保障性住房最优供给数量和结构问题的探讨
摘要：构想一种可以认购的“住房权证”，借以收集每一个存在保障性住房需求家庭的选择意愿和支付意愿，从而根据公共品最优供给的萨缪尔森条件，运用现代经济学的分析方法确定每一类保障性住房的最优供给数量，进而为政府确定保障性住房的供给结构给出资源配置效率最优的解决方案。
关键词：保障性住房;供给数量和结构;住房权证;招標规则
中图分类号：F293.31 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2021）05-0016-21 收稿日期：2021-04-19
作者简介：高鹏，中国财政科学研究院财政学2018级在读博士。
1 引言
当前，政府在保障性住房的建设上主要强调量的投入，忽视了结构的均衡，如在几种保障性住房类型中侧重于新建经济适用房、双限房，而“保障”意义更强的廉租房、公租房却供给较少。供给数量和结构的不合理会造成低效和浪费，降低保障性住房政策的施行效果。
“居者有其屋”是各国政府普遍追求的执政理念，解决好中低收入家庭的住房问题，更是我国政府重要的施政目标。由于政府财力、资源有限，则需要研究利用现代经济学分析方法确定各类保障房的最优供给数量，以实现相关资源配置的最优化。但要计算得出各类保障房的最优供给数量、确定保障房的最优供给结构并不容易，因为政府很难收集到对保障房存在需求家庭的具体“消费偏好”指标，即对存在需求的家庭认定其所需保障房类型绝非易事，从而准确量化出保障房的最优供给数量和结构存在较大困难。
2 相关文献综述
关于保障性住房的供给机制一般要研究三个层次的问题，即供给总量、供给结构和供给方式。国内大量的文献集中于保障性住房供给方式的研究，即如何实现供给方式更加公平有效率，主要有政府主导模式、市场主导模式及介于二者之间的模式。只有很少数的学者，比如中国财政科学研究院的贾康、张晓云在《财政研究》（2011年第7期）上发表的文章《我国住房保障模式选择与政策优化：政府如何权衡“倒U曲线”演变中的机会公平与结果均平？》，利用回归模型对我国保障性住房供给的总量问题进行了研究，其通过对欧美国家政府和市场主导两种极端模式下公共住房支出占GDP的比重进行回归分析，估算出我国保障房支出应该占GDP的大致水平，并提出了“倒U曲线”的规律演化路径。同样，也很少有文章对我国保障性住房的最优供给结构问题有过准确的量化分析，涉及研究保障性住房供给结构的文章基本以定性分析为主。
国外关于公共品供给方面的理论研究文章较多，笔者对公共品理论发展早期萨缪尔森（Paul A. Samuelson）的两篇经典文章进行了认真研读，即下文提到的《The Pure Theory of Public Expenditure （公共支出纯理论）》和《Diagrammatic Exposition of a Theory of Public Expenditure （公共支出理论的图解）》，这两篇文章介绍了公共品最优供给的现代经济分析方法。此外，笔者还认真研读了蒂布特（Charles M. Tiebout）在萨缪尔森这两篇经典文章之后发表的《A Pure Theory of Local Expenditures （一个关于地方公共支出的纯理论）》，其中结论部分提到了“有必要尝试其他方式的投票机制或信号传递机制来收集消费者对公共品的真实偏好，以及政府收入-支出的制度刚性”，这些都为本文提出“住房权证”的构想给予了非常有益的启发。
3 理论基础及问题解决思路
萨缪尔森1954年发表关于公共品的经典文章《公共支出纯理论》，首次对公共品给出了学术定义，并提出了确定公共品最优供给的萨缪尔森条件，即对公共品所有消费的边际替代率之和等于其生产的边际转换率，即消费者对公用品的所有边际收益之和等于其边际成本时公用品的供给是最有效率的。蒂布特在1956年发表的《一个关于地方公共支出的纯理论》中关于公共品供给的经济学思想与萨缪尔森一脉相承，都是边际收益等于边际成本时供给最优。需要指出的是，萨缪尔森条件其实就是公共品需求曲线与供给曲线的交点，但与私人品不同、该交点并不意味着市场的均衡，也不是公共品的均衡价格，而只是公共品供给的最优效率条件。如图1所示。
萨缪尔森在1955年又发表了《公共支出理论的图解》，用最优化方法对公共品配置的最优条件进行了图解分析，并指出由于政府在分散的价格体系中很难收集到“集体消费”的真实偏好，即很难掌握到消费者对公共品的支付意愿，确定公共品的最优供给数量是非常难、甚至不可能实现的。
然而，笔者构想，如果基于一种“公共品权证”的设计，让消费者去政府的公共系统上认购这种权证，政府就能掌握消费者对公共品的选择意愿和支付意愿，从而能确定消费者对公共品消费的边际收益，进而根据萨缪尔森条件就能得出公共品最优供给的数量。具体到保障性住房，可以设计一种“住房权证”，让有保障性住房需求的家庭去政府公共系统上选择认购相应的“住房权证”，从而根据收集到的消费者的真实偏好信息，利用萨缪尔森条件就能得出各类保障性住房的最优供给数量，也就同时确定了保障性住房的最优供给结构。此外，由于最优供给数量和结构最高效地运用了政府的财力资源，在这个意义上保障性住房供给方式的效率也得到了显著提升。
4 基于“住房权证”构想的供给机制设计
4.1 “住房权证”概念的构想
Security Housing Warrant， 是指政府或其授权机构定期或不定期发行的，约定一个单位的家庭持有人在规定期间内或特定到期日，有权也必须按约定的认购价格从政府获取一套相应类别保障性住房的有价证券。考虑到保障性住房需求的地域差异性显著，这种权证由地市一级政府作为发行主体更为适合，但为增强规范性、严谨性及权威性，建议由省一级政府统一管理。发行类别可涵盖所有的保障性住房类型，如XX市经济适用房权证、XX市廉租房权证等。权证的认购金额根据政府或其授权机构的公共系统进行招标确定，支付对价款项及获取相应保障性住房的时间依照政府招标前的公告内容。
国外的住房券或租房券一般是以政府直接补贴的方式，为中低收入家庭解决住房问题提供帮助。金融市场上交易的权证，一般是指持有人可以（但非必须）在未来某一特定日期或特定期间内，以约定的价格向权证发行人购买或出售一定数量的资产，是进行套期保值或投机交易的金融衍生品。因此，容易看出，笔者提出的“住房权证”构想，与上述的住房券、租房券和金融權证产品存在着本质的区别，在某种意义上更多的是为了收集有保障性住房需求家庭的选择意愿和支付意愿，而不存在政府补贴或期权交易的内容。
4.2 适用需求对象的明确
4.2.1 保障性住房总需求的划分
由于“保障性住房权证”是有需求的家庭根据自己的支付意愿和能力去认购，有能力参与认购“保障性住房权证”的家庭又可以分为有能力中标的家庭和无能力中标的家庭，因此保障性住房总需求可以分成三个层次。一是有能力参与认购“保障房权证”且能够中标的家庭;二是有能力参与认购“保障房权证”但一直没有能力中标，也就是始终“陪跑”投标的家庭;三是没有能力参与认购“保障性住房权证”的家庭，即深度贫困家庭。由于“保障性住房权证”的招标可以是个持续的过程，如果始终未能中标，意味着支付能力明显低于“保障性住房权证”的边际中标价格，则该类家庭将逐渐退出“保障性住房权证”的认购群体。这样，保障房总需求也就可以分为两大群体，一个是有能力认购“保障性住房权证”的家庭，一个是没有能力认购“保障性住房权证”的家庭。对于前者，即是本文的主要研究对象;对于后者，则政府采取的政策应有别于前者，建议采用专项价格补贴、专项供给计划等专享措施予以解决。
4.2.2 符合认购条件家庭的划定
所有家庭成员名下没有商品房的家庭，且认购的家庭年收入难以在保障性住房所在当地购买商品房的均可认购。每一个认购的家庭只能选择一个“保障性住房权证”类别，即应选择最符合自己需求及支付能力的类别，比如选择了廉租房类别的权证就不能选择经济适用房类别的权证。若后续购买商品房或者认购其他类别的“保障性住房权证”，则必须先退出当前类别的“保障性住房权证”。“保障性住房权证”予以注销或注销后再申请其他符合新需求类型的“保障性住房权证”的情况，详见后文对退出问题的有关陈述。
4.3 具体规则设计
4.3.1 招标系统及设置
公共招标系统由省一级政府主管部门负责设计，建议命名为“梦之屋权证公共招标系统” （Dream House Warrant Tendering System for the Public）。系统设置主要包括招标标的介绍、投标价格、投标时间等。
4.3.2 招标流程要点
招标前，地市一级政府主管部门或授权机构应至少提前10个工作日通过政府网站和主流媒体发布公告，对具体招标的“保障性住房权证”的种类，对应保障性住房的位置、户型、可入住时间、房屋最长使用年限及提前终止规定等进行详细说明，做到充分披露信息。
在规定的招标时间内，有意向的、注册审核通过的单个家庭在招标系统上进行认购，提交愿意支付该权证的价格。若为廉租房和公租房，此处的价格为每年应支付的租金价格;若为经济适用房和双限房，此处的价格为整个房屋的购买价格。中标廉租房和公租房的家庭首年按中标的价格进行支付，使用期内的其余各年支付的价格按照前一年支付租金乘以（1+同比CPI）进行计算（考虑通胀因素）。
待投标时间结束，招标系统立即公布边际中标价格，中标的家庭随之在系统上进行中标确认，即正式获得认购该权证的权利，必须在规定的缴款时间内支付认购该权证的对价。
4.3.3 中标确认规则
假设某一类保障房，政府计划供给N套，则根据招标系统的投标情况，将所有投标家庭（Hi）的申报价格（Pi）从高到低进行排序，第N个家庭的报价Pn即为边际中标价格，则比该边际中标价格出价高的家庭均中标，支付对价后即享有在规定时间获取一套该类保障性住房的权利。中标家庭支付的对价是其在系统上的出价，也即每个中标家庭的出价是不同的，这类似于债券招标发行中的美国式中标（中标者分别按自己的出价进行缴款），而非荷兰式中标（中标者统一按边际中标的出价进行缴款）。假设第M个家庭的出价Pm，与招标的该类别保障性住房的边际成本MC （注意，对于廉租房和公租房，该边际成本相应设计为此类保障性住房按剩余总的使用年限数，如40～70年，等分成每年的边际成本，详见后文第五部分对边际成本计算的有关陈述）相等，则根据前文理论部分提到的萨缪尔森条件，即为当前最优的供给数量。一般情况下M都大于N，其差值也即给政府指出了该类别保障性住房距离最优供给数量的缺口。将各类别保障房按此方法进行系统计算出各自的最优供给数量，即可得出该地区保障性住房的最优供给结构。
建模要点：（1）将所有家庭出价从高到低排列，第N个家庭的出价是边际中标价格Pn，也即出价Pi≥Pn的家庭全部中标。（2）当第M个家庭的出价Pm =边际成本MC时，政府得出该类别“保障性住房权证”对应保障性住房的最优供给数量。（3）分析该类别保障性住房当前供给数量与最优供给数量的缺口，可为政府下一步优化供给数量和结构提供决策依据。如图2所示。
4.3.4 退出有关问题
随着享有保障性住房家庭收入的变化，对保障性住房的需求也会随之发生变化，或者直接不再需要保障性住房转向商品房消费。由于保障性住房仅用于满足中低收入家庭的基本住房需求，若不再需要此类型的保障性住房，则持有权证的家庭必须到地市一级政府主管部门或授权机构予以注销，结束该权证的权利义务关系。政府对退出来的保障性住房可以重新进行招标，纳入新一轮的招标范围。只有注销“保障性住房权证”后的家庭才能购买商品房，或者符合规定的重新认购另一类型的保障房权证。对于涉及产权问题的经济适用房、双限房，拟注销的持有家庭可按照房屋的“残值”（建议由政府统一标准为：考虑时间价值的认购价减去考虑时间价值的、可比廉租房的历年租金）回售给政府，或者通过市场交易直接转让给其他符合“保障性住房权证”认购资格的家庭。
4.4 操作要点
该方案的执行必须做好招标环节的公平、公正和公开，参照财政部国债招标流程，在招标时间段内可以看到投标价格信息的工作人员要严格做到与外界隔离，系统截止后立即向公众公布中标信息。此外，政府有关部门还要向民众进行充分信息披露，尤其是对招标规则要进行详细宣传介绍。
5 需注意的问题
根据前文的陈述，对“住房权证”的构想具有可执行的理论和实践基础，但具体细节上需要深入地打磨和优化，部分内容还需要进行特殊设计。执行过程中要关注的主要问题有：
5.1 边际成本的认定及部分特殊设计难免会有争议
不同类别保障性住房边际成本的确认方法不同。对于经济适用房及双限房，边际成本用建筑成本、地价等计算相对容易;但对于廉租房及公租房，边际成本建议用每年的折旧值加上政府举债建设该保障房的资金成本，这种计算就很难做到准确。对于经济适用房和双限房退出、回售给政府的房屋“残值”计算，如何尽可能公允也有较大的难度。但考虑到一般存在房屋升值的因素，选择回售给政府的情况应该比较少见，多数会通过市场交易转让给其他有保障性住房需求的家庭。
5.2 保障性住房的差异会导致中标家庭的需求满足程度不同，且若出价差别较大会降低高价位中标家庭的履约意愿
一方面，“保障性住房权证”的对应标的仅适宜细化到同等面积、同一片区，而难以细化到楼层、朝向等，因此同批次中标家庭的需求满足程度会存在不同，容易引发不满情绪。另一方面，中标家庭分别按自己在系统中的报价支付对价获取保障房，即不同中标家庭的出价存在差别，这容易引起高价位中标的家庭认为自己“吃了亏”、出现不履约的现象。不过，中标家庭的选房顺序可以按出价高低进行排序，能在一定程度上缓解这个问题。
5.3 作为判定准入门槛的家庭年收入难以准确掌握，我国尚无权威的统计方法或认定标准
由于存在保障性住房需求的都是中低收入家庭，其收入情况具有相对不稳定、难以准确掌握的特点，且现有统计口径多数并不涵盖这类群体的收入情况，因此如何认定家庭年收入较为困难，容易出现失真和腐败问题。
5.4 若认购家庭的信用不佳，会制约方案的顺利实施
由于我国个人信用体系建设尚不完善，认购家庭若不能按时履约，则该保障性住房只能转入同类“保障房權证”下一批次的招标，出现浪费和低效的问题。此外，认购家庭对享有保障性住房的爱护程度，也在很大程度上会影响该保障性住房后续的“保障价值”。
5.5 政府需要综合考量其他各类成本
政府拿出土地或者其他资源支持保障性住房，也意味着会损失发展商品房或者其他工业生产的机会。因此，本文仅是从资源配置角度用量化的经济分析方法提出解决最优供给问题的方案，供政府综合考量各类成本后，确定保障性住房最终的供给计划。
5.6 “倒U曲线”后半段存在保障性住房过剩问题
根据前文提到的中国财政科学研究院贾康、张晓云的研究结果，欧美国家在政府主导与市场主导两种保障模式下，政府公共住房支出占GDP的比重都呈现“倒U型”的发展轨迹。因此，跨越“倒U曲线”的顶点（拐点）后，保障性住房的需求就会出现下降的趋势，政府需要提前布局、研究将出现的过剩保障性住房及时转化为商品房的问题。
6 有关结论
纵观国外公共住房的供给方式选择，主要存在以公平福利为首要价值观理念的欧洲模式，以市场为主导、以竞争为核心的美国模式，以及介于二者之间，以政府为主导、政社（含非盈利性机构）合作的新加坡模式。无论哪种模式，提升政策实施效果的前提都是要能摸清民众对保障性住房的需求情况，从而更好地优化供给数量和结构。“住房权证”的构想能巧妙地收集民众对保障性住房消费的选择意愿和支付意愿，使得萨缪尔森条件的实际运用成为可能，而这个现代经济学的分析方法能够较为精准地确定保障房的最优供给数量和结构，因此是一个具有创新性的解决思路，但如何付诸实践则有待进一步深入论证。
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