都市圈中小城市协同发展对策研究
王雪娇
一、都市圈外围中小城市协同发展研究的必要性
都市圈外围中小城市发展需要得到普遍关注。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，使更多人民群众享有更高品质的城市生活;发展壮大城市群和都市圈，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。位处都市圈较外圈层的中小城市，是未来打造“外围反磁力中心”的重要载体，有利于与中心城市共同打造多核心、组团式、网络化的空间格局。
未来的竞争是区域的竞争，融入区域发展塑造竞合新格局是中小城市发展的必然选择。单体城市关门独自发展的历史阶段已经成为过去式，任何一个城市的发展都需要融入城市圈群发展、国家大局发展与世界打造命运共同体的新格局中。
二、应兼顾都市圈发展的客观规律及协同发展对策的差异
都市圈发展有其共通的阶段性特征，同时也应注意到，处于不同发展阶段的都市圈，其内部协同发展对策也应有所差异。
纵观都市圈发展阶段规律及特征，对于培育型都市圈，将以发展为主要内容，继续加强中心城市和都市圈整体的经济实力，以提升都市圈的总体发展质量，采用的引导政策主要为提升中心城市及周边地区经济实力的政策，以激发市场作用和完善公共服务设施、基础设施为主。
对于发展型都市圈，将以发展、协调为主要内容，发挥中心城市的辐射带动作用，加强同城化发展，采用的引导政策主要为打破行政壁垒，以政府主导的跨行政区合作为主，以市场为导向，构建成熟的一体化市场，如都市圈一体化的资本市场、消费品市场、技术市场、劳动力市场、产权市场、旅游市场，构筑都市圈内的产业集群，实现资源利用的效益最大化。通过区域内以交通为核心的都市圈一体化基础设施网络的构筑，引导城乡建设、产业布局、要素流动;促进空间形成圈层放射状结构。
三、绥化在哈尔滨都市圈中的地位角色
（一）绥化市基本情况
綏化地处世界“三大黑土带”之一松嫩平原腹地的寒地黑土核心区，松花江、呼兰河两大水系滋养着“二山一水七分田”。南靠省会哈尔滨、北倚边城黑河、西接油城大庆和鹤城齐齐哈尔、东连林城伊春，是黑龙江省的地理中心、重要交通枢纽，是国家重要的粮食主产区、草食畜牧业基地和绿色食品生产供应基地，农业及农业加工业长期以来都是绥化发展的主要动力。
（二）“哈大绥”成长三角与哈尔滨都市圈中的绥化
1、“哈大绥”语境下绥化迎来新发展机遇
在黑龙江省区域发展格局中，哈大齐工业走廊是省委、省政府做出的重大战略决策，绥化在其中扮演重要节点城市的角色，工业、贸易业、旅游业方面有不同程度的相对优势，但实际上，绥化市域内仍然以肇东市（县级市）较为突出，绥化市话语权相对较弱。而2017年，黑龙江省区域经济学会创新性地提出构建“哈大绥”黄金三角城镇群。金三角的提出，让绥化得以与哈尔滨、大庆相提并论，而哈绥铁伊客运专线的建设运营，将从实质上推进绥化融入区域核心增长极，逐渐形成全新的区域发展格局。
“哈大绥”三地地缘相近。在空间距离上，哈尔滨、大庆、绥化共同构成的彼此相距约100公里的等边三角形，绥化市与哈尔滨市、大庆市文化同源、历史同根、人心同向、发展同步，是日益崛起的区域重要的“成长三角”。在地理关系上，“哈大绥”三个地级市地域相连，同处松嫩平原核心区，绥化处于哈尔滨市的“上风上水”地区，位于哈尔滨常年主导风向的上风向，松花江的上游支流呼兰河流经绥化至哈尔滨市，对松花江水域生态保护及环境治理具有重要的战略意义。在历史沿革上，三个地级市之间彼此联系由来已久。绥化撤地设市较晚，曾经名为绥化行署，而绥化行署源自于松花江行署，与哈尔滨市历史渊源颇深。大庆市源于绥化。
“哈大绥”三地各有千秋。发展至今，绥化、大庆、齐齐哈尔与哈尔滨已经形成了一定的区域产业分工格局。其中，哈尔滨重点强化对俄开放合作、物流集散、创新引领等功能;打造哈尔滨都市圈;提升高端装备制造、绿色食品等优势产业集群辐射带动作用，促进与哈长发展主轴和哈大齐牡发展带等周边城市联动发展，建设成为对俄合作中心城市、东北亚国际商贸中心城市、东北亚区域性中心城市和国际冰雪文化旅游名城。大庆重点建设成为石油化工产业基地、装备制造基地、新材料产业基地。齐齐哈尔着力打造重型装备制造基地、绿色食品基地、生态旅游基地。而绥化作为哈长城市群北部重要节点城市，在绿色农产品加工、物流集散、寒地黑土生态宜居等方面形成了较明显的相对优势。
可以看到，在产业分工上，绥化尚未完全融入区域产业分工，在产业链中发挥关键环节作用的仍以绿色农产品加工为主，实力、话语权较弱。未来要占据更高的位置、更稳的地位，物流集散、生态产业注重聚焦和哈尔滨的协调。
2、哈尔滨一小时经济圈为绥化发展赋能
哈尔滨都市圈是以哈尔滨市主城区为中心，“一小时”通勤圈（100公里左右）为半径，主要包括哈尔滨市区及周边的阿城区、双城区、五常市、尚志市、宾县、肇东市等6个县、市、区。近年来，哈尔滨最新提出了打造“一小时两小时经济圈”概念，并上升为省委、省政府层面的重大战略部署。经济圈更强调经济、人等要素的流动强度，其中一小时经济圈相当于哈大绥金三角层面的以哈尔滨为核心的圈层结构语境，两小时经济圈已远超出哈大绥三市范围，是更广区域层面的概念。
一直以来，绥化全域只有肇东、安达两个县级市发展较好，其他地区相对落后，这与肇东、安达位于哈尔滨—大庆发展轴线上密切相关。但伴随2021年规划的哈绥铁伊客运专线开通后，绥化市区及望奎、庆安部分地区也进入哈尔滨都市圈时距范围，将对绥化市区及附近区县的区域地位和发展条件带来直接利好，“哈大绥”这一提法具备更强现实意义，绥化发展也将迎来更多可能。
3、绥化在哈尔滨都市圈中应扮演的主要角色
着眼区域发展需求与未来态势，绥化在哈尔滨一小时经济圈中发挥的主要作用集中在以下几个方面。
做大都市圈规模，增强区域影响力和在全国的话语权。在哈尔滨市迁入流动人口来源占比中，绥化市占15.9%，排名第一;大庆市占比9.44%，排名第四。打通快速交通大通道，建立完善区域交通网络，将绥化纳入通勤圈范围，将进一步扩大哈尔滨集聚要素的腹地范围和人口基数，此时绥化需进一步破除“一亩三分地”行政分割思想，减少因行政区划制约导致的发展协调难度。
当好哈尔滨人的“菜篮子”。绥化是哈尔滨重要的农副产品“供货方”，保障哈尔滨农副产品餐饮需求。“哈大一体化”发展缺少绿色元素，如果没有绿色农产品的充足供应，“哈大一体化”发展这个“圆”就画不圆，而绥化正好具备这个优势，绥化的寒地黑土品牌已经写入了中央文件，已经叫响全国大江南北，绥化是闻名全国的绿色物产之乡，能够为哈尔滨、大庆提供丰富的绿色有机食品。
保护好哈尔滨的上风上水。从常年风向频率来看，绥化处于哈尔滨市常年主导风向的上风向，呼兰河作为松花江的重要上游支流，处于哈尔濱上游，绥化的产业发展、生态保育和环境治理将对下游的哈尔滨市会产生直接的影响。要推进水污染联防联治，加强松花江干支流生态保护与环境治理，共同打好松花江流域“碧水保卫战”;共同推进大气污染联防联控，重点做好重污染天气应急联动，特护期内与哈尔滨同步启动应急预警响应，在重度大气污染预警情况下，协同采取紧急临时措施，共同打赢区域“蓝天保卫战”。
完善区域城镇体系格局，强化梯度传导。哈尔滨都市经济圈内外围城镇人口规模最大在20万左右，缺少50万人口规模的次级城市，尚未形成理想的“金字塔”格局。中等城市的缺乏必然会造成哈尔滨市“一只独秀”的都市圈发展状况，随着都市圈发展阶段由初级步入中级并进一步走向成熟，这既不利于哈尔滨城市功能的疏解和经济发展空间的拓展，也不利于整个地区的协调发展，不利于都市圈走向多中心高等级均衡的成熟阶段。绥化、大庆建成都市圈副中心城市、发挥对都市圈发展强有力的支撑作用就显得至关重要。
为哈尔滨建设现代产业体系提供相应支撑。哈尔滨现代产业体系包括绿色农产品深加工、先进装备制造、现代生物医药、特色文化和旅游等4个主导产业为核心，以信息、新材料、金融、现代物流等4个优势产业为重点，现代产业体系一定是以区域产业分工协作为基础的，并在一定程度上依赖区域市场，因此绥化对哈尔滨现代产业体系的相应配套及消费也是哈市未来产业发展的重要一环。
四、绥化融入哈尔滨都市圈的主要发展策略
结合寒地黑土之都、绿色产业之城、田园养生之地的总体定位，未来绥化发展重点实施区域协调统筹战略、绿色引领发展战略、农业因“土”制宜战略、中心集聚崛起战略。基于战略整合的核心发展策略包括以下几个方面。
（一）践行山水林田湖草命运共同体，推动都市圈生态环境共治共保
一是共同保护松花江、呼兰河、小兴安岭等跨行政区重要生态空间。加强生态环境分区管治，强化生态红线区域保护和修复，统筹山水林田湖草系统治理和空间协同保护，推动流域生态系统治理，提升生态系统功能。二是推进环境协同防治。推动跨界水体环境治理，共同制定重点跨界水体联防联控机制，联合开展大气污染综合防治，强化能源消费总量和强度“双控”，保障区域空气质量达标。三是协商建立区域污染防治和利益协调机制。在“哈大绥”地区及伊春推行统一的生态环境标准，建立区域生态环境和污染源监测监控“一平台”，统一环境监管执法。四是探索生态产品价值实现机制。开展水流、森林、山岭、荒地以及探明储量的矿产资源等全要素自然资源资产统一确权登记，促进资源环境产权公平交易。推动“哈大绥”三地组织开展区域空间生态资源普查和生态环境评价工作，构建包括湿地、河流、森林等公共生态产品价值的科学评估核算体系。
（二）提高要素在区域间流动效率，推动都市圈基础设施互联互通
全力构建快速通达交通网，加快打通“哈大绥”黄金三角大通道，并强化现有通道硬件设施支撑。重点围绕哈尔滨一两小时经济圈发展布局，合理构建成网成环、功能完备、分工合理、保障有力的现代化交通基础设施网络格局，实现哈大绥三市高速网络贯穿闭合。规划形成“两高四铁”的铁路网布局，完善公路网布局，并积极谋划航空发展。
（三）满足人民日益增长的美好生活需要，推动都市圈公共服务设施均衡配置
100公里是绥化重要的距离优势，毗邻哈尔滨市，但又具有较完整的体系和自主发展权，公共服务配套体系可以相对完善，具备配套高等级大服务半径服务设施的条件和需求。未来应充分考虑绥化人口变化趋势，重点推动公共服务资源合理配置与人口变化相匹配，建立与人口变动相适应的动态调整机制。探索与哈尔滨市、大庆市优质公共服务资源共建共享机制，包括组织对口帮扶、组织开办分校、分院等方式，深入持续推进目前已开展的联合办学、医疗联合体等模式。
（四）特色产业差异化发展
一是巩固提升“菜篮子”工程。充分借助绥化“寒地黑土”品牌优势，以发展绿色有机蔬菜、粮食种植为主攻方向，大力推进绿色有机种植基地建设，大力发展奶牛、肉牛、肉驴、肉羊养殖，为哈尔滨、大庆提供更多、更加优质的农特产品，保障好哈尔滨、大庆绿色食品的供应和安全。二是与哈尔滨市补位发展。充分发挥“寒地黑土”区域农业品牌影响力，发挥传统农业大市、种植业历史悠久、农业总量优势、绿色（有机）食品面积优势，打造品牌系列产品，做强精深加工。培育做强生物医药产业，立足农副产品提取加工产业基础，在淀粉加工（果葡糖浆）、工业大麻（大麻二酚）等特色领域做出亮点。发挥餐饮服务低成本优势，发展都市田园综合体，推动特色小镇建设，大力发展休闲旅游、农业旅游等。三是与哈尔滨市错位发展。重点在旅游业方面形成错位发展格局，探索发展农业科技教育旅游、特色民俗旅游，森林风情旅游，积极培育文化休闲娱乐业和文化体育旅游业，打造成为哈尔滨、大庆等地市民最佳的康养旅游休闲基地。争创国家农业公园等品牌，谋划农业嘉年华、特色节事等活动。深入挖掘温泉、冰雪、水域、民俗、生态农业等多种旅游资源，打造精品旅游目的地，吸引哈尔滨旅游客群分流，创建绥化旅游品牌。
（五）商贸物流规模化发展
立足哈尔滨商贸物流产业发展方向和重点，绥化未来重点为以哈尔滨为重要节点的区域商贸物流系统提供配套服务，着力打造哈尔滨向北开放的北部商贸物流网络重要节点。一是加快建设跨境物流体系。利用“哈欧”班列和“哈绥符釜”陆海联运通道加快外贸进出口货物大进大出，依托绥化保税物流中心、营口港绥化内陆港、肇东农业保税物流等国际物流项目，建设跨境物流产业园区、物流配送节点。二是努力培壮外贸主体。抓好玉米加工产品、亚麻制品、绿色食品等进出口基地建设，安达国际贸易城等跨境电商平台建设，让更多企业在跨境产业链中获益。持续扩大对俄合作，深化对俄耕地、林木、矿产资源开发合作，利用俄罗斯格林伍德国际贸易中心平台，扩大对俄经贸规模和领域。三是着力推进贸易便利化。依托国际农产品加工产业园、绥化保税物流中心，加强与哈尔滨、黑河、绥芬河等地的自贸区、边境经济合作区及保税区的密切合作，探索检验检疫等口岸业务向绥化市延伸的措施办法。四是立足区域物流运输需求。建设铁路物流枢纽，探索与哈尔滨国际集装箱中心合作共建。随着区域对外贸易需求增大，对标哈尔滨、大庆等地装备制造、化工产业产品运输需求，共建区域物流协同系统。积极承接物流集散中心、专业市场等载体外溢。
（六）主导产业外向化发展
未来绥化需更多地依靠自身内生动力的挖掘提高综合竞争力，实现在区域中的崛起。加快对外开放是绥化寻求新增长点的重要方向，特别要立足现有产业基础和农产品加工优势，聚焦国际合作领域，通过充分对接哈尔滨自贸区、深哈产业园等平台，借助黑河口岸发展进入新阶段，进一步加快绥化本地特色优势产业“走出去”。
（七）科技人才共享化發展。加强科技成果转化
吸引一批已结题、未转化的国家重大科技项目在绥化转化应用。围绕农业生产、食品加工等重点产业领域布局一批中试基地和监测分析平台，加快智能网联示范区建设，构建科技成果从实验室走向生产车间的应用链。加强与国家和省科技成果网、技术转移网络等平台机构的联系对接，加快对接哈尔滨科技大市场，开展线上线下相结合的技术交易活动。积极对接哈尔滨、粤港澳大湾区，谋划与哈尔滨市、湛江市对口人才技术合作，创新合作模式，探索人才柔性流动模式、创建“科创飞地”“反向飞地”等，推进企教融合、产学研平台建设，建立科技人才资源信息系统平台、实现资源互通和共享，依托战略产业开展创新主体协同。
中小城市特别是位处都市圈内的中小城市，其发展需从系统和区域角度战略高度着眼，通过错位发展、补位发展等方式强化产业分工协作，积极推动基础设施和公共服务一体化发展，并把区域生态环境共建共治放在突出位置，勇于探索机制创新，探索走出中小城市融入区域发展的特色发展之路。如果区域一体化政策尚不明朗，协同发展也将是未来的主基调，面向不同发展情景研究制定有针对性的差异化发展策略，有利于中小城市及时应对变化因素并调整策略，促进大中小城市协调发展，真正推动形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。
（作者单位：国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心）
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