我国小型水库管护现状与发展建议
景明
截至2020年，我国共有各类水库9.8万余座，其中小型水库占比超过95%，量大面广，影响较大。历史上，小型水库在防汛、抗旱、供水、灌溉等方面发挥了巨大作用。水库安全事关老百姓的切身利益，近年来，国家发展改革委、财政部安排大量资金用于水库的除险加固工作，工程安全状况不断改善。但是，由于各种原因，我国水库安全运行的风险依然比较突出。在我国经济已转向高质量发展阶段、加快发展方式绿色转型的背景下，小型水库的管护要走绿色发展之路，在实现其防洪、供水等硬性保障的同时，更好地发挥其生态功能，满足新时期人们对优质水资源、宜居水环境、健康水生态的更高需求。
关键词：小型水库;水库管护模式;绿色发展
水库是开发利用水资源和防治水灾害的重要工程措施之一，在防洪、供水、农业灌溉、民生，以及改善生态环境方面发挥着至关重要的作用。截至2020年，我国有大大小小的水库9.8万多座，为我国社会经济发展作出了重要贡献。据水利部副部长叶建春介绍，有3.5亿多亩耕地靠大中型水库控制灌溉，约占有灌溉能力耕地总量的三成;众多的小型水库也是农村重要的水源，在抗旱减灾、农村人口饮用水安全、保障粮食安全等方面起到了积极作用。
小型水库是农村水利的重要一环，直接影响群众的生产生活，与群众的生命财产安全息息相关。绝大多数的水库特别是小型水库主要在农村，农民依靠这些水库饮水、养殖，发展旅游业。小型水库对增加农业效益和农民收入，以及农村经济发展起到了积极的作用，在全面推进乡村振兴中也必将发挥积极的作用。不过需要注意的是，近年来，虽然我国大规模集中开展了几轮病险水库的除险加固，取得了明显成效，但由于基层力量薄弱，工程管护能力和水平不足等问题，小型水库难以实现统一规范的管护，安全运行依然存在风险。在农业发展逐渐迈向绿色化、信息化的重要阶段，传统的小型水库管护也要走绿色发展之路，为持续改善涉水生态环境质量、建设美丽乡村发挥更重要的作用。
小型水库安全运行存在风险
据水利部副部长魏山忠介绍，我国现有水库9.8万多座，其中大中型水库4700多座、小型水库9.4万座，80%以上修建于20世纪50至70年代。1998年以后，各地开展了大规模的水库除险加固，国家发展改革委、财政部安排中央资金1553亿元，对2800多座大中型水库和6.9万座小型水库进行了除险加固，水库安全状况不断改善。一是消除工程本身险情，像消除水库挡水、泄水还有输水建筑物渗透等工程设施的老化故障隐患，解决了防洪标准不达标的问题，提高了安全保障水平。二是在水库增效方面，增加了水库新的防洪库容，过去长期带病运行，水库效益难以发挥，通过除险加固，水库的蓄水能力、供水保证力都得到了提高，防洪灌溉供水功得到了恢复和改善。三是有效改善库周水生态水环境，为美丽乡村建设发挥了重要作用。
中央财政历来高度重视小型病险水库的除险加固和维修养护。据财政部农业农村司负责人姜大峪介绍，自1998年起，中央财政就开始安排资金，支持实施小型病险水库的除险加固。截至2020年年末，累计安排资金投入972亿元，支持实施6.9万座小型水库的除险加固。2019年到2020年，进一步安排了32.5亿元，支持小型水库的维修养护，保障当地群众的生命财产安全。
魏山忠表示，“十三五”时期，我国水库年均溃坝率是0.03‰，为历史最低，远远低于世界公认的0.1‰的低溃坝率标准，水库大坝安全状况总体可控。水库除险加固成效非常显著，但是我国水库数量多，还有不断受到超标洪水、强烈地震等影响，加上原来有些加固标准相对比较低，管护不是完全跟得上，每年都会出现一些新的病险水库，安全隐患不容忽视，
目前，我国水库安全运行的风险依然比较突出。一是尚有3.1万多座水库没有在规定期限开展安全鉴定。二是部分水库受超标准洪水、强烈地震等自然灾害影响，导致工程不同程度损毁。三是受财力所限，已经开展的部分水库除险加固标准较低。四是部分水库管护力量薄弱，日常维修养护不到位，积病成险。此外，我国95%的水库为小型水库，量大面广，工程产权为县级政府或乡镇村组所有，由于基层力量薄弱，工程管护能力和水平不足，难以实现小型水库统一规范的管护。
水库安全事关人民群众生命财产安全。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，强调统筹发展与安全，把保护人民生命安全摆在首位，加快病险水库除险加固，维护重要水利基础设施安全。国务院召开常务会议，专门研究病险水库除险加固工作，明确要求对现有病险水库在2025年年底前全面完成除险加固，对新出现的病险水库及时除险加固。
今年3月，国务院办公厅印发了《关于切实加强水库除险加固和运行管护工作的通知》（以下简称“通知”），明确提出了在2022年年底前，有序完成2020年已到安全鉴定期限水库的安全鉴定任务;对病险程度较高的水库，抓紧实施除险加固;探索实行小型水库专业化管护模式。在2025年年底前，全部完成2020年前已鉴定病险水库和2020年已到安全鉴定期限、经鉴定后新增病险水库的除险加固任务;对“十四五”期间每年按期开展安全鉴定后新增的病险水库，及时实施除险加固;健全水库运行管护长效机制。《通知》还要求，中央财政主要对小型水库的除险加固和维修养护予以补助。
姜大峪表示，“十四五”期间，中央财政将通过优化水利发展资金存量，并积极安排部分增量，投入小型病险水库除险加固和维修养护补助资金245亿元，支持各地“治养并重”，切实保障小型水库的安全运行。一是积极支持“治”，“十四五”期间，中央财政计划安排125亿元，支持各地實施小型病险水库除险加固，其中今年安排39.4亿元，比2020年增长35%。二是积极支持“养”，“十四五”期间，中央财政将逐年增加小型水库维修养护的补助力度，预计共安排120亿元，其中今年安排20亿元，比2020年增长11%。
创新小型水库管护模式
近年来，各地积极探索实践，小型水库管理体制改革不断深化，因地制宜实行了多种管护模式，管护主体、人员和经费逐步得到落实。
2019年，水利部在全国范围内启动了深化小型水库管理体制改革样板县的创建工作，为改革提供新的标杆。2020年，通过现场评估，河北省鹿泉区等47个县因为改革成效显著，被评选为第一批样板县。水利部运行管理司司长阮利民表示，各地样板县的创建积累的宝贵经验，形成了许多可复制、可推广的小型水库管护模式。从全国的情况看，样板县管护模式主要有三种类型：一是区域集中管护。以县域或乡镇为片区，整合已有的事业单位或国有企业组建小型水库的管理机构，对片区内的小型水库实行统一的管护。样板县有36%是采取这种模式。二是政府购买服务。由政府直接提供小型水库管护转而向社会力量购买管护服务，有54%的样板县实行这样的模式。三是“以大带小”，按照就近原则，将小型水库委托给大中型水利工程管理单位实施管护，充分利用专业优势，有10%的样板县实行这种模式。
鹿泉区：创建“水库管家”物业化管理模式
据河北省水利厅防御处处长李树槐介绍，河北省目前在册小型水库992座，现状可以用“3个90%”概括：一是90%以上建于20世纪六七十年代，建设标准不高，缺陷多、问题多，存在着“先天不足”问题。二是90%以上是农村集体经济组织或乡镇所有和管理，没有专门管理机构、专业管理人员和专项管护经费，管理难度大。三是90%以上属于公益性水库，主要承担防洪任务，兼顾农业灌溉、养殖，没有经济效益。“3个90%”造成小水库运行管理困难多、难度大，成为水利的短板、发展的难题，亟需改革破题。针对小型水库管理现状和存在的诸多问题，河北各市县深入研究分析，找根源，寻对策，认为重点是要解决体制问题和政府财政投入问题，要积极探索推行政府购买服务模式，争取政府财政每年列支小型水库管护资金，用于支付第三方物业管理公司等，进一步深化小型水库管理体制改革。
通过向第三方购买服务，石家庄市鹿泉区小型水库初步实现了由“要我改”向“我要改”、由“粗放式管理”向“精细化管理”，以及由“传统式管理”向“数字化管理”的转变。2019年9月，鹿泉区水利局公开招标，与北京太比雅科技股份有限公司达成合作，将智慧水库管家云平台投入到水库管理的工作中。即利用物联网、云计算、大数据、移动互联和人工智能等现代信息技术，整合原有雨水情监测系统、视频监控系统，为水库管理、巡查人员安装配套软件，为“水库三个责任人”安装“水库管家”手机APP。区水利局可登录智慧水库平台，对水库监测数据和运维工作进行24小时全天候远程监控。“水库管家”的运用，使水库管理和调度更加科学、快捷，为水库安全运行提供了保障，实现了信息化管人、智能化管水库，在解决小水库管理难题方面走出了一条新路。
淳安县：“管养分离、专业养护”集中管护模式
据了解，浙江省淳安县全县有62座小型水库承担着防洪、供水、灌溉、发电、养殖的重任，也为农林牧渔业健康发展提供不竭的动力。近年来，淳安县不断加大投入水利建设资金，实施“千库保安、除险加固”及标准化创建等建设项目，积极推行小型水库“管养分离、专业养护”的集中管护，成立县属淳安县水利工程养护管理有限公司，对全县小型水库实行统一管护。同时，推行河（湖）长制，建立管护经费财政补助相关机制，开创小型水库管理 “有人管事”“有钱管事”“有制度管事”的新局面。
据淳安县生态综保局相关负责人介绍，国有企业成立养护公司，有利于小型水库的专业养护。不同于通过招投标、受合同期限制的社会企业，国有企业对水库的维修养护更具有计划性、长效性，并且公益性更强。在对水库的日常监督管理中，淳安县全面落实养护员手机定位、定巡检线路及图片上传工作，搭建小型水利工程信息化运行管理平台，逐步推行视频监控、安全智能卫士、北斗卫星自动化沉降位移观测系统。
目前，淳安县已经组建了一支80余人的专业检修队伍，定期开展水库“体检”工作。据介绍，水库养护员日常主要负责保洁、除草、清沟等一般性养护工作及日常巡检，涉及机电、金属结构、电气、水工建筑、白蚁防治等专业性较强的工作，统一由养护公司派专业技术人员到现场维护。淳安县生态综保局相关负责人表示，下一步将持续推进小型水库管理体制改革，让全县小型水库的保护与发展相得益彰，助力淳安特别生态功能区建设。
泗水县：“以大带小”走出小型水库管护新路径
据了解，山东省济宁市东部山区共有小型水库240座，总库容1.57亿立方米，兴利库容0.78亿立方米，承担着防洪、灌溉、供水和生态等多重功能，是保障农村地区经济社会发展的重要基础设施。济宁市泗水县共有小型水库87座，其中小（1）型水库10座、小（2）型水库77座。近年来，济宁市全面深化小水库管理体制改革，积极对接水利部、省水利厅，派出专家组全程指导县市区开展创建工作，打造了泗水县小型水库运行管理的示范和样板。
在创建过程中，济宁市泗水县推行了小型水库“以大带小”管护模式，以4座大中型水库、3处拦蓄工程为中心，设置7个水利工程管理服务中心，把全县小型水库按照分布及流域，纳入各服务中心管理。通过合理布局区域化水利工程服务中心，科学设置小型水库流域化管护模式，以大带小、以强补弱，削减了泗河洪峰流量的29%，减少了下游95平方公里的洪涝灾害威胁。
2020年，泗水县投资了580万元维修改造小水库基础设施，同时投资356万元实施了小水库视频监控、大坝照明、雨情监测、电子水尺、坝体测压等建设工程，搭建起水库综合管理信息化平台。除此之外，近年來，泗水县在保障小型水库安全运行的同时，对小型水库改造升级，打造出“水清、岸绿、库美”的良好生态，为水库周边发展旅游业提供了机会，带动了当地经济的发展，增加了当地农民的收入。
系统推进小型水库绿色发展
现阶段，大部分小型水库仍仅以经济、安全、实用为主要目标，而对生态附加值尚未进行充分挖掘，无法满足新时期现阶段，大量小型水库的功能已无法有效满足人民群众对优质水资源、宜居水环境、健康水生态的更高层次涉水需求。中国科学院科技战略咨询研究院张丛林、南京水利科学研究院水利部农村电气化研究所乔海娟认为，为持续改善涉水生态环境质量、推动高质量发展、建设造福人民的幸福河，小型水库的传统发展模式亟待转型。新时期，应从完善小型水库相关技术标准、提升小型水库周边生态环境质量、分类推进小型水库生态价值实现、加强小型水库管理的信息化水平等方面推进我国小型水库绿色发展。
完善小型水库相关技术标准。开展小型水库绿色设计，在确保小型水库安全、经济、适用的基础上，将绿色、生态、环保等新发展理念融入工程设计全过程，如大坝的整体设计应尽可能减少对水文情势、河流形态和生物生境等的影响，同时可考虑與当地的自然环境、人文环境等元素相匹配。制定小型水库生态流量技术标准，明确不同区域生态流量计算方法、生态流量监测点位布设、监测设备设施技术要求、监测方法以及监测数据处理规则等。
提升小型水库周边生态环境质量。加强水库水域保护，全面完成水库保护范围的确权划界，在水库管理区、上游河（渠）沿线和取水口周边科学划定涉水生态空间，将其分为禁止开发区和限制开发区，制定相应的管控制度。建议水库管理单位尽快开展常态化水库清淤工作，恢复水库有效库容，增加蓄水量，改善底层水质。探索水库自主清淤激励机制，鼓励水库业主通过购买第三方服务进行清淤。
分类推进小型水库生态价值实现。一是开展小型水库核查评估。立足新形势下人民涉水需求，对我国小型水库进行核查评估。从安全性、经济性、环境性和精神性需求等维度出发，构建小型水库分类管理评估指标体系。在此基础上，确定各级指标权重，明确评估标准。根据核查评估结果，将小型水库分为保留、整改和退出等三种类型，分析各类小型水库可持续发展的关键制约因素。二是推进小型水库生态价值实现。对于拟保留水库，打造流域岸线经济带，提高水的附加价值，积极推动“亲水游+生态垂钓+生态研学+高端民宿”等业态融合，带动周边区域绿色发展。对于拟整改水库，确保除险加固工作顺利开展，明确泄放生态流量，保障枯水期下游河道生态需水。对于规模减小或功能萎缩的拟退出水库，将水库功能调整为生态堰坝或河湖保护博物馆，综合考虑建设程序合法性、建设成本、工程效益、运行年限等因素，制定“一库一策”退出补偿方案。
加强小型水库管理的信息化水平。加强小型水库监测体系建设。运用现代科技手段，建立完善小型水库沉降位移变形、渗漏、裂缝等智能化感知体系，加强对水量、水位、生态流量、水质等全要素的实时在线监测，通过人工智能等手段提升信息捕捉和感知能力。推动小型水库信息化、动态化管理。以信息化建设为突破口，积极推动小型水库产权化、物业化和数字化管理，开展数字水库建设试点，推动小型水库管理由粗放型和人工管理向专业型和智能管理转变。
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