农村中小银行市场定位及其监管问题的思考
刘伟明
摘要：当前，本文深入分析了部分农村中小银行在市场定位方面存在的问题，同时对金融监管部门的监管手段局限性进行了探讨，提出应适当放开农村中小银行的经营区域，强化市场定位监管的刚性约束机制，优化支农支小监测指标体系。农村中小银行也应高度重视以市场定位为核心的战略风险管理。
关键词：农村中小银行 市场定位 金融监管
在党中央、国务院以及金融监管部门明确要求金融支持实体经济、金融服务乡村振兴战略的宏观政策环境下，作为专司服务“三农”和小微企业的农村中小银行本不应该存在市场定位问题。然而，农村中小银行有关市场定位的现实状况却不容乐观。2020年11月10日，中国人民银行党委书记、中国银保监会主席郭树清同志在甘肃省临洮县主持召开的西北四省（自治区）“县域金融改革化险工作”座谈会上就严厉指出部分农村中小银行仍然存在偏离支农支小市场定位的问题。本文试就当前农村中小银行市场定位方面存在的问题以及有关监管理念与措施做一探讨，以便有关部门决策时能够有所参考。
（一）表层问题
1.盲目“傍大户”。农村中小银行作为商业银行机构的一种，在经营管理中当然也存在着规模经济效应，然而，农村中小银行又是一种较为特殊的商业银行，无论是自身资本和资产实力，还是客户资源和服务对象均不同于其他中资商业银行。农村中小银行“立身”之本即在于为县（区）域“三农”和小微企业提供金融服务，若其偏离主业，信贷业务不遵循小额、分散的原则，进而忽视集中度和关联方风险，必将产生较大的信用风险。个别农村中小银行近期不良贷款剧增、信用风险突出，与其在经营策略上上有意或无意“傍大户”密切相关。
2.迫切“想进城”。服务于县（区）域经济的农村中小银行普遍有着“进城”设分支机构以及跨区经营的冲动，这是商业银行为追逐利益而保持与实体经济间关系的理性反应。实体经济活跃的区域一般都是商业银行机构热衷于扎堆和过度供给金融服务的地方，因此，也就客观上造成了信贷资源供给不平衡的结果。国家为解决该问题，不仅在政策上将传统的农村合作金融机构定位为专门服务于农村市场的金融机构，而且鼓励新设村镇银行等新型农村金融机构用于激活农村金融市场。然而，迫切“想进城”的错误经营思路却严重偏离了农村中小银行服务“三农”和小微企业的市场定位。实际上，在当前商业银行业务竞争较为激烈的市场环境下，城区经营的农村中小银行在市场环境和客户选择方面面临着更大的压力，反倒没有农村市场的业务发展得好。
3.喜好“挣快钱”。出于追逐“短、平、快”收益的考虑以及“规模情结”和“速度冲动”等前期不规范经营习惯的影响，部分农村中小银行在《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》（银保监办发〔2019〕5号）、《关于推动村镇银行坚守定位提升服务鄉村振兴战略能力的通知》（银保监办发〔2019〕233号）和《关于规范银行业金融机构异地非持牌机构的指导意见》（银保监发〔2018〕71号）等审慎监管规则出台之后，在业务导向和经营策略上仍然无视相关监管规定，把本应作为解决流动性风险问题的同业业务或金融市场业务作为机构盈利的工具，盲目扩张，直接影响了支农支小信贷资源的配置，导致资金频繁出省。
（二）深层问题
1.忽略市场定位背后的战略风险管理。《商业银行公司治理指引》第七十一条规定的商业银行发展战略重点涵盖了中长期发展规划、战略目标、经营理念、市场定位、资本管理和风险管理等方面的内容。因此，从企业战略管理角度观察，市场定位只是农村中小银行战略管理工作的一个方面，其背后往往与机构的战略规划、经营理念和发展模式相关。一个较为严峻的现实情况是当前不少农村中小银行普遍缺乏战略风险管理意识，根本未把市场定位背后的战略风险当作需要重点防范的风险来处理。
2.缺乏与市场定位相关的制约约束机制。市场定位不清晰导致的偏好风险实质上是农村中小银行董事会决策机制和经营层执行机制问题的集中体现。长期以来，由于农村中小银行缺少有效的公司治理机制，机构及高级管理人员也未从理念上真正重视市场定位的重要战略价值，机构内部无法形成科学有效的市场定位战略制定、实施和监督机制。因此，农村中小银行在业务发展上多侧重经营利润指标，未把金融监管部门有关市场定位方面的监管要求内嵌于绩效考核制度中，或即使纳入了也未严格执行，更是缺乏与市场定位相关的约束问责机制。
3.缺少与市场定位相关的组织和人力资源配套制度。一个简单的管理学常识是农村中小银行支农支小的市场定位需要其内部科学高效的组织和人力资源配套制度协同推进。然而一个明显的逻辑悖论在于，在许多农村中小银行内部成立了诸多金融业务部门且配备了相当数量的从业人员，三农金融业务部门和小微企业金融服务部门只是其中带“农”、带“小”的业务部门。实在难以理解的是本来就专职服务于三农和“小微企业”的农村中小银行难道还有其他需要服务的非三农和“小微企业”客户？部分农村中小银行缺少与市场定位相关的组织和人力资源配套制度，导致支农支小的服务定位只是三农和“小微企业”部门的工作，而不是机构的本职工作。
（一）监管手段
长期以来，金融监管部门对农村中小银行有关市场定位的监管手段局限于下发风险提示或监管意见书、监管约谈、监管通报等常规行政监管措施。《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》、《关于推动村镇银行坚守定位提升服务乡村振兴战略能力的通知》等文件出台之后，金融监管部门在前期支农贷款“两个不低于”（增幅不低于上年，涉农贷款增速不低于同期各项贷款增）、支小贷款“两增”（贷款增速不低于各项贷款增速、贷款户数不低于上年同期）等指标监管的基础上，从业务发展、服务质量、风险防控等方面细化了农村中小银行支农支小监测指标体系，要求农村中小银行逐家制定监测考核目标，并定期对达标情况进行统计监测和考核通报。这对提高农村中小银行市场定位监管的精细化程度大有裨益。
（二）存在的问题
1.农村中小银行市场定位监管的竞争导向机制不足。由于历史和现实诸多方面的原因，大部分农村中小银行自成立以来就以注册地所在的县（区）为地域服务范围，并且有着严格的业务经营范围限制。就村镇银行而言，除自2018年1月9日原中国银监会发布《关于开展投资管理型村镇银行和“多县一行”制村镇银行试点工作的通知》（银监发〔2018〕3号）后成立的“多县一行”制村镇银行可以在注册地辖区外设立支行外，其他村镇银行只能在注册地辖区内设立分支机构。即使对可以在注册地外设立支行的农村商业银行来说，《农村中小银行行政许可事项实施办法》（中国银保监会令2019年第9号）第五十条规定又详细规定了较为严格的行政许可条件，如注册资本不低于5亿元人民币这一项条件对于大多数县（区）域农村商业银行来说基本上不可能满足。因此，大部分农村中小银行只能在注册地县（区）展业。然而，上述制度设计在实际执行过程中却存在一些不公平的竞争导向问题，如部分省份地级市所在城区农村商业银行合并重组后通过分支机构搬迁的方式到地级市所辖县域开展业务，而县域农村中小银行却不能同时到地级市所辖城区从事经营活动，明显不符合商业银行业务公平竞争原则。事实上，众多农村中小银行“地盘”思维严重，过度的地域服务范围限制反倒是导致以农村商业银行为代表的农村金融服务长期垄断、低效、落后的重要因素之一。一个明显的例子即是，2006年以后村镇银行等新型农村金融机构作为“鲢鱼”在农村金融市场的引入就对促进农村信用社提升服务理念和提高服务方式产生了不少积极作用。因此，有关农村中小银行市场定位监管若不体现竞争导向机制，就不能真正激发农村中小银行区域市场的竞争活力，从而更好、更快地提供支农支小服务。
2.农村中小银行市场定位监管的刚性约束机制不足。在农村中小银行市场定位的监管约束方面，金融监管部门一直侧重于政策引导，前面所述下发风险提示或监管意见书、监管约谈、监管通报等常规行政监管措施对于长期存在合规痼疾、合规意识明显落后的农村中小银行来说无异于“隔靴挠痒”，终究不利于有效解决机构偏离市场定位的问题。金融监管部门新近出台的《关于推进农村商业银行坚守定位强化治理提升金融服务能力的意见》《关于推动村镇银行坚守定位提升服务乡村振兴战略能力的通知》等有关农村中小银行市场定位方面的审慎监管规定虽然制定了一系列有关支农支小服务的量化考核指标，但仍旧缺乏刚性约束机制，文件中规定若农村中小银行业务经营过程中出现重大风险的，金融监管部门才可以采取暂停相关业务、限制市场准入、调整高管人员以及下调监管评级等监管措施。至于何谓重大风险以及重大风险与市场定位问题之间存在何种因果关系，均语焉不详。因此，一线金融监管部门仍然无法明确在何种情形下采取限制市场准入、调整监管评级以及行政处罚等刚性约束手段。另外，此项规定若解读有误，势必会诱导农村中小银行对监管政策产生错误认识，即：只要机构不出现重大风险，即使没有坚守市场定位，也不会被金融监管部门采取上述强制性监管措施。
3.农村中小银行市场定位监管的效率评价机制不足。按照过去的习惯做法，有关农村中小银行市场定位监管的具体指标上，金融监管部门一直侧重于支农贷款“两个不低于”、支小贷款“两增”的规模指标考核。而且由于统计口径的问题，不少不应该纳入涉农贷款统计范围的在县（区）域工作或生活的自然人的消费贷款也被统计了，以致于造成较为尴尬的现实问题：一方面，支农支小贷款余额和增速“芝麻开花节节高”；
而另一方面，“三农”和小微企业融资难、融资难问题“年年喊”。上述问题的出现与金融监管部门对农村中小银行市场定位监管缺少效率评价机制不无关系。上面提及的金融监管部门新近出台的有关农村中小银行市场定位方面的审慎监管文件附件中涉及的《农村商业银行经营定位與金融服务能力考核指标表》、《村镇银行坚守定位提升服务乡村振兴战略能力监测考核基础指标表》仍然主要从余额、增量和增速等数量方面考核农村中小银行支农支小服务，而未立足于农村金融服务市场的现实情况，从针对“三农”和小微企业范围内不同需求主体提供金融产品种类的丰富程度、提供单笔金融服务的效率速度以及成本收入、提供贷款的具体投向与使用效益、提供金融服务的资产质量及风险程度、农村金融服务的竞争程度、需求方的获得感与满意度等多角度实现农村中小银行市场定位效率评价方面的“精准滴灌”。
（一）适当放开农村中小银行的经营区域，营造农村金融适度的公平竞争氛围
当前农村金融市场还存在一定程度的垄断性，国有大型商业银行及其他中资商业银行在县（区）的分支机构明显无法与作为法人机构的农村中小银行竞争，因此，农村中小银行为“三农”和小微企业提供金融服务的市场化程度远远不够。因此，在制度设计上不妨适度打破农村中小银行县（区）地域经营范围的限制，允许农村中小银行在同地市相邻县区开展金融服务，以通过充分强化市场竞争的方式提高支农支小金融服务的深度和广度。
（二）强化市场定位监管的刚性约束机制，严厉惩罚偏离市场定位的农村中小银行
2017年第五次全国金融工作会议以后，有关商业银行专注主业、回归本源的监管要求越来越趋于刚性。2020年10月16日，中国人民银行公布的《中华人民共和国商业银行法》（修改建议稿）第五十二条规定农村商业银行、村镇银行等农村中小银行应当在住所地范围内依法开展经营活动，未经批准，不得跨区域展业。《商业银行法》（修改建议稿）第一百零六条对于未经批准开展须经批准的业务活动的或其他违反本法开展业务的行为，由金融监管部门责令改正、没收违法所得和并处罚款，情节严重或者逾期不改正的，责令停业整顿或者吊销其经营许可证。因此，建议金融监管部门利用《商业银行法》修订的大好时机，改变过去简单的风险提示、通报、约谈等过去的习惯做法，转向基于以量化指标考核为基准市场准入限制措施、监管评级级次调整以及众多机构更为惧怕的行政处罚，不断强化市场定位监管的刚性约束机制。
（三）优化支农支小监测指标体系，精准引导机构提升金融服务服务质效
金融监管部门应在现有支农支小量化指标体系的基础上，进一步设计针对“三农”和小微企业范围内不同需求主体的差异化和特色化指标体系，并侧重于对农村中小银行支农支小成效方面的考核。对于市场定位清晰、支农支小成效突出的农村中小银行，除在现有监管评级中适当给予加分、对涉农和小微企业不良贷款率给予一定监管容忍度、增加支农再贷款规模以及在业务和机构设置方面予以特殊照顾外，还应允许在其注册地所在地级市辖区适当跨县（区）设置分支机构，充分激发农村中小银行坚守市场定位的积极性和创造性。
（四）农村中小银行要高度重视以市场定位为核心的战略风险管理
股东、董事会和高级管理人员应把如何做深做精支农支小金融服务作为本行的头等大事来看待，农村中小银行应回归本源、坚守定位、聚焦主业，将市场定位作为战略风险来加以管理，认真对待和详细谋划本行的战略风险管理工作。在当前形势下，农村中小银行应认清资金业务的实质，把同业业务和金融市场业务作为调节本机构流动性问题的工具，从内控和管理流程角度研究如何立足于本行“小而美”的特点更方便、快捷、高效地为本地“三农”和小微企业提供特殊化、专业化和特色化的服务。农村中小银行还应及时制定全行有关市场定位相关的管理制度和问责条款，把有关市场定位的管理要求内嵌于绩效考核制度和履职尽责制度之中，并以党委会为核心建立相应问题的快速处理机制。
参考文献：
[1]林采臣.《零售金融风险管理概论》[M].北京：中国金融出版社，2020年6月第1版.
[2]徐忠.《中国的根基：农村金融重构与改革视角》[M].北京：中信出版集团，2020年6月版第1版.
（作者单位：上海市协力（贵阳）律师事务所）
责任编辑：李政
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