反对食品浪费,保障粮食安全
纪媛萍
“民以食为天”，14亿人的吃饭问题永远是头等大事。虽然我国社会经济水平高了，但人均耕地面积小和自然资源有限，保障粮食安全绝非一朝一夕的政策，而是一以贯之的坚持。要保障国家粮食安全，制止食品浪费也是重要的一环。《反食品浪费法》的通过和颁布，让制止食品浪费有了法律支撑，将有利于筑牢粮食安全防线，维护国家的长治久安，促进社会可持续健康发展。
关键词：反食品浪费法;食品浪费;粮食安全
4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《中华人民共和国反食品浪费法》，自公布之日起施行。防止食品浪费从此有法可依。例如，对点餐浪费的消费者可收取厨余垃圾处理费;商家诱导误导超量点餐，最高罚1万;食品生产经营者严重浪费，最高罚5万;制作发布传播暴饮暴食视频节目，最高罚10万等等。
据《中国城市餐饮食物浪费报告》显示，我国城市餐饮业仅餐桌食物浪费量就有1700万至1800万吨，相当于3000万至5000万人一年的食物量。对北京、上海、成都和拉萨4个城市的追踪研究显示，餐饮业人均浪费量为96克/餐，浪费率为11.3%;大型聚会浪费率达38%;学生盒饭有1/3被扔掉;游客人均食物浪费量为每餐每人103克。食物浪费触目惊心。
2020年8月，习近平总书记对制止餐饮浪费行为作出重要指示，强调要加强立法，强化监管。让防止食品浪费有法可依，就是让节约粮食成为公民不可推卸的法律义务。同时，将“厉行节约，反对浪费”的社会风尚以刚性的形式落实在日常生活的方方面面，去规范生产、运输、储存和消费过程中的食品资源利用问题。从长远来看，对保障我们国家的粮食安全将起到重要作用。
制止食品浪费刻不容缓
过去50年间，世界的总人口翻涨了2倍，人类的智慧同时让粮食的产量在过去50年内增长了3倍。但从2018年起，联合国就多次警告全球性的粮食危机可能来临。从数据来看，2017开始，全球农作物产量出现了较大幅度的下降。联合国环境规划署3月4日发布的一份报告显示，2019年全球有6.9亿人食不果腹，受新冠肺炎疫情影响，这一数字预计将大幅上升;世界上还有大约30亿人无力负担健康饮食。
尽管我国粮食生产连年丰收，但对粮食安全还是始终要有危机意识。中国社科院农村发展研究所8月17日发布的《中国农村发展报告2020》显示，到“十四五”期末（约2025年），中国也可能出现1.3亿吨左右的粮食缺口，其中谷物（三大主粮）缺口约为2500万吨，虽然不足总消费量的5%，但这一预测提醒中国有必要进一步重视粮食安全。
与此同时，粮食浪费情况极为严重。据联合国粮食及农业组织《2019世界粮食安全和营养状况》报告统计，全球每年约有三分之一的粮食被损耗和浪费，总量约为每年13亿吨。联合国粮食及农业组织粮食安全和营养高级别专家组2014年6月报告数据显示，在世界各地区粮食损失浪费情况严重，其中北非、西亚、中亚地区粮食损失与浪费比例高达36%。东亚地区浪费比例达33%，南亚、东南亚地区比例为28%。人均浪费粮食最多的前十个国家里，以发达国家为主。澳大利亚、美国、土耳其排前三。中国人均粮食浪费在全球虽然排名并不高，但作为一个人口大国，总量惊人，每年约1700万至1800万吨（图1）。
根据世界自然基金会（WWF）联合中国科学院地理科学与资源研究所发布的《2018年中国城市餐饮食物浪费报告》，2015年中国城市餐饮每年食物浪费总量约为1700万—1800万吨，相当于全国粮食产量的3%，仅城市餐饮业浪费的食物，就完全可以弥补我国每年进口的主粮缺口。其中，大型餐馆的人均浪费量最高，为每餐每人132克（大致是两个鸡蛋的重量），明显高于整体平均水平93克;小型餐馆人均浪费量相对较少为69克;快餐的人均浪费量不足整体平均水平的一半，仅为38克（图2）。
从形式上看，朋友聚会和公务/商务消费食物浪费量明显高于其他形式，人均浪费量分别为106.7克/人·餐和101.5克/人·餐;其次为家庭聚会，人均浪费量为95.1克/人·餐;无特定目的就餐食物浪费量最低，仅为67.4克/人·餐（图3）。
从浪费的食物结构来看，蔬菜类人均浪费量最高，约为每餐每人27克，占总浪费量的39.62%。第二大類为主食，约为23克，占25%，其中米饭和面食浪费量较高，分别占总浪费量的19.13%和13.66%;玉米和粗粮浪费量相对较低，约占1%。肉食类人均浪费量约为每餐每人16克，占总浪费量的18%，其中以猪肉和禽肉浪费为主，分别占总浪费量的8%和6%。浪费比例最低的是水果和奶类，只占约1%和0.2%（图4）。
此外，中小学生也是我国粮食浪费的主要群体之一。《2018年中国城市餐饮食物浪费报告》抽样研究了某大城市的中小学餐饮浪费情况，发现人均食物浪费量约为每餐130克，浪费率为22%。以此为基础推算，该城市中小学生每学年校园餐饮的浪费总量约达7780吨，折合经济损失1.6亿元，而浪费掉的这些食物所占用的耕地面积约为28万公顷，消耗虚拟水1160万立方米（图5）。
《反食品浪费法》意义重大
就《反食品浪费法》的出台，全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰表示，珍惜粮食、物尽其用、勤俭节约是中华民族的传统美德。党的十八大以来，习近平总书记多次就制止餐饮浪费行为作出重要批示，要求“厉行节约、反对浪费”。但是，受讲排场、比阔气、爱面子等不良风气和不科学、不文明消费习俗的影响，我国餐饮浪费问题一直存在、时常反复，成为一个顽疾，人民群众对此反应强烈。2020年8月，习近平总书记再次作出重要指示，强调“要加强立法，强化监管，采取有效措施，建立长效机制，坚决制止餐饮浪费行为”。全国人大常委会积极贯彻落实习近平总书记重要指示精神和党中央决策部署，回应社会关切，常委会法工委在广泛征求意见、反复研究修改的基础上，起草了反食品浪费法草案。从草案向社会公开征求意见情况看，这项立法得到了广泛赞同和认可。草案经常委会两次审议，于2021年4月29日第十三届全国人大常委会第二十八次会议高票通过。
袁杰介绍说，此项立法聚焦餐饮浪费问题，切口虽小，但意义重大，是贯彻落实党中央决策部署的重大举措，是将党中央要求、群众期盼、实践经验有机结合的实际行动，是丰富立法形式、探索“小快灵”立法的生动实践，也是顺民意之举，有利于保障国家粮食安全，有利于弘扬中华民族传统美德和社会主义核心价值观，有利于促进绿色可持续发展。该法的颁布实施，将为全社会树立浪费可耻、节约为荣的鲜明导向，为公众确立餐饮消费、日常食品消费的基本行為准则，为强化政府监管提供有力支撑，为建立制止餐饮浪费长效机制、以法治方式进行综合治理提供制度保障。
《反食品浪费法》共32条，分别对定义、反食品浪费的原则和要求、政府及部门职责、各类主体责任、激励和约束措施、法律责任等作出规定。主要内容包括：
一是明确工作原则，树立鲜明导向。强调国家厉行节约，反对浪费。明确国家坚持多措并举、精准施策、科学管理、社会共治的原则，倡导文明、健康、节约资源、保护环境的消费方式，提倡简约适度、绿色低碳的生活方式。
二是加强政府监管，明确主体责任。明确各级人民政府和国务院有关主管部门的职责任务。规范公务用餐、餐饮服务经营者、单位食堂、学校、旅游经营者，以及超市、商场等食品经营者的行为，引导个人和家庭树立正确消费理念。
三是实行社会共治，凝聚各方合力。构建政府领导、部门协作、行业引导、媒体监督、公众参与的反食品浪费社会共治机制。加强学校教育、行业自律和新闻宣传，推动全社会共同努力，营造浪费可耻、节约为荣的氛围。
四是完善奖惩措施，强化制度约束。对反食品浪费行为，通过“光盘”奖励、报道和推广先进典型等激励性措施，调动各方积极性。对食品浪费行为，采取通报、曝光、约谈、整改、举报等措施，强化对食品浪费的监管。科学设定法律责任，以刚性的制度约束，严格的制度执行，坚决制止浪费行为。
建立制止食品浪费的长效机制
袁杰表示，食品浪费表现形式多样，时常反复，需要采取有效措施，建立长效机制，持续不断深入推进，在全社会形成良好风尚。《反食品浪费法》着眼建立长效机制，主要作了以下规定：
一是建立工作机制。要求各级人民政府确定反食品浪费目标任务，建立健全反食品浪费工作机制，组织对食品浪费情况进行监测、调查、分析和评估。强调县级以上人民政府及其有关部门持续组织开展反食品浪费宣传教育。规定国务院发展改革部门会同国务院有关部门每年分析评估食品浪费情况，整体部署反食品浪费工作，提出相关工作措施和意见。要求机关、人民团体、社会组织等将厉行节约、反对浪费作为群众性精神文明创建活动内容，纳入相关创建测评体系等。
二是建立公开机制。要求县级以上地方人民政府每年向社会公布反食品浪费情况，提出加强反食品浪费措施。明确食品、餐饮行业协会等每年向社会公布有关反食品浪费情况及监测评估结果。鼓励餐饮服务经营者向社会公开反食品浪费情况。
三是建立监督机制。明确各级人民政府及其有关部门建立反食品浪费监督检查机制，采取通报、约谈、整改、举报等措施，加强监督管理。要求学校建立防止食品浪费的监督检查机制。
四是建立激励机制。要求县级以上人民政府对防止食品浪费的科学研究、技术开发等活动予以支持。明确国家实行有利于防止食品浪费的税收政策。餐饮服务经营者可以对参与“光盘行动”的消费者给予奖励。
五是建立共治机制。明确政府及部门职责，合理设置各类主体责任，充分发挥行业协会作用，有效推动宣传教育，构建政府领导、部门协作、行业引导、媒体监督、公众参与的反食品浪费社会共治机制。
《反食品浪费法》还在推动全社会共同行动方面作了一些规定。
据袁杰介绍，食品浪费涉及主体多、范围广、链条长，与每个单位、每位公民都有关系，需要调动各方面积极性，推动全社会共同行动。
一是压实政府及有关部门职责。明确各级人民政府加强对反食品浪费工作的领导，建立健全工作机制。清晰划分部门监管职责，加强分工合作，明确由国务院发展改革部门加强组织协调，商务主管部门加强对餐饮行业的管理，市场监督管理部门加强对食品生产经营者的监督，粮食和物资储备部门加强粮食仓储流通过程中的节粮减损管理。
二是明确各类主体行为义务。针对食品浪费不同主体、不同场景的浪费行为作出规范。要求机关、人民团体、国有企业事业单位带头厉行节约、反对浪费。明确餐饮服务经营者主动对消费者进行防止食品浪费提示提醒，不得诱导、误导消费者超量点餐。规定设有食堂的单位制定、实施防止食品浪费措施，学校加强食堂餐饮服务管理，旅游经营者引导旅游者文明、健康用餐，食品经营者对其经营的食品加强日常检查。倡导个人、家庭树立文明、健康、理性、绿色的消费理念。
三是加强各方面宣传教育。明确县级以上人民政府及其有关部门持续组织开展反食品浪费宣传教育。强调学校将厉行节约、反对浪费纳入教育教学内容，开展反食品浪费专题教育活动。规定新闻媒体开展反食品浪费的公益宣传，禁止制作、发布、传播宣扬量大多吃、暴饮暴食等浪费食品的节目或者音视频信息。要求机关、人民团体、社会组织等加强反食品浪费宣传教育和科学普及，推动开展“光盘行动”。规定消费者协会和其他消费者组织加强饮食消费教育。
四是发挥行业协会自律作用。规定食品、餐饮行业协会等加强行业自律，依法制定、实施反食品浪费等相关团体标准和行业自律规范，对有浪费行为的会员采取必要的自律措施。
规范和引导两手抓
制止食品浪费，规范和引导缺一不可。袁杰表示，食品浪费成因复杂，既受社会心理文化、相关监管制度不健全等因素的影响，也有消费者价值观念、消费习惯的个体差异。不同的食品浪费主体、不同的食品浪费情景，社会影响程度不同，需要妥善处理法治与道德、约束与倡导、反对浪费与鼓励消费之间的关系，运用规范与引导相结合的方式防止食品浪费。
袁杰介绍说，对人民群众反映强烈的食品浪费重点环节、重点场景、重点对象，《反食品浪费法》作出了有针对性的规定。约束公务用餐，规范餐饮服务经营者、餐饮外卖平台的餐饮服务行为，加强单位食堂、学校食堂和校外供餐单位管理，明确食品经营者等的责任。同时，科学设定法律责任，强化对相关主体和重点环节的制度约束。在规范的同时，注重发挥法治的引领和推动作用，针对消费者的个体差异，倡导个人和家庭形成科学健康、物尽其用、防止浪费的良好习惯。引导食品生产经营者向有关组织或者个人捐赠食品，鼓励社会力量参与食品捐赠活动。推动开展“光盘行动”，倡导文明、健康、科学的饮食文化。通过法治的引领，绵绵用力，滋润人心，在全社会树立文明新风尚。
全国人大常委会副委员长吉炳轩表示，食品浪费是个社会现象，反食品浪费也是一个永久的话题。有些浪费是管理问题，可以通过法律来解决。而有些则属于思想认识问题和生活习惯、社会习俗问题，需要在道德观念范畴和日常生活习惯方面着手来解决。
正如他所言，反食品浪费立法既是保障国家粮食安全的需要，同时也是精神文明、社会风尚发展的必然。
全国人大常委会副委员长万鄂湘认为，拒绝奢侈浪费和不合理消费，与倡导文明节俭用餐，应当同等强调，这对于扭转杜绝餐饮中的“面子文化”等不良习俗具有积极意义。
“一粥一饭当思来之不易，半丝半缕恒念物力维艰。”归根结底，食品浪费来自不科学不理性的生产组织方式和消费方式。《反食品浪费法》的出台意味着“厉行节约、反对浪费”不再仅仅是倡导和号召，而是已经成为生效的法律条文。要真正把规范与引导落到实处，还需高频率宣传引导，真正发挥“大家”的力量。要深刻认识到反食品浪费既是利国利民的大事，影响着建设资源节约和环境友好型社会的进程，也是一种社会行为，靠的是大家的力量。全社会要达到认知上的一致和行为上的配合，需要创新方式方法，持续宣传引导。从政府部门、“关键少数”模范带头，到学校食育课设置引进，抓住重要节点、关键主体，推动形成“反对浪费，人人有责”的习惯自觉，引领全社会构建节约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式，形成倡导节俭消费、绿色消费和文明消费的消费观，以有力推动全面节约和高效利用资源的生活变革。
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