四个统一：新时代巡视监督的制度优势
摘 要：党的十八大以来，巡视工作取得了瞩目的成绩，党的巡视监督实践和制度建设实现创新性发展。党的十九大后，巡视监督的政治定位进一步深化，巡视制度更加科学有效。实践探索在前，总结提炼在后，巡视工作要继续发扬光大、更好地发挥利剑作用，需要深化巡视监督的理论研究，总结梳理巡视监督在权力属性、组织方式、功能效果和工作方法上的特有优势，实现巡视监督被动性与主动性、权威性与民主性、震慑性与治理性、计划性与灵活性的有机统一，能为推进新时代巡视监督高质量发展提供有效的理论支撑。
关键词：新时代;巡视监督;制度优势
中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2021）06-0057-05
习近平指出：“强化巡视监督，发挥从严治党利器作用。巡视是党内监督的战略性制度安排。”[1]实践证明，巡视监督作为党内监督的重要形式，有效发挥了综合监督平台和联系群众的纽带功能。对监督实践进行梳理提炼，归纳总结巡视监督的权力属性特点，把握巡视工作的特有优势，对推进新时代巡视工作高质量发展具有重要意义。
一、巡视监督在权力属性上的优势体现在被动性与主动性的统一
被动性是巡视监督作为监督权力的固有特点。监督权是非生產性的纠错权力，即监督不是生产什么事物的工作，而是预防和纠正错误事物而进行的工作。[2]与之相比，决策权和执行权则对公共资源进行权威性分配，并在分配过程中产生各种各样的社会利益关系。不存在利益分配的决策和执行，就不存在分配错误的预防和纠正。所以，监督权同决策权、执行权相比，具有先天的被动性、触发性和预防性。巡视监督作为党内的一种监督制度，自然具有监督权的普遍属性，其作用的发挥不是直接参与立法、行政活动，而是跟进权力开展监督，在权力出现越轨行为时，发挥预警和纠错功能。
巡视监督同时又体现出鲜明的主动性。虽然巡视监督在社会关系调整中具有被动性，但在巡视工作中又表现出强烈的主动性。如果纪律监督侧重对已有问题线索的处理和惩戒，更多体现被动监督的事后权;巡视监督则更加强调对问题源头的查找纠偏，明显体现事前主动监督的特点。《中国共产党巡视工作条例》（以下简称《条例》）规定：“在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视”[3]41，充分体现了巡视工作主动设计、全面监督的特点。它不是触发性的惩戒机制，而是主动性的查纠机制。《条例》还赋予派出巡视组可针对重点人、重点事、重点问题开展专项巡视的权力，释放了巡视监督主体的主观能动性，使监督内容更加聚焦，主动优势更加鲜明。此外，巡视组在开展巡视前，“应当向同级纪检监察机关、政法机关和组织、审计、信访等部门和单位了解被巡视党组织领导班子及其成员的有关情况”[3]181，主动收集了解其他监督已有成果，对提升巡视监督效能大为有益。
实现被动性与主动性的辩证统一是巡视监督对党内监督理论的重要创新。如前所述，监督权力的边界决定了它不能直接对社会利益进行初次分配。但是单纯的被动监督一定程度上会削弱监督的时效，容易造成监督滞后。要改变这种弊端，应当从党内监督权的结构入手寻求突破。从党内监督的运行过程看，监督权可大致划分为调查权、审查权和处置权。其中审查权和处置权是调查权的后置，其被动触发性是必然的。因此，提高调查权的主动性就成为改良监督时效的可能路径。巡视监督专职检查调查，它就像人的眼睛和耳朵，其职责定位就是发现问题、反映问题、推动问题解决。巡视监督和其他党内监督相比更加侧重事前、事中监督，及早发现、跟踪和解决问题，有效防止权力运行失范。但《条例》明确规定：“巡视组不履行执纪审查的职责”，即巡视监督只报告、不办案，只有了解权、没有处理权，对巡视发现的问题线索应当及时进行分类处置，移交纪检监察机关或相关部门。这等于在党内监督权力的内部进行了再次划界，实现党的巡视监督同纪委的专责监督的异体制衡，有所区别地强调巡视监督的调查权和纪律监督的审查处置权，凸显“发现问题是巡视工作的生命线”。
二、巡视监督在组织方式上的优势体现在权威性与民主性的统一
巡视监督的权威性体现在代表最高政治领导力量直接开展监督。权威性对于监督权的运用具有重要意义。耶夫西蒙将权威的原则表述为：“只要一个共同体的福祉需要一种共同行动，那么此种共同行动的统一性就必须通过该共同体的一些更高级的机构来加以保障。”[4]中国共产党是国家最高政治领导力量，党的领导是中国特色社会主义的最本质特征。《中国共产党章程》是中国共产党的根本大法，在党内生活中具有至高无上的地位和最高权威。以上制度组织优势赋予了巡视监督特有的权威性。一方面，巡视是党章赋予的重要职责，是“战略性制度安排”，党的十九大通过党章在“党的组织制度”中专列一条对巡视作出规定，以党内根本大法形式把巡视制度固定下来，足以说明巡视监督之权威。另一方面，巡视工作坚持中央统一领导、分级负责，各级巡视组由各级党委直接派出。习近平曾形象类比：“我们的巡视不是八府巡按，但必须有权威性，成为国之利器、党之利器。”[5]这既是对巡视工作领导体制内涵的深刻揭示，也是对巡视监督优势的生动刻画。
巡视监督的民主性体现在广泛发动人民群众的集体参与。社会主义民主政治本质，就是人民当家作主。在我国政治权力结构中，任何监督权力作用的实现，归根到底都要依靠全体社会民众的集体参与。从这种意义上讲，监督的民主参与程度能够真实反映出社会主义国家监督的纯粹性和马克思主义政党的优势所在。列宁曾在《苏维埃政权的当前任务》中说：“正是苏维埃同劳动‘人民’的亲密关系，造成一些特殊的罢免形式和另一种自下而上的监督，这些现在应该大力加以发展。”[6]群众路线是我们党的生命线和根本工作路线，也是巡视工作的基本原则。巡视工作开展监督发现问题的过程，正是激发群众监督热情以实际行动践行群众路线的过程。对于巡视工作中群众举报反映的问题，习近平高度重视，他要求：“一五一十把问题抖搂出来，根本不要搞任何遮掩，责成其认真整改。这样巡视才能有权威、有威力，才能有这么多举报信息。如果我们对群众举报没有回应，没有按从严治党的要求去做，群众的期待就会挫伤。”[7]党的十八大以来，巡视工作之所以能够取得明显成效，正是因为始终坚持党的群众路线，把群众反映强烈的问题作为主攻方向，把损害群众利益的行为作为关注重点，着力发现和推动整治群众身边的腐败和作风问题，充分激发群众参与巡视监督热情，使民主监督焕发出新的力量。
权威性与民主性的有机结合彰显出中国特色社会主义民主监督的优势。如上所述，巡视监督的权威性来自中国共产党的集中统一领导，而党中央的权威说到底还是来自于人民的信赖、拥护和支持。早在1941年，毛泽东就指出：“共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。”[8]新中国成立前夕，中国共产党人用“靠人民起来监督”响亮回答了黄炎培提出的“何以跳出历史周期率”的问题。进入新时代，习近平再次强调：“我们党有严密的组织性和纪律性，党的根本宗旨是全心全意为人民服务，那么接受组织和人民监督就天经地义。”[9]党中央明确巡视工作的定位是政治巡视，必须对“国之大者”要心中有数。何为国之大者？习近平指出：“民心是最大的政治”“让人民生活幸福是‘国之大者’”。巡视监督把党组织的权威性和人民群众当家作主的民主性有机结合在一起，将自上而下的组织监督与自下而上的民主监督融会贯通，使社会主义民主政治的特色优势在巡视监督中得以充分彰显。
三、巡视监督在功能效果上的优势体现在震慑性与治理性的统一
巡视监督的震慑性是实现治理功能的基础保证。要实现监督的权威，单纯依靠组织优势是不够的，必须通过强力来保证实施。监督如果缺少了惩戒，就如同德国法学家耶林所说：“没有强力的法治，是一个词语矛盾——‘不发光的灯，不燃烧的火’。”[10]巡视监督虽然不履行执纪审查的职责，但是要通过“发现问题、形成震慑”，以达成“推动改革、促进发展”的目标，必须具备鲜明的惩戒性。目前巡视监督的惩戒性集中体现在以下三点：一是向纪律检查机关或政法机关移交重要线索。党的十八大以来，中央纪委立案审查的中管干部案件中，超过60%的问题线索来自巡视。[11]巡视已经成为高悬腐败分子头上的“利剑”。二是对群众反映强烈、明显违反规定并且能够及时解决的问题，直接向巡视党组织提出处理建议。《条例》赋予巡视组在一定权限内，要求被巡视党组织立行立改的权力，提高了巡视组提出建议的严肃性和权威性。三是对干扰巡视工作的人员，可给予批评教育、组织处理或者纪律处分;涉嫌犯罪的，移送司法机关依法处理。从本质上看，干扰妨碍巡视工作就是对抗组织审查，不落实整改要求，就是对党不忠诚，《条例》的以上规定都凸显出巡视监督的惩戒性。
实现巡视监督的治理性是震慑功能的目标归宿。监督是治理的内在要素，在管党治党、治国理政中居于重要地位。巡视监督既是党和国家监督体系的重要组成部分，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效手段。首先，“惩前毖后，治病救人”是党内监督和党纪工作一以贯之的原则要求。巡视监督的目标不是发现问题一交了之，而是坚持问题意识和问题导向，帮助各级党组织和党员正确认识问题，努力改正錯误，放下包袱积极工作，保持党的肌体健康，加强党的建设，提升各级党组织的治理能力。其次，巡视监督的震慑性相对于其他监督更加突出政治权威，在推动现有问题整改、破除固有体制机制顽疾上具有特殊优势，可以作为全面深化改革的重要参考，发挥标本兼治的战略作用。再次，巡视监督的震慑性倒逼各级党组织对普遍性、倾向性问题深刻剖析，有利于从体制机制上查找漏洞，填补治理弱项，形成更为系统科学的治理理论体系。最后，建立巡视巡察上下联动的监督网，既是打通全面从严治党“最后一公里”，也是打通基层治理“最后一公里”的重要举措。以强力的惩戒，整治群众身边的腐败和作风问题，确保党中央大政方针在基层落实到位，最终实现反腐效能和治理效能的统一。
四、巡视监督在方法手段上的优势体现在计划性与灵活性的统一
巡视监督的计划性是巡视制度科学化的重要表现。首先，巡视监督“一届任期全覆盖”是由党章规定的。党的十九大把“巡视全覆盖”要求写入党章，明确“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，在一届任期内，对所管理的地方、部门、企事业单位党组织实现巡视全覆盖”[12]。由党内最高法规从时间和空间维度准确清晰界定巡视全覆盖，既是巡视监督在党内监督中战略地位的体现，也是巡视监督更加科学高效的标志之一。其次，“巡视工作规划”是各级党组织开展巡视监督的阶段性总方案。2018年，中共中央办公厅印发了《中央巡视工作规划（2018—2022 年）》，明确了未来5 年巡视工作的总体要求、目标任务和思路举措，是巡视工作贯彻落实党的十九大精神的总方案。这使得中央“硬要求”、党内法规“硬指标”进一步细化，既体现了“自上而下”的一致性，又体现了党内法规制度的内在衔接和协调。以5年为一个阶段制定规划，同“一届任期全覆盖”“国民经济和社会发展五年规划”等国家政治与经济社会发展大局相协调，能够更好地统筹发挥政治监督围绕中心服务大局、推动改革促进发展的功能理念。最后，巡视巡察联动部署对计划性提出更高要求。构建巡视巡察战略格局，是着眼提升国家治理水平的重要制度设计。现代国家治理要求整体性治理理念，倡导打破组织间的壁垒，实现不同治理主体之间的分工协作，着力克服碎片化、区隔化治理实践所带来的治理困境，从而提高治理效能。[13]在巡视巡察工作实践中，上级党委在做好本级巡视部署的同时，要求把下级党委巡察工作纳入一体规划，实现任务部署联动、组织方式联动、成果运用联动、信息运用联动、舆论宣传联动、队伍力量联动等，以巡视带动巡察、巡察支撑巡视，凸显科学计划、联动耦合的巡视巡察监督特色。
巡视监督的灵活性释放出强大的威慑力。党的十八大以来，巡视工作在总结常规巡视优良特性的基础上，不断深化拓展工作方式方法。如果说常规巡视反映出巡视监督的科学计划性，机动巡视、专项巡视、回访巡视则更具灵活性，使巡视监督更具威慑效果。一是专项巡视。专项巡视确立以问题为导向的逻辑，把巡视从空间条件局限与模式化制约中解放出来，这种新型的巡视形式，不再受对象类别、巡视批次、条块级别等空间条件限制。[14]专项巡视大多聚焦某个领域和某项重要工作开展集中巡视，比如中央在2020年开展“脱贫攻坚”专项巡视，中央军委在2018年开展“全面深入贯彻军委主席负责制”专项巡视，2019年陕西省委开展“秦岭生态环境保护”专项巡视等，虽然专项巡视通常在1个月左右，比常规巡视的时间少了一半，但监督的精准性得到大力提升。二是机动巡视。机动巡视在发现问题中具有“闻令而动、出其不意”的特点，可以就反映突出的一名干部、一件事情、一个问题，派出精干力量，带着问题线索直奔主题、直插要害。如果说常规巡视在3个月发现问题过程中，存在边际效益降低的可能，机动巡视则在“短平快”的节奏中，体现出“游动哨”的威慑力。三是回访巡视。回访巡视通常安排在常规巡视之后，是对巡视过的单位进行再巡视，重点对问题整改落实开展“回头看”。这种“回马枪”式的监督模式，释放了“巡视不是一阵风、高压严治是常态”的信号，进一步压实被巡视单位党委的主体责任和纪律检查机关的监督责任，体现出政治监督的严肃性和长效性。
计划性与灵活性相得益彰确保巡视监督精准高效全覆盖。党的十八大以来，巡视工作探索创新的步伐从未停滞，其方式方法越来越灵活，针对性和实效性也在不断增强。把巡视监督的计划性与灵活性统一于工作实践中，有效规避了“运动式”反腐的风险，穿插安排常规巡视、回访巡视、专项巡视，积极探索机动式、督查式、点穴式巡视，打出了有力的“组合拳”，让巡视对象摸不清套路，给各级党组织和党员领导干部戴上“紧箍咒”，始终保持紧张感，既做到了不留死角、不留盲区，把全覆盖的震慑力充分释放出来，也实现了灵活机动、精准突破的利剑优势，使有形覆盖与有效覆盖达到了有机统一。
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责任编校 陈 瑶
Four Unities：
System Advantages with Discipline Inspection in the New Era
ZHU Hua （Political College， National Defence University ， Xi’an 710000， Shaanxi， China）
Abstract：
Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， remarkable achievements have been made in disciplinary inspection， and the practice and system of disciplinary inspection of the Party have achieved innovative development. After the 19th National Congress of the CPC， the supervision orientation of political disciplinary inspection has been further deepened， disciplinary inspection becoming more scientific and effective. Practice comes first， and summarization and refinement come follow up. For the disciplinary inspection to be further promoted for it to function like a sharp sword， it is necessary to deepen the theoretical research of disciplinary inspection， to summarize and sort out its unique advantages in power attributes， organization mode， functional effect and working methods， to realize the organic unity of passivity and initiation， authority and democracy， preventative effect and governance function， planning and flexibility so that an effective theoretical support for it can be provided.
Key words：
new era; discipline inspection;institutional advantages
收稿日期：
2021-09-18
基金项目：
国防大学政治学院基金项目（21ZY02-33）
作者简介：
朱华（1984— ），男，陕西西安人，国防大学政治学院讲师，博士。