南京国民政府全国邮电检查制度缘起探析
王飞
关键词：南京国民政府;全国邮电检查制度;缘起;探析
中图分类号：K262.9文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）08 — 0152 — 03
一、引言
目前，学术界对南京国民政府邮电检查学术论文和专著较少。在已有研究中，主要着重在抗战时期邮件检查和邮电检查目的等方面，如《抗战时期国民政府的邮件检查制度述论》〔1〕《国民党实行邮电检查的目的》〔2〕，但对南京国民政府全国邮电检查制度制定过程和缘起鲜有研究。本文运用中国第二历史档案馆未出版的相关档案资料，对南京国民政府全国邮电检查制度制定过程和缘起进行探析。
二、南京国民政府全国邮电检查制度缘起和制定过程
南京国民政府全国邮电检查制度缘起于1928年全国宣传会议关于“各地新闻及邮电检查工作应由各地高级党政军机关会同主持一案”，在此之前军政时期曾建立过军事机关主导地方邮电检查制度。
（一）南京国民政府军政时期地方邮电检查制度建立
南京国民政府军政时期并没有建立过全国邮电检查制度，但建立过军事机关主导的地方邮电检查制度。囿于史料，笔者只查到广东、南京和淞沪等地方军事机关实施邮电检查相关规定。1927年6月，国民革命军总司令部颁布《检查邮政委员工作应守规则》《国民革命军总司令部检查邮政暂行条例》〔3〕和《检查电报暂行条例》〔4〕，广东省政府委员会令对广东省邮政管理局来往一切邮电及印刷品等项实施邮政检查。同年7月，南京戒严司令部制定《南京戒严司令部检查邮政暂行条例》，开始对反动宣传品进行邮政检查。除了广东、南京外，1928年，淞沪卫戍司令部曾颁布《邮政检查委员会暂行条例草案》〔5〕、锡苏常镇警戒司令部公布《检查邮电条例》〔6〕，试图或进行邮电检查。
军政时期邮电检查以地方军事机关检查为主，体现了军事特征。这可以从邮电检查机关、检查对象以及检查处理等方面体现出来。
1.邮电检查机关
广东邮电检查机关为邮电检查委员会，隶属于国民革命军总司令部，南京邮政检查机关为邮政检查委员会，但与广东邮电检查机关不同是，成立理由是根据《戒严条例》〔7〕第九条第六款规定，其邮政检查委员会由党政军三方人员构成。
2.邮电检查对象
无论广东省还是南京市，邮电检查对象主要涉及军事方面，都把妨碍军事计划之件放在检查对象首位。除了妨碍军事计划外，还有分裂革命势力之件、探報军事应守秘密之件等军事方面。是否反对或违背国民党党义、政纲、政策及决议案者则不属于邮电检查对象。与广东省邮电检查相比，南京邮政检查对象增加了“关于反动派以密码、暗号私通消息之件”〔8〕一项检查内容。
3.邮政检查处理
广东省和南京市对检查出问题的邮件，处理有所不同。广东省将其妨碍政治或军事之函件抽出，送邮政检查委员会委员长先行处理，然后由邮政检查委员长报告总司令察核。南京市，则是抽出须查办邮件，交给南京戒严司令部执法处保存或由邮政检查委员会主任会同南京戒严司令部政治股送交总政治训练部核定。
（二）全国宣传会议提案和《全国重要都市邮件检查办法》制定
随着国民党统一全国，建立全国性邮电检查制度进入了国民党决策阶层议程。根据未出版档案资料显示，南京国民政府全国邮电检查制度缘起落实1928年全国宣传会议秘书处呈送全国宣传会议“各地新闻及邮电检查所工作应由各地高级党政军机关会同主持案”。为了落实该提案，国民党中央常务会作为决策机关、国民党中宣部则作为具体落实机关，拟定相关检查方案。经过国民党中央宣传部多次向国民党中央常务会请示，国民党中央常务会多次相应批复，于1929年共同制定了南京国民政府全国邮电检查制度。
中央宣传部刚开始主张新闻和邮件一并检查，但由于新闻界反对，中宣部主张停止对新闻出版前检查，最终以《全国重要都市邮件检查办法》为标志，单独制定了全国邮电检查制度。
1.《各地新闻邮电检查办法》的拟定
国民党中央执行委员会宣传部1929年6月27日向中央常务委员会拟具《各地新闻邮电检查办法》六条，检查对象为新闻邮电，检查机关为各地高级党政军机关，检查模式为会同主持分类检查，违反《宣传品审查条例》由高级党部处理，军事秘密及有军事上反动间谍由高级军事机关处理，其他由高级行政机关处理。
1929年7月5日，中央秘书处回复不赞同会同主持检查，由中央分别核定较为适当。认为“关于新闻邮电之检查由各地高级党政军机关会同主持其事当较精密，但在党政军不能合作之地方会同检查往往易起抵牾，应于各地请求会同检查时由中央分别核定较为适当。”〔9〕
2.国民党中央宣传部新闻、邮件检查分开提议
由于中央秘书处不赞同会同主持检查，中宣部不再主张新闻和邮电一起检查办法，而是主张邮电和新闻分开，于是 1929年8月1日，中央宣传部向国民党中央执行委员会常务委员会核示《首都等地检查邮件办法大纲》和确定检查新闻办法。
对于两者检查，中宣部则是采取不同理由和态度。中宣部主张邮件检查的理由有两点：一是各地邮件检查情形，为当地治安机关共同组织，意见常不一致，一个机关单独办理又不免流于敷衍，二是各地租界因不易施行检查，尤为滋生反动刊物之渊薮。
与《各地新闻邮电检查办法》相比，《首都等地检查邮件办法大纲》不再主张会同主持检查，而是出现三点变化：第一，不再主张各地设立邮件检查，而是在首都、上海等六个主要都市进行邮件检查;第二，邮件检查所组织由中央规定，内部人员以当地党部、宣传部、高级军事机关及市政府公安局会同派遣充任之;第三，各地邮件检查中的书刊审查由宣传部派员担任并由宣传部决定处理。这样中央和中宣部取得邮件检查检查主导权，有利于邮件检查中央集权。
对新闻检查，中宣部则有不同看法，一方面，认为新闻事业为宣传利器，贵在捷速，最忌阻滞。惟有时为防止反动宣传，不得不施行检查，但又批评了当时新闻检查，认为各地新闻检查，主持机关既不一致，执行手续尤欠妥适，甚至任意扣留，迭起纠纷，不但新闻界有烦言，而且与注重宣传，励行新闻政策之本旨不合，因此，请求中央常委会确定检查新闻办法。
1929年8月6日中央秘书处对中宣部1929年8月1日《首都等地检查邮件办法大纲》和确立新闻检查办法两项核示进行了回复。对邮件检查，秘书处要求中宣部先拟定邮件检查组织条例，对新闻检查办法，要求中宣部拟定规条再提常委会讨论。
1929年8月7日，中宣部向常委會请示要求停止对新闻出版前检查，同年8月10日，中宣部拟具《全国重要都市邮件检查所组织通则》请常委会决议。
《全国重要都市邮件检查所组织通则》共九条，主要规定全国各重要都市经中央认为必要者应设邮件检查所，受中央宣传部指导监督，办理一切邮件检查事宜，邮件检查所由各该都市高级党政军机关会同派员组织之，各邮件检查所设主任一人，由当地党政军机关委派。
3.《全国重要都市邮件检查办法》的制定
1929年8月31日，中央秘书处回复中宣部拟具的《全国重要都市邮件检查所组织通则》请议决施行一案，称该案“经交叶楚伧、王正廷、王伯群三委员审查，兹准叶委员等提出审查修正案并将原案标题改为《全国重要都市邮件检查办法》，经中央第三十一次常会决议修正通过在案。”〔10〕叶版《全国重要都市邮件检查办法》共九条，与《全国重要都市邮件检查所组织通则》相比，共有三处变化：第一，邮件检查由中央认为必要者设立改为由中央认为必要者令地方党政军机关共同派员检查，加强了邮件检查中央集权;第二，《全国重要都市邮件检查所组织通则》第二条改为检查邮件应用最敏捷之手续行之，以免妨碍邮件配送之迅速。强调了邮件检查效率;第三，没有明确检查主任由当地党政军机关委派。
随后，南京国民政府公布了正式版《全国重要都市邮件检查办法》，与叶版相比，正式版明确了检查主任由中央宣传部指派之，同时删除了叶版第七条，即“中央宣传部于必要时派员分赴各地直接指导之。”〔11〕
三、南京国民政府全国邮电检查制度初步建立
根据《全国重要都市邮件检查办法》等相关规定，国民党中央决定在全国重要城市施行邮件检查，初步在南京等八个特别市设立邮件检查所，对邮件进行检查。“以前南京、上海、北平、广州、郑州及其他各地所设的邮件检查所或同等性质之邮件检查机关一律取消。”〔12〕除了全国重要都市邮件检查外，1930年4月，国民党中央常委会通过了《各县市邮电检查办法》，把邮电检查扩展到县市。1931年，南京国民政府行政院交通部颁布《检查电报办法》〔13〕六条，规定了电报检查及免检范围、对象、程序等事项。这样南京国民政府初步建立了全国邮电检查制度。
南京国民政府全国邮电检查制度主要涉及检查机关、检查对象、检查处理等几个方面。
（一）检查机关
邮电检查中央领导机关为中央宣传部，由其指派邮件检查所主任。在重要都市设立邮件检查所。检查所设主任一人，主任之下分设检查员、审查员若干人，均受主任之指挥监督，办理一切邮件检查事宜。各邮件检查员由当地党政军机关调用，不另支薪，其需用杂费，由各该地高级政府拨付。
地方上，县市邮电检查施行国民党主导的党政双重领导制，由县市党部与县市政府会同办理。县市邮电检查时间也只限在军事时期，是否需要检查，由省党部决定或由县市党部呈请省党部核准。省政府认为有某县市检查邮件或电报之必要时，得函省党部饬该县市党部会同县市政府遵办。
（二）检查对象
无论邮件检查所或县市邮电检查，其检查对象都是反动嫌疑邮电。如《全国重要都市邮件检查办法》“第四条：检验员检查邮件，遇有反动嫌疑者，立即扣送审查员审查之。第五条：审查员审查反动嫌疑之邮件，呈报检查主任核办。”〔14〕
《全国重要都市邮件检查办法》没有对反动嫌疑作出具体规定，但1929年1月通过的《宣传品审查条例》对反动宣传品作了相应规定，第五条规定下列性质之宣传品为反动宣传品，即“一、宣传共产主义及阶级斗争者;二、宣传国家主义、无政府主义及其他主义，而攻击本党主义、政纲、政策及决议案者;三、反对或违背本党主义、政纲、政策及决议案者;四、挑拨离间分化本党者;五、妄造谣言以淆乱视听者。”〔15〕
《检查电报办法》把“危害党国、违反法律或妨害公安或风化之处”〔16〕作为检查对象，检查对象相对具体化。
（三）检查之处理
邮件检查所检查员本身没有对反动邮件处理权，而是根据受检邮件性质分送不同机关处理。如关于治安上或军事上之反动邮件，送当地高级军政机关分别处理之，而违反《宣传品审查条例》之邮件，则送由当地高级党部宣传部依该条例之规定分别处理。
而地方上县市党部或政府对反动邮件或电报，除紧急处分外，也没有处理权。要分别呈送省党部、省政府核办，同时规定省党部、省政府处理反动邮件或电报，须抄送原件，分别呈送上级机关备案制。
四、结语
南京国民政府邮电检查制度缘于1928年全国宣传会议关于“各地新闻及邮电检查工作应由各地高级党政军机关会同主持一案”，为了落实提案，国民党中常委和国民党中央宣传部经过反复批示和请示，由新闻邮电一起检查到新闻和邮电检查分开，最终南京国民政府建立了独立的邮电检查制度。通过对南京国民政府邮电检查制度决策过程记载，可以得出如下结论：
第一，南京国民政府全国邮电检查制度制定体现了训政时期国民党党权至上的原则。从全国邮电检查制度制定过程可以得知，其决策机关是国民党中央常务委员会，具体拟定机关是国民党中央宣传部，由两者反复批示和请示形成，体现了强烈党治色彩，表明全国邮电检查制度是为了维护国民党根本利益。
第二，国民党开始主张新闻邮电一起检查，为此，国民党中宣部拟定了《各地新闻邮电检查办法》，主张由当地高级党政军对新闻邮电会同主持检查。但由于新闻界反对，国民党中宣部遂以新闻以贵为迅捷等为由，提议新闻与邮电分开检查，国民党于是在全国建立了单独的邮电检查制度。
第三，国民党开始主张对全国各地新闻邮电进行检查，于是国民党中宣部拟定了《各地新闻邮电检查办法》，由各地高级党政军会同对邮电检查。但随后根据实际情况，拟定《首都等地检查邮件办法大纲》，由主张各地邮电检查改为在首都、上海等六个都市设立邮件检查所，对主要都市邮件进行重点检查。
〔参 考 文 献〕
〔1〕廖发堂.抗战时期国民政府的邮件检查制度述论—以湖南为中心的考察〔J〕.株洲師范高等专科学校学报，2007，（06）.
〔2〕赖晨.国民党实行邮电检查的目的〔J〕.重庆邮电大学学报：社会科学版，2013，（03）.
〔3〕公布检查邮政电报暂行条例及检查邮政委员工作应守规则〔J〕.广东行政周刊，1927，（23）：14-15.
〔4〕粤省颁布检查邮电条例〔N〕.益世报（天津版），1927-7-13（08）.
〔5〕淞沪检查邮政严厉——邮政检查委员会暂行条例》〔N〕.益世报（天津版），1928-3-24（08）.
〔6〕公布检查邮电条例〔N〕.工商日报，1927-12-19（03）.
〔7〕民国革命战时戒严条例〔N〕.民国日报，1927-4-9（06）.
〔8〕中国第二历史档案馆编.中华民国史档案资料汇编.第五辑.第一编.文化（一）〔Z〕.南京：江苏古籍出版社，1994：158.
〔9〕中国第二历史档案馆：《邮电检查组织条例及邮检办法》，全宗号：七一八，案卷号：891.
〔10〕中国第二历史档案馆：《邮电检查组织条例及邮检办法》，全宗号：七一八，案卷号：891.
〔11〕中国第二历史档案馆：《邮电检查组织条例及邮检办法》，全宗号：七一八，案卷号：891.
〔12〕中国第二历史档案馆编.中华民国史档案资料汇编.第五辑.第一编.文化（一）〔Z〕.南京：江苏古籍出版社，1994：161.
〔13〕告诸希公鉴（附检查电报办法）〔N〕.申报，1931-5-24（06）.
〔14〕中国第二历史档案馆编《中华民国史档案资料汇编.第五辑.第一编.文化（一）〔Z〕.南京：江苏古籍出版社，1994：160.
〔15〕刘哲民编.近现代出版新闻法规汇编〔M〕.上海：学林出版社，1992：209.
〔16〕告诸希公鉴（附检查电报办法）〔N〕.申报，1931-5-24（06）.〔责任编辑：包 阔〕
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