创新和完善我国生活节水器具推广的激励政策
常纪文 武天琪 黎金玲
生活节水器具的推广和使用对于节水型社会的建设具有重要意义。一些先行地区开展多元化宣传，采取奖励措施，推广并引导单位和居户广泛使用节水器具；
出台激励政策，促进节水器具的研发和推广，取得了初步成效。同时也存在一些问题，如相关的立法欠缺，节水器具推广的法制基础薄弱；
改水改厕等基础设施建设和政策制定不足，节水器具的推广缺乏应用条件；
推广力度不够，节水器具的研发和推广缺乏长效的资金投入机制；
评价考核不足，示范推广的效果难以保障。建议将自上而下的立法与自下而上的地方试点相结合；
在乡村改水改厕工作中统一推广和使用节水器具；
科学运用价格调节和财政支持机制，持续促进节水器具的研发和推广；
完善评价考核机制，逐步扩大节水器具推广的区域，凝聚社会共识，形成全民节水的合力。
关键词：节水器具 推广 使用 改水改厕 评价考核
节水型龙头、便器、淋浴器等生活节水器具的推广和使用，对于节水型社会的建设具有重要意义。目前，我国节水器具推广政策、立法和标准建设取得积极进展，先行地区已初见成效。为了分阶段全面推广节水器具的使用，有必要梳理现实问题，采取相应的政策创新和完善措施。
1 我国先行地区生活节水器具推广使用的现状
2019年，国家发改委、水利部联合印发《国家节水行动方案》，进一步明确了我国节水型社会的建设路径，明确了节水型社会建设的目标和重点。生活节水器具的使用是落实国家节水行动的重要举措，一些先行地区因地制宜地开展了推广活动。
一是开展多元化宣传，大力推广节水器具。为应对水资源短缺，深圳市近些年针对住宅和公共建筑综合节水开展了节约用水宣传和节水器具推广活动，如拍摄节水专题宣传片，对比介绍各种节水器具与传统用水器具的工作原理和节水效果；
以“全国城市节水宣传周”“世界水日”“中国水周”等为契机，通过新闻媒体或在公共场所、公交运输工具上布设节水器具公益广告；
策划实施“节水器具宣传进学校”“清源行动进社区”等大型活动，集中进行节水器具宣传教育。上海市为了创建节水型小区，在楼门告示栏内张贴自查节水器具或帮助检查的友情提醒，并发放一些节水器具。甘肃省庆阳市要求物业管理、产权单位分期分批制定非节水器具的更新改造计划。这些举措初步提升了节水器具的社会认可和支持度。
二是采取奖励措施，引导单位和个人广泛使用节水器具。为了鼓励各单位和个人广泛使用节水器具，2018年，《深圳市节约用水奖励办法》规定了节水奖励标准：节水先进个人奖按照最高2000元/人给予奖励；
节水型居民小区奖按照最高50000元/个给予奖励；
节水型企业（单位）奖包括水量平衡测试奖励和节水效益奖励两部分，后者按节水量确定，每吨节水量奖励5元，最高奖励为50万元。2019年，广州市水务局印发的《广州市节约用水奖励办法（试行）》也开展了类似的奖励，如对于节水先进单位，年用水量在1万吨以下的奖励10000元；
年用水量在1万吨以上的奖励20000元。对于节水先进居户，奖励2000元。这些措施为节水器具的推广奠定了良好的政策基础。
三是出台激励政策，大力促进节水器具的研发和推广。首先，建立节水器具名录并给予财政补贴，支持居户更换、使用节水器具。如2016年，北京市《关于全面推进节水型社会建设的意见》要求出台高效节水型生活用水器具指导目录，加大政府支持力度。目前，该市将坐便器、淋浴器两类产品纳入12类节能减排商品行列，按商品销售价格的20%给予补贴，补贴涉及17家制造商的170个产品，单台（个）最高补贴金额不超过800元。上海市自2002年开始，在老旧住宅小区为居民免费提供老式座便器水箱配件的节水改造，并从2013年开始为居民免费更换节水龙头，将国家明令淘汰的螺旋式水龙头更换成90度旋转的陶瓷阀芯节水龙头。其次，鼓励节水技术的创新，如深圳市每年拨付财政内预算资金投入节水新技术、节水器具的研发、应用和推广，明确节水技术隶属资源环境类重点资助领域。深圳市节水办每年组织节水新技术、节水器具示范项目申报和评选工作，对研究推广节约用水技术、工艺、设备、器具等有突出贡献的单位和个人给予奖励，对确认为采用新技术、新工艺和新设备的示范项目给予资金补助。最后，政府优先采购节水产品。深圳市政府要求优先采购有利于节约能源、节约用水、节约用材和循环利用的产品和服务，优先采购示范企业和受表彰企业的产品和服务。
2 我国生活节水器具推广激励政策存在的问题
因为各地发展基础和条件不同，财政支持力度和评价考核方法不一，生活节水器具推广激励政策的制定和实施也存在一些问题。
一是相关的立法欠缺，节水器具标准化推广的法制基础薄弱。在国家层面，目前已实施《节水型生活用水器具》《陶瓷片密封水嘴》《水嘴水效限定值及水效等级》《智能坐便器能效水效果限定值及等级》《淋浴器水效限定值及水效等级》《蹬便器水效限定值及水效等级》《小便器水效限定值及水效等级》等国家和行业节水器具标准。在地方层面，一些省份发布了地方标准，如北京市实施了《节水器具应用技术标准》，但是这些标准的实施发展基础不足：首先，在国家立法方面，为了保障标准的有效，国家发改委、水利部于2019年印发《国家节水行动方案》，但国务院关于节约用水的专门行政法规尚未出台。其次，在地方立法层面，一些地方探索制定了节约用水的地方法规、规章或行动方案等规范性文件，如深圳市发布了《深圳市节约用水条例》《深圳市创建節水型城市专项行动方案》，部分条款引导和鼓励用水单位和居民用户使用节水型工艺、设备、器具；
2020年5月，甘肃省庆阳市政府办公室印发《关于印发庆阳市节水器具推广使用办法的通知》，要求不得生产、销售不符合节水标准的用水器具，限期淘汰公共建筑中不符合节水标准的水嘴、便器水箱等生活用水器具；
鼓励居民家庭选用节水器具；
新改扩公用建筑和民用建筑应将节水器具与主体工程同时设计、同时施工、同时投运。但总的来看，上述立法或文件缺乏节水器具推广使用和管理的系统性规定，可操作性不够，不利于节水器具在全国各地的规范和长效推广。
二是改水改厕等基础设施建设和政策制定不足，节水器具的推广缺乏应用条件。首先，在供水方面，如北京市房山区杨户屯村无法依靠城镇自来水厂集中供水，只能依靠本村的井水集中供水。但该村的自来水水质硬，为了喝到高品质的饮用水，农户要么自行安装家用净水设施，要么到村统一设置的大型水净化设施购买饮用水，价格为1.8元/桶。饮用水处理设施的购买和运行电费支出较大，增加了村民的经济负担，且水在净化处理中存在较大损耗。其次，在排水方面，如北京市房山区周庄村大约2/3的居户使用蹲厕，1/3的居户使用马桶，均采用反冲式冲水。相对之下，天津、河北邯郸市等地农村试点的负压式真空厕所更为节水。杨户屯村每户均有化粪池，抽粪车每两个月抽取一次，存在空气污染和安全隐患问题。目前该村计划建设负压式真空厕所，但设计和施工须考虑预防性措施，否则会造成真空系统堵塞，增加维修困难。最后，尚未纳入城镇集中统一供水范围的一些村集体，如北京市房山区周庄村和杨户屯村，有的尚未向村民收取水费和污水处理费，村民节水意识淡薄，购买节水器具的意愿明显不足，结果是生活用水不仅未减少，反而逐年增加。
三是推广力度不够，节水器具的研发和推广缺乏长效的资金投入机制。首先，当前市场销售的节水器具价格普遍高于非节水器具，居民购买意愿不足。以节水便器销售为例，2000～4999元的节水便器市场占有率为47.3%，5000～19999元的市场占有率为34.1%。调研发现，消费者选择区间在1000元以下的占19.1%，1000～1999元的占28.6%，2000～2999元的占19.6%，可见消费者更加倾向于选择价格便宜的普通便器。其次，节水器具的前期推广依靠财政资金支持不具有可持续性。如北京市2016年《关于全面推进节水型社会建设的意见》，要求采取财政补贴方式，在老旧小区、农村地区大力推广使用节水器具。目前，该市每年利用财政资金支持大约5万套节水器具的换装，难以满足社会需求。房山区周庄村经济相对富裕，尽管每年的土地收益约为80万元，但该村还是难以拿出资金支持安装电子水表和节水器具的推广。对于其他经济基础相对薄弱的乡镇和村集体，更是心有余而力不足。因此，有必要探索长效的资金投入机制，减少对财政资金和集体经济的依赖。
四是评价考核不足，示范推广的效果难以保障。2018年，住建部和国家发改委印发《国家节水型城市申报与考核办法》《国家节水型城市考核标准》，规定了申报城市的节水考核指标体系，包括节水器具的市场覆盖率和公共建筑节水器具普及率两个100%的考核指标。一些地方和单位还制定了节水考核方面的措施和办法，如2016年北京市人民政府为了实施《关于全面推进节水型社会建设的意见》，配套发布了《节水型区创建考核评定办法》，考核指标包括城镇节水器具的普及率，普及率大于等于98%得满分。但是节水型城市的申报是自愿的，考核也是针对自愿申报的区域开展，大多不涉及家庭节水器具的换装率和乡村的普及率，从全国来看，考核的覆盖区域及考核覆盖单位和家庭需不断拓展。
3 创新和完善我国生活节水器推广激励政策的建议
为了在全国稳步推进节水型社会建设及其生活节水器具推广活动，需要以上述问题为导向，参考一些地方的经验建设，针对性地创新和完善推广激励政策。
一是将自上而下的立法与自下而上的地方试点相结合。首先，全方位开展节水宣传和节水器具对比效果宣传，充分发挥消费者在绿色消费中的能动性。其次，为了提升节约用水的立法地位，建议国务院尽快出台《节约用水条例》或《节约用水管理条例》，系统地对城乡节水器具的示范推广分类作出规定，禁止销售列入国家明令销售的用水设备，市场销售的节水器具必须符合标准，节水设施的建设须符合“三同时”的要求；
各地方人民政府根据本地实际制定节水行动方案，按期实现城乡节水器具安装和换装的目标。最后，建议住建部、国家发改委出台《节水器具推广使用办法》，使节水器具标准的普遍施行具备条件和基础，使节水器具的示范推广具有法律效力。各地方特别是缺水地区可以出台本地的节水器具推广使用试点规范性文件，在地方试点具有一定的规模和基础后，再在全国强制推广。
二是结合乡村改水改厕工作统一部署节水器具的推广和使用。对于难以纳入城镇集中统一供水范围的乡村，建议统筹完善节水改造工程，打通取水-供水-用水-排水-水处理的管网体系，在系统工程中推进节水器具的使用。首先，推广北京市房山区杨户屯村2021年在村集中供水处安装消毒处理设施的做法，一体化集中解决一般生活用水和饮用水供应的问题，既减少村集体的电费支出和村民的经济负担，也防止饮用水单独处理的水资源浪费。其次，建议中央财政、地方财政、村集体和农户分摊电子水表的安装和更换费用，实行生活和农业生产用水电子计量装备的全覆盖与实时监控，实行城乡生活用水梯级收费制度，为节水器具的普及奠定基础。最后，在人口相对集中居住的缺水乡村，建议参考天津市和邯郸市的试点经验，在运转和维修安全可靠的前提下建设替代传统污水管道的负压式真空下水系统及替代反冲式马桶、蹲便器的负压式真空厕所。如有困难，可以考虑建设下水道系统和节水的反冲式马桶或蹲便器。
三是科学运用价格调节、政府采购和财税支持机制，持续地促进节水器具的研发和推广。首先，制定在城乡分阶段推广节水器具的行动方案，不断摊薄节水器具的研发和推广成本，逐步降低其市场销售价格；
在深入调研的基础上，分析单位和居户对节水器具的价格弹性系数，研究节水器具定价的合理区间，从销售端进一步规范节水器具的价格调整机制。其次，不断扩大节水器具名录范围，鼓励金融机构加大对节水技术研发和示范推广的信贷支持；
探索政府先期投入与居民付费助力的资金投入模式，通过政府补贴降低购买成本，扩大销售和使用范围；
修订《环境保护、节能节水项目企业所得税优惠目录》《节能节水和环境保护专用设备企业所得税优惠目录》等文件，减轻企业的器具生产和销售成本；
将第三方节水服务纳入财政奖补和税收优惠范围，实施企业所得税“三免三减半”优惠政策；
政府采购和财政资金支持的项目须优先采购节水器具。最后，充分调研，精准把握各类用水主体的价格敏感阈值，合理调整水价，倒逼单位和居户购买、安装或换装节水器具。
四是完善评价考核机制，逐步扩大节水器具推广的区域，提升推广的效果。首先，建议国家今后制定全国节水行动方案时，明确各类地区节水器具销售和使用的考核指标，分阶段提高节水器具的使用率；
以節水型区创建为契机构建城乡节水考核体系，细化各县区、街道乡镇、社区和居户的节水责任，推行梯级收费等价格激励和惩罚机制；
针对企事业单位、高校等人员密集单位实施节水奖惩机制，引导全面安装或换装节水器具。其次，开展单位、社区和住户节水评比，对节水成绩突出的予以奖励，对节水不达标的予以处罚或警示，凝聚社会共识，形成全民节水的合力。
（本文得到国家重点研发计划资助，“节水型社会建设激励机制与政策研究”，项目编号2019YFC0408700。作者常纪文为国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员；
武天琪为昆山杜克大学环境政策专业研究生；
黎金玲为南京大学环境学院博士生）