我国烟草行业专卖监管机制创新研究
万悦
我国烟草行业实施的是事前、事中、事后全过程内部规范性监管，在规范烟草企业经营行为、维护烟草行业形象方面发挥了巨大作用，取得了相应的成效。但是，现行监管机制在应对新形势下烟草行业面临的新挑战时，表现出一些不足，急需改进优化。本文针对烟草监管行业监管机制创新进行了相应的研究，以期能够提升监管效率与效果。烟草在世界各国都受到不同程度的管制。我国对烟草制品实施的是完全专卖制度，对烟草行业实行了极为严格的专管专营。新形势下，我国国内经济结构调整、国际形势错综复杂，为烟草行业的税利持续增长带来了不小阻碍。而且，控烟、禁烟力度的加大也影响了卷烟销量增长，个别烟草企业为实现销售，违规经营的情况时有发生，行业监管压力激增。这就要求烟草专卖必须强化管理，创新内部专卖监管机制，提高监管实效。
创新烟草行业专卖监管主体与机制
明确监管职能
为进一步落实专卖内部监管的独立性，要明确烟草监管派驻办与内管处的职责，落实两个部门的主体责任，明确各自的职责定位，严格履行监管职责：内管处绝不插手派驻办的监管工作，杜绝人情关系的影响，不越级、不越位；
派驻处应当严格监管，有错必查、有错必纠，处理好与内管处的关系，不缺位、不错位，双方共同发力实现有效内部监管。
细化监管网格单元
网络化管理能够细化管理范围，提高公共管理的质量与效率。烟草专卖监管也可以借鉴网络化管理模式，根据监管区域的市场特点、企业状况及资源配置情况等具体划定监管网格单元，比如可以根据派驻办的能力划分网格，均衡不同网格的监管实力。当然，在划分网格时必须注意网格范围的大小、疏密，防止因网格划分不力降低监管质量的情况出现。
实施区域轮值机制
可以考虑在网格化管理的基础上实施区域轮值机制，打散重组现行内管机构的监管主体，将原有的两层监管增加到三层，将派驻办所在单位的分管者作为区域分管主体参与到专卖监管之中，加大资源配置、管控能力等众多方面的力度。实施区域轮值机制时，轮值主体采取与考核周期同步的轮换周期，明确主体责任、减少工作倦怠。实际上，区域轮值机制的有效实施能够适当下放内管处的管理权限，提高内部监管的独立性，还能减少因监管主体缺位而引发的监管上级主体缺失的情况、解决监管成效考核难等问题。
创新监管考核机制
科学有效的绩效考核是保持队伍活力及战斗力的重要手段，是人员管理的必要手段。实际上，谁拥有考核权谁就具有管理权威性。为了提高监管質量，应当创新监管考核机制，将原有的结果导向的考核重心转为过程导向，合理设计考核指标体系，将内部监管考核纳入全局的考核体系中，提高考核的重要性及约束力。要全面落实非烟流通治理等问题的通报制度，对监管责任主体严格考核，并将考核结果用在实处，确保考核的有效性与权威性。同时，进一步明确考核的主导权，提高内管处的考核权重，体现其对派驻办考核的主导性。内管处对专卖监管具有更强的针对性与指导性，拥有更多的监管资源与线索，从多地烟草专卖监管考核的实践经验来看，内管处对派驻办考核的权重应高于60%，保证其必要的管理效力，保证内部监管的质量。
创新烟草行业专卖监管制度与体系
实施闭环监管
内部监管的关键点在于监管企业生产经营的规范性，这一点必须在监管事项中明确，以保证监管的合法性、合规性。当前，内管部门应围绕烟草企业的经营过程，对其货源投放、货款结算及物流配送等环节进行全面深入的分析，明确内部监管的要素，制定相应的监管清单及监管措施、监管流程，及时排查可能的监管漏洞及风险隐患，构建闭环监管长效机制，更充分有效地发挥监管的作用。
明确责任清单
责任清单制度不但能作用于各级政府部门，帮助落实部门主体责任、夯实行政问责的基础，还能作为烟草行业内部监管的重要工具，提高监管效率与效果。因此，要尽快明确烟草内管的责任清单，建立职责明确、有奖有惩的监管问责追责机制体制，解决派驻办“有所为有所不为”的管理缺失问题。要明确各责任主体的职责及义务，始终坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，将烟草企业生产及营销、货款结算、物流配送等各个环节中的问题及整改情况纳入责任事项，并参照相关法律法规明确各责任事项的规范及要求；
要建立对应的问责追责清单，对违反义务或不履行义务的情况进行追责，推动责任主体全面负责地履行应尽的监管职责，对有错不纠、有案不查、敷衍了事等问题，发现一起查处一起，严肃处理相关责任主体及责任人，运用经济手段、行政手段进行处罚，必要时可以调整相关责任领导并追究其领导责任；
要建立齐抓共管的协调机制，内管部门应当加强与卷烟销售、专卖管理、纪检监察及物流配送等相关部门的合作，以共享资源、对接工作的方式实现共同监管。比如，针对内部监管人员存在违规违纪问题时，内管部门就要与纪检监察部门保持密切的合同，共同发现问题、查处问题；
要构建完善的配套机制，建立联席会议制度及内管联络员制度，及时通报日常监管中发现的问题、沟通内管事务，协调解决问题，提高监管效力。
创新烟草行业专卖监管模式与方法
加快市场改革的步伐
专卖专营体制与计划管理有着天壤之别。烟草企业因受到计划的管理，所有业务均受到严格的管控，无论是种植烟叶、生产卷烟等都表现出极强的封闭性，只有印刷采购、网络维护等少量业务存在外部介入的情况，使得众多先进管理经验与管理方法都难以实施，对烟草行业的创新发展制约性极强。因此，应当逐以指导性计划取代计划管理，让烟草企业按市场供需情况自行调整生产销售行业，真正发挥市场机制的调节作用，减少烟草企业违规经营的可能性。
规范资源配置
政府应转变监管模式，充分发挥宏观调控、市场调控的作用，尽量减少政府对烟草企业生产经营的干预，以建立全国统一烟草市场为当前及未来发展的主要目标，扩大试点范围，逐步消除国内卷烟市场的地区限制，构建更公平有序的烟草市场化流动体系，使市场能够真正发挥应有的资源配置作用，保障烟草行业相关生产要素的有序流动，解决烟草行业当前较为明显的地区壁垒、重复建设等问题，推动烟草行业、烟草企业的改革向纵深挺进，尽快形成科学、完善的烟草市场体系，真正规范科学地配置资源。
增强规范经营的主动性
烟草行业的发展对国民经济的影响巨大，与国计民生休戚相关，关系着国家利益、消费者利益、烟农及零售户利益，还关系着数百万行业职工的职业安全，必须提高行业及企业规范经营的主动性，做好经营风险防控，保障烟草企业的活力与生机，实现行业及企业的高质量发展。
新形势下的烟草行业管理者应当从维护行业稳定出发，直面当前宏观环境的不利影响，正视困难、树立信心，攻坚克难，进一步增强全员规范经营的底线思维、纪律意识，始终在规范的前提下谋发展，正确处理好规范经营与效益最大化之间的关系，确保行业发展、企业发展的质量。
提高监管水平
要创新培养模式，狠抓培养效果，使新形势下的行业内部监管人员既具有一定的理论基础，又掌握扎实的监管能力、办案水平。这就要求将传统的照本宣科的培训方式转变为以专项培训为主的全新培训体系，提高培训的针对性与实践性，有效提升内部监管人员的监管水平。培训中应增加案例分析、实地操作、交流研讨等环节，针对监管中遇到的难点、疑点问题进行深入交流沟通，通过脑力风暴等方式合力解决问题，完善内部监管人员的工作思路、工作方法，具体问题具体分析具体解决，提升内部监管的战斗力；
應扩大参加培训人员的覆盖面，将烟草企业的经营管理人员纳入培训体系，开展必要的规范经营意识培训，提高他们的规范意识、增强他们的自律评测力，筑牢纪律的藩篱。
创新监管手段
新形势下要用好互联网及信息技术，使之成为烟草行业改革、提质增效的重要助力。烟草行业内部监管工作应当及进引入大数据等信息技术，对烟草企业的经营、销售、物流配送等数据进行实时监测，以信息化提高监管的效率。要建立内部监管一体化信息平台，打通各相关平台的信息通道，防止监管信息孤岛的存在，提高监管的质量与效率。要从监管对象入手，运用预警研判的方式发挥数据的导向作用，实现事前监管；
要以问题为导向，对不同监管对象确定其可能的风险大小，并制定不同的预警标准、建立不同等级的预警模式，确定主要监管对象与监管重点环节，采取有针对性的监管行为。同时，适度放开监管预警权限，给予责任主体一定的预警信息权限，让责任主体能够实时对自己的经营行为进行监管，及时调整、规范经营行为，变“要我改”为“我要改”，减少可能的违规经营情况出现，降低违规经营的风险。
新形势下的烟草行业专卖监管机制应当创新监管主体和机构、创新监管制度与体系、创新监管模式与方法，确保监管机制的针对性、长效性及有效性。
（江西省南昌市烟草专卖局）
参考文献：
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