施建设，通过不同种类的运输方式，以时间换空间，不断扩大自贸区的广度和深度;确立新型的人才培养模式，鼓励科技创新和制度创新，充分调动主观能动性，提高人才储备量级，保证满足各个方面的人才配置。相应的，自贸区法治建设也在不停地适应现状、修正自身、完善机制，保障“一带一路”的战略最终得以实现。
改革开放40多年来，经历过几次波及世界的经济危机的历史教训，更深刻地印证了世界经济发展离不开中国，中国经济已深度融入世界经济，中国声音也将越来越多地影响世界经济格局变化和新的贸易规则确立。正如毛泽东同志所言：“通过实践而发现真理，又通过实践而证实真理和发展真理”。自贸区是践行中国特色社会主义经济理论和法治建设的重要实证基地，是全面深化改革开放的理论创新源泉，其肩负着党和国家、人民赋予的重要历史使命而任重道远，但只要“从心所欲，不逾矩”，其辉煌煊赫的发展前景必然令人无比期待。
[参考文献]
[1]以新气象新担当新作为推进东北振兴[N/OL].人民日报，2018-9-29.
[2]国家行政学院经济学教研部.中国经济新常态[M]北京：人民出版社，2014.
[3]王怀超.沿着中国特色社会主义道路前进——深入学习研究党的十八大报告[M]北京：中共中央党校出版社，2012.
[4]习近平.习近平谈治国理政（第二卷）[M]北京：外文出版社，2017.
[5]杜尚泽，姜泓冰.大胆试大胆闯自由改（我和总书记面对面）[N].人民日报，2017-3-6（04）.
〔责任编辑：刘阳〕
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