关于事业单位公益性专项资金的绩效评价初探
作者简介：黄璐（1985— ），女，汉族，广西南宁人，会计师。主要研究方向：财务管理。
摘要：为了不断满足人民群众对美好生活的需要，近年来国家在公共产品、服务供给不足的领域，加大了公益性专项资金的投入，但是如何实现国家有限的公共资源与政策目标相匹配，如何保障公共产品、服务的供给质量。对公益性专项资金的绩效评价显得尤为重要。本文从事业单位公益性专项资金绩效评价的现状与问题出发，有针对性地提出了相应的解决措施。一方面希望为事业单位开展公益性专项资金绩效评价工作提供参考;另一方面希望进一步丰富公益性专项资金绩效评价的实务研究。
关键词：事业单位;公益性专项资金;绩效评价
近年来，国家在公共产品、服务供给不足的领域，加大了公益性专项资金的投入。为了实现国家有限的公共资源与政策目标有效匹配，我们以“绩效评价”作为衡量工具，用来考核与评价事业单位运用公益性专项资金提供公共产品、服务的质量和效率，积极推进国家重大政策方针落地见效，改善单位内部控制、预算管理效果，促进改革发展成果更多惠及广大人民群众。
一、實施公益性专项资金绩效评价的意义
（一）实现部门履职，推动国家政策落地见效
绩效评价是事业单位充分履行部门职责、发展公益性事务的需要，有利于推动国家重大政策方针落地见效。同时也是落实政府过紧日子的要求，是积极应对今后一段时间严峻经济社会形势的重要保障。
（二）促进预算理性决策，提高公共产品与服务供给质量
绩效评价有助于事业单位更多、更好地了解国家政策目标的实现程度，通过监督公益性专项资金使用绩效，增强预算决策的理性化程度，为进一步改善内部控制、提高管理水平奠定基础，促进公共产品、服务供给质量提高，确保其真正为社会提供优质的产品与服务。
（三）提高专项资金运行透明度，便于公众参与评价
绩效评价将公益性专项资金的投入与事业单位履职行为的产出、结果联系起来，进一步提高事业单位运行的透明度，便于公众评价与监督，增强国家公共部门的公信力和执行力。
（四）促进预算参与者沟通，形成多部门监督合力
绩效评价能够促进事业单位内外预算参与者之间的沟通，形成多部门的合力，有助于强化问责机制，促进绩效文化的形成。
二、公益性专项资金绩效评价的现状与问题
（一）绩效意识不强，绩效数据质量较差
绩效评价主要分为单位自评、部门评价与财政评价三种方式，部门评价与财政评价是单位自评的再评价。由于一些单位的负责人绩效意识不强，在单位自评环节做出的绩效评价往往流于形式，只是敷衍地完成上级部门布置的工作，或是草率地应付上级部门检查，容易出现自评不实、得分虚高等问题。再者单位负责人的任期不是终身的，现行的绩效评价方式容易导致单位负责人片面强调公益性专项资金的短期效益，从而做出短视行为，缺乏对长远目标的关注。
（二）绩效管理与预算管理缺少关联性
现阶段，公益性专项资金的预算与绩效经常是各行其道。比如普遍存在的情况是，有些单位在公益性专项资金项目的预算编制环节，设定了与未来预算支出内容、范围、方向及效果等关联性不强的绩效目标与指标，项目预期取得的成绩与责任也不对等。待预算批复下达指标后，在执行预算时，项目支出基本不考虑年初设立的绩效目标与指标，甚至完全偏离，最大的关注点是公益性专项资金能否在预算年度内100%执行，难以有效控制资金的使用效果，绩效评价也失去了意义。
（三）缺乏标准化和规范化的绩效指标体系
在制度层面，绩效评价只有框架，没有可操作、实用性强的实施细则，可行性较差，绩效评价质量普遍不高。近几年绩效评价在探索与实践后逐渐扩大了覆盖面，但是各行各业的绩效评价标准、指标内容、指标权重与评价方法不尽相同，同类项目间缺乏可比性与可参考性。对于事业单位，其履职主要目的是为社会提供公益性的产品与服务。它们提供的是公益价值与社会价值，应该如何客观、准确地衡量专项资金的社会效益，难度还是比较大的。
（四）人员队伍建设滞后，绩效工作经验与能力不足
许多单位内部缺乏专业性的团队实施绩效评价工作。一是受限于事业单位的编制数控制，无法配备专职的绩效工作人员。通常只有一名财务人员兼任，不仅缺乏系统的培训和学习，工作时间和精力方面也欠缺，难以胜任专业化的绩效工作。二是公益性专项资金的项目往往涉及很多专业性强的业务知识，无疑是增加了绩效评价的复杂性与难度。无论是财务人员还是业务人员，原本对绩效评价就缺少全面、透彻的理解与认识，而绩效评价指标的设置，在很大程度上依赖财务、业务人员的专业经验，指标选取时随意性较大、主观性较强。由于财务、业务人员的专业性、侧重点与关注点不尽相同，在指标内容、权重设置等方面容易出现分歧。另外，财务人员对项目的具体实施不了解，而业务人员对绩效评价的内容不清楚，如果沟通不畅，容易出现财务、业务“两张皮”的现象。倘若绩效评价指标、评价内容与评价方法不切实际，便无法真实反映公益性专项资金的绩效目标实现程度。
（五）缺乏全覆盖、全链条的监控机制及信息化系统
现阶段，我们还缺少深度融合的预算绩效管理信息系统，全国统一的公益性专项资金绩效信息数据库尚未建成，预算与绩效信息数据对比分析能力不足，难以实现资源共享与动态监控。全覆盖、全链条的公益性专项资金监控机制尚未建立，在公益性专项资金的过程管理环节，便很难监督管理到位。比如针对资金的流向，一旦公益性专项资金投入的到位情况、及时情况等方面出现不良问题，将无法及时发现、整改与追责。这不仅影响资金的监督效率，与之相关的绩效评价工作也很难有效开展。
（六）绩效评价与评价监督工作机制有待完善
目前公益性专项资金的绩效评价以单位自评为主，许多单位同时担任“运动员”和“裁判员”的角色，绩效评价工作的透明度不高，绩效评价报告的公信力与权威性不强。由于缺乏有效的评价监督工作机制与平台，各级人大、纪检监察、审计、社会中介与公众等各方力量缺少参与公益性专项资金绩效评价的途径，导致绩效评价的结果客观性不足。
（七）绩效评价结果应用程度有待提高
虽然近几年各单位都已经按照财政部门的文件要求和操作流程开展了绩效评价的相关工作，但是大家对于绩效评价得出的数据并没有真正重视起来。由于缺乏有效的分析与利用，导致绩效评价工作普遍流于形式。现行的绩效评价结果与预算安排、资金分配的关联性较弱，对以后年度预算资金的约束性不强，导致一些单位忽视绩效整改意见，未及时调整、修正绩效目标、绩效指标及绩效指标权重分配等相关内容，每年都出现与上一年度相同、相近的公益性专项资金项目的预算执行结果与绩效目标偏离较大的现象，未能有效发挥绩效评价的纠偏作用。
三、公益性专项资金绩效评价的改进建议
（一）强化绩效管理责任和问责约束
一是充分发挥组织的领导作用，建立由各级政府主要负责同志对本地区公益性专项资金绩效负责、部门和单位主要负责同志对本部门、本单位公益性专项资金绩效负责、项目责任人对公益性项目绩效负责的多层级绩效管理责任制。对重大公益性专项资金项目的责任人实行绩效终生责任追究制。以责任制倒逼各层级的负责人树立“花钱必问效、无效必问责”的思想意识，确保贯彻落实国家的决策部署不跑偏、不走样。二是建立绩效审计和绩效监督机制，审计机关要依法对公益性专项资金的绩效管理情况开展审计监督，充分利用审计手段与预期绩效目标做对比和分析，准确评估公益性专项资金的支出效果。违规、违纪使用公益性专项资金的要依法依规追究相应责任，涉嫌犯罪的要依法移送司法机关处理。三是研究将公益性专项资金绩效考核结果纳入干部选拔任用考核体系、事业单位绩效考核体系的具体实施方案，发挥考核的“指挥棒”作用。
（二）深度融合绩效管理与预算管理全流程
整合公益性专项资金项目的预算编制、预算执行、决算报告、信息公开等环节，将公益性专项资金的绩效管理与预算管理全流程深度融合，形成预算全过程的管理闭环，以闭环系统强化顺向环环相扣的控制机制和逆向动态可溯的反馈机制。闭环系统包括以下几个环节：一是决策环节，开展项目事前绩效评估，增强预算决策的合理性;二是预算编制环节，将绩效目标作为前置条件，全面评审绩效指标、指标权重、评价标准与方法等;三是预算执行环节，对预算执行进度与目标完成情况实施绩效“双监控”;四是决算报告环节，构建单位自评与外部评价、财政及审计重点评价与再评价相结合的多层级绩效评价体系;五是信息公开环节，要加大绩效信息的公开力度。
（三）建设标准化和规范化的绩效指标体系
要加快建设标准化和规范化的绩效指标体系，在实践中要结合部门和行业不同阶段的发展特点动态调整、优化绩效指标。一是财政部门实施共性指标框架建设工作，建立健全定量和定性相结合、普遍适用与分类管理相结合的共性绩效指标和标准体系框架。二是各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系。在绩效指标体系中要适当提高反映产出与效益的关键性核心指标权重，原则上不低于60%。重点关注社会效益的实现程度和社会公众、服务对象的满意度，还要增强同类公益性专项资金绩效评价的可比性，突出不同行业、领域的个性化差异。好的绩效指标，应该符合“SMART”原则，即绩效指标必须是具体、可衡量、可达到，与其他目标相关，有明确的时间期限。另外，绩效指标和标准要符合高质量发展要求，并与基本公共服务标准、项目支出标准等有效衔接匹配。
（四）财务、业务部门组建绩效工作队伍，形成合力
各部门、单位要建立财务部门和业务部门协同推进公益性专项资金绩效工作的制度机制。选拔一批思想素质过硬，财务工作经验丰富、业务工作娴熟、积极上进、热衷研究、敢于创新的财务和业务骨干组成绩效工作队伍，将绩效工作岗位作为锻炼与培育人才的重要平台，通过定期开展政策与业务培训，加强人才队伍建设。积极协调队伍内部财务骨干与业务骨干的沟通、衔接，增强公益性专项资金具体评价指标、评价内容与评价方法的科学性、实用性与可操作性，让不同领域的业务骨干发挥所长，各尽其用，确保公益性专项资金的绩效工作延伸至财务及资金使用终端。
（五）利用信息化技术构建全覆盖、全鏈条的公益性专项资金监控机制
要加强信息化建设，将公益性专项资金的管理链条，从财务部门延伸到业务部门，夯实绩效责任。要推进绩效信息的共享，开展绩效与预算大数据对比分析，实现跟踪管理，服务预算决策。在信息化平台的支撑下，通过建立完善全覆盖、全链条的公益性专项资金监控机制，实时记录和动态反映其分配、拨付及使用情况。从资金源头至资金使用的末端，做到来源清晰，过程账目可查，实现对公益性专项资金的跟踪问效。这要以业务部门为责任人，将项目实施、预算执行、项目产出目标作为绩效跟踪评价的重点。跟踪评价的实质就是要把公益性专项资金的绩效与项目的日常管理、实施责任紧密结合起来。具体可以通过在线填报项目支出绩效跟踪表，对照“跟踪期实际完成值”与“跟踪期计划完成值”之间的偏差情况，从经费保障、制度保障、人员保障、硬件条件保障等方面进行判断与分析，提出针对性的改进措施及时纠偏，及时掌控项目实施单位落实党中央、国务院决策部署情况，确保顺利完成公益性专项资金的绩效目标。
（六）完善绩效评价与评价监督工作机制
要完善预算评审、绩效评价和财政及其他部门监督工作联动机制，严格划分绩效评价工作的“裁判员”与“运动员”角色。同步推进单位自评与财政部门再评价，以单位自评形成自我约束，财政评价聚焦重点，回应社会关切。同时接受人大、政协、审计等相关部门的指导和监督，积极搭建公益性专项资金绩效评价的平台，主动邀请监察、社会公众代表参加评价。通过实施政府采购、完善绩效评价专家遴选制度等方式规范第三方参与绩效评价，提高社会各界对绩效评价的参与度，依法依规公开绩效评价结果，提高绩效评价的透明度，提升绩效评价报告的公信力。以绩效评价倒逼绩效目标的优化，以绩效评价落实绩效主体责任。
（七）强化绩效评价结果的运用
要想将绩效评价结果用到实处，一是对绩效评价结果好的公益性专项资金项目要总结经验，收录形成一个典型的案例库，提供同类项目借鉴学习。二是将评价结果与以后年度的部门预算资金安排相挂钩。对评价结果差的项目分析原因，属于国家发展规划内的刚性项目，重新调整绩效目标、绩效指标，合理设置指标值后可以继续保留;对低效、无效的公益性专项资金项目予以压缩核减;对长期沉淀、闲置浪费的公益性专项资金收回后重新统筹安排，贯彻落实国家关于“过紧日子”的要求。三是建立绩效评价结果与绩效改进制度，实现绩效闭环管理，使整改过程留有痕迹。
四、结语
对公益性专项资金实施绩效评价是事业单位财务管理工作的重要内容，是一项长期性的工程。未来的绩效评价工作还会遇到新的问题与困难，绩效评价的改进措施也需要随着外部环境的变化继续发展与完善，才能充满生机与活力。
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