城市公共安全动态隐患治理理念与实践探索
摘要：在当前风险社会背景下，只有首先对城市公共安全供给所处的新环境进行梳理才能结合城市特色、地区特点，形成城市安全治理的新思路。强调对于动态安全隐患的治理就是这一新思路的具体体现。动态隱患治理的实践，一方面需要将动态隐患治理的基本理念、基本原则运用于安全隐患的排查、发现、分析、整改、消除等具体环节，如“动态隐患清零”就是上海警方针对社会安全风险隐患而探索建立的工作新机制;另一方面要着眼于安全隐患治理的长效策略构建，从安全文化建设、多元主体培育、大数据体系建设、法律制度完善等多维度为城市公共安全供给提供对策。
关键词：风险社会;城市公共安全;动态隐患;上海
DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.03.007
城市作为现代社会的发展形态，人口高度密集，要素高度集约，社会高速运转，在城市运行、经济活动、公共空间、自然环境等各领域都容易产生、积累各种安全风险，并形成安全隐患。同时，生活在城市中的社会公众对于公共安全的需求程度也与日俱增。创新城市公共安全供给思路是政府社会治理的重要内容之一。
一、问题的形成：安全隐患治理是防范城市公共安全事件的先手棋
早在2015年12月召开的中央城市工作会议上，习近平总书记就指出，“我国城市安全形势不容乐观，下水道淹死人、楼房倒塌砸死人、各类火灾烧死人的事件时有发生。随着城市规模不断扩大，城市系统越来越复杂，社会风险越来越集中在大城市。如果连安全工作都做不好，何谈让人民群众生活得更美好？！”[1]当今社会各种安全风险内含于其中已是一个不争的事实，习近平总书记对此提出的要求则是必须“把重大风险隐患当成事故来对待”。
在学理意义上，风险与隐患是两个不同的概念。风险是危害结果发生的可能性，并具有不确定性，即危害结果可能发生，也可能不发生;隐患则已经是一种不安全的、有缺陷的状态，只是这种状态还处于潜伏期，尚未演变成安全事故（件），尚未造成危害性后果，但一旦条件“适宜”，就可能会突破潜伏状态。可以说，隐患是客观存在的，其本身具有确定性，如果不整改，就会引发安全事故（件），隐患是比风险更直接导致危害结果的致灾因子。所以，凡是隐患都违反了相关规定或要求，都已经达到了需要管控的标准，如超速驾驶;凡是隐患都必须进行治理、整改，否则就必然会发生安全事故（件）。防范城市公共安全事件的先手棋是必须对安全隐患实施有效治理①。“如果一件极其糟糕的事情很有可能会发生，那么你现在就去着手处理它是十分必要和值得的。”[2]
二、风险社会背景下城市公共安全供给面临的新环境
政府始终是城市公共安全最主要的供给者。在当前的风险社会背景下，只有首先梳理城市公共安全供给所处的新环境，才能结合城市特色、地区特点，形成公共安全治理的常态化有效思路。
（一）作为特殊的公共物品，公共安全具有显著的个性特征
公共物品的概念源于经济学。按照美国著名经济学家保罗·萨缪尔森（Paul A. Samuelson）的观点，“公共物品是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的产品”，[3]如国防、绿化、道路、天气预报等。诺贝尔经济学奖获得者布坎南（James M. Buchanan）也认为，公共物品是“通过政治制度实现需求与供给”的，“对每个人具有同等可得性（equally available）”。[4]由此可见，公共物品的本质特征就在于供给的政府性和获益的公共性。公共安全一旦形成，所有的社会成员都是“既得利益者”，其作为公共物品的共性特征是显而易见的。
但不同于一般的公共物品，公共安全是一种特殊的公共物品，从而还具有显著的个性特征。
1.客观性与主观性并存
安全作为一个看似简单的概念，其内涵实际极为丰富。“所谓安全，就是客观上不存在威胁，主观上不存在恐惧”。[5]这一概念表明，公共安全首先是指社会本身的客观状况，如人员相互之间无身体伤害、财产不会被侵犯、生存环境无灾害等;同时还关涉社会公众的主观感受，即对社会治安秩序、治安状况的安全感。正是由于客观性与主观性并存，所以“多安全才算安全”往往难以有明确的答案，而“我安全才算安全”有时候会是一项更为直接且重要的衡量标准。
2.物态化与制度化兼具
公共安全的供给首先是以物态化的形式存在，如公共场所安装的各类安全设施、小区居民住宅的电子门禁、社区群防群治力量，但这些具象化的存在要真正发挥长效作用，还是需要以安全制度建设为保障。因为在最根本的意义上，公共安全更是“一种抽象的制度化社会控制的结果”。[6]没有制度化保障的公共安全并不具有可持续性。
3.静态化与动态化交织
公共安全的静态化表现的是一段时间内表征社会安全的具体指数，如刑事案件发案率、火灾发生数、交通事故伤亡人数等，数值越高，安全系数越低，此为这一公共物品过去状态的体现。但社会公共安全更需要面向未来，更会呈现出持续变化的特征，即随着国际国内社会环境、自然环境的变化而变化，这就是社会公共安全的动态性。如节假日期间人群聚集、大型群众性活动举办频繁都会使得安全风险增加，盛夏季节高温天危化品管理难度也会加大，这些都提升了公共安全事故（件）发生的概率，这就要求持续强化对社会公共安全发展态势的预测、风险的预警、隐患的排查等。
基于上述公共安全这一特殊公共物品基本特征的分析，可以得出的结论就是城市公共安全的供给需要有系统性、动态性的视角，而不仅仅局限于安全本身。
（二）以风险社会为背景，城市公共安全治理面临着新态势
2014年国务院发布了《关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口为衡量标准和统计口径，将城市规模予以划分，其中超大城市不仅城区常住人口多达1000万以上，而且经济发展水平也较高，城市发展的定位都有各自的独特性。以上海为例，上海作为全球门户型城市的定位，承载着国际经济、金融、贸易、航运、科技五大创新中心，并将建设成为卓越全球城市、具有世界影响力的现代化国际大都市。这一切，必须以城市安全为基础。但是，在当前所处的风险社会背景下，城市公共安全治理面临着如下新态势，也是对公共安全治理提出了新挑战。
1.城市公共安全治理的难度系数日益加大
城市尤其是超大城市发展所处的外部形势之复杂是显而易见的，由此势必提升公共安全治理的难度。一方面，由社会矛盾纠纷、个人极端行為等导致的杀人、伤害、抢劫、强奸等传统刑事犯罪依旧存在，也依旧是城市安全威胁的主要来源之一;另一方面，伴随着新技术、新产业、新业态的不断涌现，金融安全、信息安全、网络安全、生态安全等非传统安全风险与日俱增，成为城市安全威胁的新来源。传统与非传统安全风险交织互生，形成了城市公共安全治理更加复杂的局面。
2.城市公共安全治理的标准要求日益提高
城市公共安全问题不仅仅是直接威胁某个体、某群体的生命财产安全，即不是单纯的安全问题，而且因其具有政治性、长期性和关联性等特点，从而变成了政治问题、民生问题、发展问题，这在超大城市表现得尤为突出。“治理涉及的领域是宽广的，集中于人类与各种现象多方面的交互”，[7]对于城市公共安全的治理就需要站在全局性、总体性，甚至是全球化安全治理的高起点上，积极探索尝试新的治理模式和手段，实现常态化风险隐患排查与突发事件应急处置的高度统一。
3.公众对城市公共安全的期待与需求日益提升
在社会层面，当前公众的安全需求呈现出多样化与复杂化特点。公众对于公共安全的需求，从根本上看，一是客观上源于对违法犯罪行为侵犯自身人身、生命财产的恐惧，二是主观上源于社会公共安全感的“缺失”和“被剥夺”。近年来，全国多地城市公共安全事件频繁发生，引发公众对社会公共安全（亦即自身安全）的密切关注，尤其是对于社会公共秩序的安全诉求更加强烈，期待政府作为城市公共安全的保障者，能够从全局性的治理决策、多元化的治理主体、数据化的治理手段、闭环运作的治理模式，以及突出前馈预控的治理机制等方面实施一体化安全治理策略。[8]
如果说公共安全作为公共物品的个性特征是城市安全供给所处的静态环境，那么上述新态势则是其动态环境，动态性意味着常变常新，这就要求以新思路去实施城市安全治理。
三、城市公共安全动态隐患治理的新思路
任何时期公共安全产品的供给都是一定社会环境的产物，社会环境优良，安全产品的供给就能满足社会公众对于公共安全质与量的需求，反之，则必定是处于短缺状态，呈现出供不应求的局面。因此，上述对于风险社会背景下城市公共安全新环境的分析，理当成为安全治理的前奏，由此也有助于打开新的治理思路。强调动态隐患治理就是这一新思路的具体体现。
（一）突发事件日趋常态化需要将隐患治理视为城市公共安全治理的基础
按照我国《突发事件应对法》第三条的规定，突发事件是指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。所谓“突发”，原本是一种非常态，更多地是指无征兆的、突然发生的，但在当前的风险时代、风险社会，真正意义上“无征兆的”“突然发生的”安全事件已经越来越少，这种突发事件的常态化趋势恰恰印证的就是风险的常态化。
正如被广泛引用的海恩法则其本质就是任何不安全事故（件）都是可以预防的，“预防这一概念一般被理解为对不确定的未来损失所做的准备，要么是降低损失发生的可能性，要么是降低损失的程度。”[9]由此，一起重大安全事故（件）发生之后，不仅仅需要针对事故（件）本身进行处置，还要及时对同类状态下可能发生同类事故（件）的“征兆”和“苗头”进行排查，以防止类似事故（件）的再次、多次发生。所以，预防就是从安全隐患排查开始，任何放任自流的做法都需要被绝对禁止。许多重大事故爆发之前的确都是安全隐患重重，最典型的就是2015年天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库火灾爆炸事故。在这一造成165人遇难的特别重大生产安全责任事故发生之前，“该公司无视安全生产主体责任，严重违反天津市城市总体规划和滨海新区控制性详细规划，违法建设危险货物堆场，违法经营、违规储存危险货物，安全管理极其混乱，安全隐患长期存在。”②忽视安全隐患的教训不可谓不深刻。
因此，识别风险源、排查隐患必然是防范城市公共安全事件的基础。正如习近平总书记所强调的，“要加强城市运行管理，增强安全风险意识，加强源头治理。要加强城乡安全风险辨识，全面开展城市风险点、危险源的普查，防止认不清、想不到、管不到等问题的发生。”[10]从方法论上讲，就是需要“以风险为中心”开展常态化的安全隐患治理，而不是“以事件为中心”开展非常态化的突发事件应急处置。[11]
（二）城市公共安全隐患的主要来源
很多地方的“十四五”规划纲要都对城市安全建设提出了具体目标。如《上海“十四五”规划纲要》中就提出了“共建安全韧性城市”的明确要求，要“筑牢守好城市安全底线。统筹传统安全与非传统安全，全面提升城市运行的功能韧性、过程韧性、系统韧性，构筑城市安全常态化管控和应急保障体系，使上海始终位于全球最安全城市之列”。③常态化管控与应急保障作为城市安全治理的不同维度，前者的重点就是安全隐患排查和清除，只有首先明确安全隐患的来源，才能做到安全治理的有的放矢。具体而言，当前城市公共安全的重点隐患来源主要集中在以下三项。
一是城市运行中的重点隐患。这主要是指城市日常运行中须臾不可或缺的各类城市生命线可能存在的风险隐患。城市生命线工程是直接维系城市正常运转，以及灾害情况下减轻灾害损失的关键环节和要害部位，关系着城市的生存和发展，主要包括城市管网、道路交通以及电力、通讯、燃气、热力、给排水等。城市管网位于地下，存在管线老旧、底数不清、分布不明等问题，安全事故的隐患排查难，一旦发生城市内涝、管线泄漏爆炸、路面塌陷等城市安全事件，现场情况很难及时掌握，将严重危害民众生命财产安全和城市运行秩序。最典型的影响就是“7·20”郑州特大暴雨。“持续强降雨，导致的断电可能致使受灾最严重地区的救援信息发不出来;同时，断电后，城市中脆弱的人群可能最先受到波及。”④
二是城市建设中的重点隐患。这主要是指市政建设、各企业建筑工地的安全问题。如施工现场安全管理措施落实与否、建筑材料的消防安全品质达标与否、施工人员从业资质获得与否、安全技能培训与否、集中食宿安全条件到位与否等。这些可能存在的安全问题往往是面对检查人员时都是不存在的，或者是即便被发现有隐患存在，也没有得到及时整改，直到发生了重大安全事故才被追责问责。此类安全事故不在少数。2020年3月7日，用作集中隔离的福建泉州欣佳酒店发生坍塌事故，造成29人死亡、42人受伤，就是一起“因违法违规建设、改建和加固施工导致建筑物坍塌的重大生产安全责任事故”。⑤
三是城市要素中的重点隐患。这主要是指城市构成要素中的人员、寄递物流、危化品、老旧电梯、老楼危楼等存在的安全问题。如社区中有一些具有极端倾向的人员，建筑物消防设施缺失，小区消防通道被堵塞，危化品企业的管理存在漏洞，居民楼电动自行车“进楼入户”“人车同屋”“飞线充电”等问题突出且屡禁不止。这些安全隐患一旦转化成安全事故，势必直接给市民的日常起居造成重大威胁。重庆市在2019年12月30日、2020年1月1日连续发生小区居民楼火灾，而且均存在消防通道被堵的现象⑥。
所以，当前城市公共安全形勢虽然总体可控，但安全隐患依然存在，在一定条件下仍可能触发、演变为突发安全事故，直接危害城市公共安全。这些突发事件，看似突然发生，但其实都有一个潜伏、爆发、演化的过程，这就要求将加强公共安全风险管理和隐患排查贯穿于城市规划、建设、运行、发展等各个环节。
（三）强调动态隐患治理是动态性原则在城市公共安全治理中的具体运用
1.隐患与动态隐患
隐患，字面解释就是“隐藏的祸患”。我国2008年2月1日起施行的《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》第三条对“事故隐患”作了如此界定：“是指生产经营单位违反安全生产法律、法规、规章、标准、规程和安全生产管理制度的规定，或者因其他因素在生产经营活动中存在可能导致事故发生的物的危险状态、人的不安全行为和管理上的缺陷。”由此而言，安全隐患有三类：物的危险状态、人的不安全行为、管理及环境的缺陷，其结果是导致人身伤害及（或）经济损失。
将安全隐患区分为静态隐患和动态隐患，一方面是隐患本身的特性所致，就犹如火山分为休眠火山和活火山;另一方面则是对于如何治理隐患提出了不同的要求。动态隐患的活动能力更强，着力突出的是安全隐患处于一种发展变化的状态之中，稍有不慎，一触即发，而一旦触发就会引发公共安全事故，所以需要强调的是对隐患实施即时排查、整改、消除等具体应对措施的紧迫性和针对性，甚至是防范“灰犀牛”“黑天鹅”事件所必需。灰犀牛作为体型庞大的动物，本身就是一种风险源，存在着伤害人的可能性;当人向灰犀牛慢慢靠近时，任何有可能惊扰它的举动都会即刻触发其对人发起攻击，甚至形成“碾压模式”——这就是由人的不安全行为带来的安全隐患，而且是一种动态隐患，需要及时被察觉、及时被消除。这也是与安全隐患治理相匹配的“灰犀牛”思维——“越早发现报警越好，越早处理潜在的威胁越好”。[12]
2.动态性原则在安全隐患治理中的运用
在城市发展过程中，随着市场主体的迅猛发展，静态监管模式愈发难以防住动态隐患，这就需要改变工作思路，以适应城市自身变化发展的基本规律。强调动态隐患治理就是这一新思路，其反映的是动态性原则在城市公共安全治理中的具体运用，即需要用运动变化的观点观察和研究城市公共安全系统，并及时处理系统中存在的各种问题。
一方面，城市是一个动态开放的系统，同外界环境（如城市与城市之间）始终存在着相互作用的动态联系;另一方面，城市内部的人员流、物质流、能源流、资金流、信息流等多要素都处于不停且迅速变化之中，各要素个体之间的联系亦是如此。因此，为了保证城市的正常发展，就必须运用动态性原则，研究各种动态因素的变化规律，以制定相应政策。具体到城市公共安全治理，每一个城市都有各种形式的反映城市运行状况的动态信息，如地下水位的持续下降、环境污染致病率的增加、交通事故的上升或下降、市民正当权益的诉求与呼声等，这些都是伴随着城市系统的运行而出现的、可能对城市公共安全形成威胁的动态信息。对于这些信息，尤其是其中关涉城市弊病的信息进行收集和处理，需要运用动态性原则把它们作为制定安全政策措施的反馈来看待，也就是对于动态隐患的关注。任何忽视、轻视、视而不见的态度，都可能甚至必然会影响城市系统各要素间的相对协调和平衡，进而引发城市公共安全事件。这就犹如对于远处看似一动不动的灰犀牛掉以轻心一样，直至灰犀牛冲撞过来才猛然醒悟，但为时已晚。动态性原则的运用，也是要求处于动态系统中的现代城市必须时刻建立健全高效的公共安全信息反馈网络及运作机制。
四、城市公共安全动态隐患治理的实践探索
当前城市安全动态隐患治理中尚存在着一些问题，如排查隐患的渠道不多、排查隐患的手段不新、排查隐患的主体意识不强，以及排查隐患的长效机制有待健全。城市安全动态隐患治理的实践，一类是将动态隐患治理的基本理念、基本原则运用于安全隐患的排查、发现、分析、整改、消除等具体环节，另一类就是着眼于构建动态隐患治理的长效策略。
（一）上海警方的动态隐患清零机制
“动态隐患清零”是上海警方针对社会安全风险隐患而探索建立的工作新机制。具体而言，警方在对突出治安问题严打严防严控的同时，通过滚动排查、及时消除、有效掌控影响安全的各类风险隐患，形成具有上海特色的主动化、动态化、精准化隐患排查整治模式。
所谓“清零”，即在日常工作中主动排查安全隐患，发现一例清除一例。针对动态隐患清零的整体任务目标，上海警方明确了具体的工作要求：一是建立健全“谁管辖、谁排查、谁治理”的工作体系，明确属地为主、条块结合、归口抓总，协调各方开展有效整治;二是建立健全“全覆盖、多维度、清单化”的排查制度，加强对110警情、12345热线、网络舆情、群众来信来访等情况的梳理分析，延伸隐患排查触角;三是建立健全“递进式、闭环式、动态式”的治理模式，确保从发现隐患到治理消除隐患的闭环管理。可以说，动态隐患清零机制是推动上海城市安全治理由被动向主动转变、由静态向动态转变、由粗放向精准转变的重要抓手⑦。
（二）动态隐患治理长效策略构建
以清零为目标，体现的是安全隐患治理的动态工作机制，是具体化的安全隐患治理实践措施，当前我国新冠肺炎疫情防控工作取得的成效也是得益于“动态清零”策略。此外，维护城市公共安全更是一项系统工程，基于动态隐患的活动能力更强、更复杂等特点，还需要构建安全隐患治理的长效策略。
1.在社会层面，加强公共安全文化教育
公共安全文化教育就是需要将公共安全理念、安全意识落实到全体社会成员的日常工作、学习、生活、社交等具体活动中，通过培育社会共同认可的公共安全价值观和安全行为规范，在全社会营造自我约束、自主管理、互助互救的公共安全文化氛围。具体到安全隐患治理，就是要充分利用各种媒体，采取民众喜闻乐见的方式，对安全隐患造成的公共安全事故（件）进行警示宣传教育，引导全社会科学认识安全隐患的危害性后果，培养对于安全隐患的识别能力。而且这种宣传警示教育需要常态化，进而形成社会氛围，而不能仅仅局限于某一个特殊时日。
2.在主体层面，培育多元化的安全隐患治理主体
党的十九届四中全会明确提出了“党委领导、政府负责、民主协商、社会協同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系，培育政府承担主体责任的安全隐患多元共治模式是社会治理体系建设的必有内涵。其中，政府是主导部门，需要发挥指挥协调作用;公共场所是公共安全事件多发高发的公共空间，企事业单位是安全事故多发高发的责任主体，都需要严格落实安全主体责任;社区具有扎根基层的最大优势，有利于发挥好宣传教育、自救互救功能。总之，动态隐患治理仅仅依靠政府及其职能部门是不可能的，只有通过最广泛社会公众的参与，才能筑牢整个城市公共安全的基石。
3.在技术层面，完善动态隐患治理大数据体系建设
在智慧城市建设大背景下，城市公共安全供给需要提升技术含量。政府在推进智慧城市建设过程中，要充分利用互联网、大数据、云计算等高端技术，进一步提高对于风险隐患的发现、识别、管理、控制能力，全面、精确、实时地掌控各类风险源和动态隐患，避免公共安全突发事件的频繁发生。要加强公共安全风险治理的相关标准、运行规范及技术要求研究，科学认识风险、隐患、突发事件三者之间的演变规律。同时，还要依托相关科研机构、专家团体等第三方开展专业化风险隐患评估，并充分运用好评估结果，为动态隐患治理机制的常态化运作形成闭环模式。
4.在法治层面，健全动态隐患治理法律制度建设
制度建设是根本。要健全风险治理和动态隐患排查的各类法律法规、制度文本，为城市公共安全治理提供制度保障。同时要严格责任追究，对于发生公共安全事件的，要倒查风险治理和隐患排查工作情况;对于未建立风险治理和隐患排查制度的，未按照规定开展自查、检查、复查和评估的，未落实应急准备和隐患治理措施而导致突发事件发生或使事态扩大的，都要依法依规追究责任。
说明：本文系上海公安学院2021年度重点科研项目“公安机关重大决策社会稳定风险评估机制研究”（21xkx03）的阶段性成果。
注释：
①为体现行文的简洁性，本文在行文过程中没有将以下三组概念予以严格区分：“风险”与“隐患”“城市公共安全”与“社会公共安全”“公共安全事件”与“公共安全事故”。
②新华社.“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故调查报告公布[EB/OL].（2016-02-05）[2022-03-06].http：//www.gov.cn/xinwen/2016-02/05/content_5039785.htm.
③上海发布.上海市十四五规划《纲要》正式发布[EB/OL].（2021-01-30）[2022-03-06].http：//sh.sina.com.cn/news/b/2021-01-30/detail-ikftssap1833416.shtml.
④中国青年网.郑州暴雨之后 天灾警醒了我们什么？[EB/OL].（2021-07-25）[2022-03-12].http：//news.youth.cn/jsxw/202107/t20210725_13125476.htm.
⑤中华人民共和国应急管理部.福建省泉州市欣佳酒店“3·7”坍塌事故调查报告[EB/OL].（2020-07-15）[2022-03-12].https：//www.mem.gov.cn/gk/sgcc/tbzdsgdcbg/.
⑥人民日报评重庆居民楼火灾：消防通道频频被堵，警钟为谁而鸣？[EB/OL].（2020-01-03）[2022-03-12].http：//www.ceweekly.cn/2020/0103/282748.shtml.
⑦新民晚报.上海警方推广“动态隐患清零”[EB/OL].（2021-04-02）[2022-03-12].http：//www.legaldaily.com.cn/City_Management/content/2021-04/02/content_8471777.htm.
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Exploration on the Idea and Practice of the Management of Dynamic Hidden Dangers in Urban Public Security
Zhu Zhiping
（Shanghai Police College， Shanghai 200137， China）
Abstract：
Under the context of risk society， examining the new environment of urban public security supply is a prerequisite for the configuration of new urban security governance ideas dependent upon city features and regional traits. The new idea is well illustrated by emphasizing the governance of dynamic hidden dangers. The solid governance of hidden dangers necessitates two aspects， one is the application of the basic concepts and principles of dynamic hidden dangers into the extensive examination， searching out， analysis， amendment， eradication of dangers， like “dynamic clearing out” is the working mechanism innovated and used by Shanghai Police to solve social security dangers; the other is to focus on the construction of long-term mechanisms from the perspective of security dangers governance， to provide solutions to urban public security from manifold dimensions of security culture construction， multi-subject cultivation， database system building and legal system amendment.
Key words：
risk society; urban public security; dynamic hidden danger; Shanghai
■責任编辑：王明洲
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