新时代“枫桥经验”的法治价值及理论述要
王昱颖 张训志
摘要：“枫桥经验”作为宝贵的本土法治资源，其“发动和依靠群众，矛盾不上交、就地解决”的理念在不同的社会时期具有不同内涵；
同时，“枫桥经验”作为一种创新包容的治理理念，其自身内涵也随着社会的演进不断地丰富与发展。在基层法治治理视域下，通过对不同时期“枫桥经验”的内涵进行分析，探讨新时代“枫桥经验”在基层法治治理中的有益作用，以及公安机关如何在工作中贯彻落实新时代“枫桥经验”，有助于防范化解矛盾，维护社会稳定。
关键词：“枫桥经验”；
基层法治治理；
公安工作
中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）12-0065-07
一、基层法治治理现状及困境
基层治理法治化是法治政府和法治社会“一体化建设”的最终落脚点和实践点，也是基层司法实践的最终作用和目标。基层司法治理的实践需要国家权力的规范指引和司法制度的规范支撑。然而，目前基层法治治理尤其是司法治理面临着司法机构和基层组织博弈的双重困境。
（一）基层法治治理的现状
1.正式制度与非正式规则之间的竞争
基层法治治理所秉持的规则包括依托国家公权力和强制力自上而下建立的正式制度以及在特定社会范围内由社会群体基于习俗、伦理、道德形成的非正式规则[1]。以正式的强制力保障实现的制度产生自国家基于建构理性主义下对社会的顶层设计和秩序建立，而以非正式的强制力实现的规则产生自基层日常生活的博弈演化。正式制度与非正式规则在基层法治治理中的竞争需要以社会普遍信任机制为衡量。
以司法制度、执法制度为代表的正式制度，由于其所订立的规则在社会基层利益场域之外，可以依托中立者和仲裁者的身份，在确认和维护基层社会组织和个人之间公私契约和关系契约的过程中，维护国家机关法治权威和获取社会信任。然而，正式制度由于其在实施过程中的法治成本相对较大，流程周期相对较长，且在最终的裁定执行环节如何实现判决结果，仍是极具挑战性的现实难题。对于基层群众而言，如何将正式制度落实到基层法治实践中，正是基层法治治理定纷止争的关键所在。“执行难”的问题成为正式制度参与基层法治治理的困扰和顽疾，影响了正式制度在基层法治治理中的国家权威性及社会的普遍认同。
以村规民约、社区章程为代表的非正式规则是在特定社会区域内，由基层群众和利益团体集体讨论和利益妥协的情况下最终商定的，代表该社区或村落内部成员对社区（村落）集体利益的共同表达，其权威性和社会的普遍信任感不言而喻，因此大多数情况下非正式规则不需要权力强制力保障实行。然而，以伦理、道德和社会普遍认同为支撑的非正式规则在实行过程中，如果没有国家机关及國家法律制度对其进行有效规范，借助社会关系网络的集体惩罚和集体的道德逼迫可能导致多数人的暴政。而以牺牲少数人的合法利益为代价维护多数人的利益，其内涵诉求与基层法治治理尊重保障人权和维护社会稳定秩序的最终目标大相径庭。
2.法治顶层设计与基层治理实践之间的矛盾
新中国成立以来，国内治理改革策略一直都是以地方总结提炼治理经验并上报国家，国家在地方经验总结的基础上以试点示范为基础检验效果并不断积累经验，最终实现全面推广。
就基层治理实践而言，地方治理经验是自下而上提出的改革策略，带有浓重的地方特色，而各地在利益分配方式和社会风险防控模式上因地域差别可能并不具备共通性。那么，以地方治理经验应对国家治理问题就存在治理风险和时间成本，且对地方而言，践行国家治理经验的试错空间和试错成本有限。因此，特定场域内能够获得普遍社会认同和治理权威的地方性经验有其实践局限性。
就国家法治顶层设计而言，以地方治理经验总结提炼为基础建立的法治制度违背国家治理制度要具备制度共通性的要求。以诉求为导向的实用主义路径容易导致利益碎片化和治理结构趋同化，对健全法治治理机制和削弱地方司法保护主义可能产生反向效果。
（二）基层法治治理的困境
1.法治治理的践行困境
法治治理涵盖科学立法、严格执法和公正司法的全部流程，严格执法、公正司法是保障法治治理有效实现、提高治理权威的重要前提和根本保障。从“静态立法”到“动态法治”的治理过程也是实现法治权威、提高社会公众法治理念和法治公信力的外化标签。现阶段基层法治治理存在公众集体行动绕开执法、司法而直接诉诸暴力或道德倾轧的现象。基层治理中崇权轻法的现象也较为常见。值得关注的是，公民生活中的“崇权”是对公民权利的偏执和过分解读，也是公众对基层非正式组织（包括社会组织影响力、村社集体权威）能力的过分信任和过度依赖。在此背景下，法治很难成为基层公众维护权利、表达诉求、解决基层矛盾和社会事务的主流形式和主要方式。在国家职能转变之后和法治治理未诉诸有效实践的背景下，形式上的“法治”容易成为基层部门矛盾化解和解决社会事务的最终“威胁工具”，成为权益正方（即利益获取方）摄取最大权益或利益的工具筹码。
2.法治治理的功能弱化
如上文所说，法治治理的根本目的是保障公民权益、维护社会公平正义。基层法治治理的前提包括社会和谐稳定、公民社会福利保持增量两个基本条件。
社会和谐稳定需要在法治治理过程中发挥正式制度和非正式规则的社会弥合作用。根据社会学相关理论，社会凝聚和整合需要矛盾冲突与对抗的普遍参与，一定限度之内的社会矛盾也有利于缓解社会中的力量对抗与关系紧张现象，在矛盾对抗下双方的情绪宣泄能够将公民行为控制在不至于威胁社会功能结构的红线范围之下。由于上文提到的“崇权”现象以及未能有效树立基层法治权威，法治功能在基层治理中的弥合作用不断弱化，这会间接导致社会矛盾冲突加剧，社交成本和社会结构不稳定风险增加。
社会福利增量的实现需要法治治理有效降低社会复杂性和法治成本，保证公民对社会行为的可预期性和可信任性。基层治理可通过建立稳定互信的社会关系降低交往成本、激发社会活力，推动经济稳定健康发展，最终实现社会福利增量。由于受到法律规则和制度环境的限制，社会组织在法治治理中参与程度不高，一度出现权责模糊、参与渠道有限的情况，进而导致公众对国家和政府的权责范围界定不清。国家与基层公众沟通不畅容易造成提供社会公共服务和社会福利的同时国家公权力对公民权益的“越线”。此种“越线”行为会损害基层行政权威，不利于维护社会稳定和社会秩序。
二、“枫桥经验”的演进路径及法治价值
（一）“枫桥经验”的演进路径
“枫桥经验”历经58年，从最初的“对敌斗争”经验演变为社会治安治理经验，最终形成了现在“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的基层矛盾纠纷化解本土治理资源。在半个多世纪的演进路径中，“矛盾纠纷就地解决”一直是枫桥经验的核心价值所在。“枫桥经验”的演进，大体可以归为以下三个阶段。
1.形成阶段
20世纪60年代，在广阔的农村地区，以“四类分子”（地主分子、富农分子、反革命分子和坏分子这四类人的统称）等被改造对象为主体带来的民间矛盾和问题相当突出。1963年6月，为巩固人民民主专政政权，浙江省委工作队展开了“文斗还是武斗”的大讨论。广大干部群众一致认为“武斗斗皮肉，外焦里不熟；
文斗摆事实、讲道理，以理服人”。枫桥地区以此为基础，创立了发动和依靠群众展开说理斗争、辩明真理、以“文斗”方式就地改造“四类分子”的革命经验。浙江省委将枫桥地区开展斗争的经验进行总结提炼上报中央，毛泽东同志对“枫桥经验”批示“矛盾不上交，就地解决”，并将其作为教育干部的材料，要求各地进行试点、效仿和推广。
2.转型阶段
1980年，官方文件正式明确将“枫桥经验”由改造“四类分子”的斗争经验转变为对违法犯罪分子进行帮教改造的经验。在这个阶段，“枫桥经验”转型成为社会治安综合治理经验，力图通过发动群众和蹲点调研的方式进行社会治安治理，在全国社会治安综合治理经验中树立典型。
3.成型阶段
近年来，“枫桥经验”得到了进一步的深化发展，在社会民主法治建设的大背景下，枫桥经验转变为依靠群众、发动群众、聚集社会资源，防范化解矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐稳定发展。现阶段的“枫桥经验”更加强调基层组织、社区（村委）的自我管理与自我防范。
4.枫桥组织的发展现状
“枫桥经验”在发展演进过程中一直坚持“群众参与”的理念。枫桥社会组织由于其自治性、社会性、群众参与性、公益性和平等性等特点，使“枫桥经验”与基层法治建设存在诸多内在契合点和外在关联性。现阶段枫桥组织可以分为以下几类。
（1）志愿类社会组织。比如“红枫”义警协会、“义工”联合会等组织，无偿性和利他性是志愿类社会组织的行为逻辑特点。此类组织依托志愿精神和社会奉献精神产生，在提供志愿服务和社会服务的同时，也是政府管理和公民自治双向互动下推动治理能力现代化的重要辅助力量[2]。
（2）文体类社会组织。比如“枫桥镇古玩协会”“枫桥镇优化协会”等组织，以社会群众的共同兴趣爱好为基础，以群众需求为导向。此类组织在“利己”的价值取向驱动下开展文体活动，在以爱好、兴趣为基础开展集体活动的同时整合组织群众，在共同活动中凝聚社会力量，获取社会认同和集体信任。
（3）调解类社会组织。比如“枫桥老杨调解中心”“枫桥镇调解志愿者联合会”等组织，以“自我管理、自我组织”为倾向，旨在将矛盾纠纷化解在组织化调解机制之中，以双方信任、公平、自愿为原则进行“定纷止争”。此类组织在国家机关和社会公众之间发挥了矛盾纠纷缓冲器和社会风险预警器的作用。在此类组织的努力下，只有极少数的矛盾纠纷进入国家法律程序，提高了司法、执法精度。
（4）新社会组织。新社会组织是近年来建立的以“利他”为组织原则的社会组织，通常以各类项目的形式存在，比如“村淘创业”“月嫂培训”等。此类组织以社区或村落内有需求的公众为服务目标，在基层社会中承担着共建共治共享的协同治理作用，并对于创新基层社会治理模式、推动公共服务社会化以及促进政府职能转变具有重要意义。
（二）“枫桥经验”的法治价值
1.“枫桥经验”是构建公民社会的重要法治资源
“枫桥经验”形成之初，由于我国处于单位制社会阶段，国家、社会与公民的利益基本一致，在此条件下国家可以较为容易地动员社会力量，形成全民参与社会治理的局面[3]。随着我国经济体制改革，计划经济向社会主义市场经济转变，单位制社会中的单位逐渐仅作为社会公民劳作地点出现。社会主义市场经济环境下利益主体的多元化使得利益群体的冲突对抗风险增加。枫桥地区以维护区域大众利益、解决社区内外部问题关系为支撑，调动社区群众广泛参与管理活动。作为基层社会治理的典型代表，人民的主体地位和群众参与是“枫桥经验”强大生命力的核心。在尊重保障人权理念下，矛盾化解机制的更新推动“枫桥经验”不断与时俱进。从初期“四类分子”改造时建立的自上而下的社会管理体系，新时代“枫桥经验”的模式逐渐转变为上下互补、平衡互动的权益保障和社会治理模式。
2.“枫桥经验”为公权力获得社会认可提供了前提保障
法律是一种調整人们行为或社会关系的社会规范，要面对诸多复杂的情况，因此法律必定具备极高的抽象性和包容性，还需要在实体和程序两个方面同时吸收道德、习俗等非正式规则，保证法律仲裁能够获得社会认可，即在兼顾实体正义的同时，还具备程序公正性。法治治理的基本形式和规则确定后，通过不同地域不同种类的社会组织和基层民主自治组织协同配合以落实，实现特定的治理目标。这是组织权力的结构化过程，也是权力弥散化的过程。公权力机关的运行机制在基层法治治理过程中仅起辅助、引导和服务作用，更多时候需要特定的社会组织和基层民主自治组织群体的政治信念以及组织民众的自觉性和社会能力。“枫桥经验”以调解书、劝解书、标语、口号等形式为基层司法治理提供公信力和群众基础。基层矛盾化解作为法律程序启动的前期程序，起到了法益讲解，明确诉求的作用。基层组织通过场域内部的群众基础也可以推动仲裁结果的有效执行。
3.“枫桥经验”为正式组织与非正式组织合作治理提供了新形式
作为本土治理资源，“枫桥经验”有其自身的传统性，然而，不能仅将其认定为地方性知识，应当明确其为社会治理实践的生动性样本。“枫桥经验”不仅是自上而下的政治构建，还包括民主法治发展的必然需求，是人人参与社会管理的重要治理形式，体现的是充分发挥地域社会力量解决社会问题的优势。
法治“弥合功能”和“社会福利增量”功能的弱化表明，基层法治治理在贯彻国家制度和法律制度的基础上还应当吸纳道德、伦理等非正式原则。拓展群众参与渠道、拓宽社会事务民主决策范围是重塑基层法治权威、实现基层法治治理的重要条件。“枫桥经验”作为地方总结、国家推广的治理经验，其自上而下的政治性和基层权益契合性保证了其与国家正式制度融合共通的可行性和可塑性。“枫桥经验”中的社会组织多为在国家政策推动、引导下组建，其对国家政策制度的拥护性毋庸置疑；
同时，作为基层社会组织，其又承担着维护基层利益、表达集体诉求的基本任务。“枫桥模式”社会组织的出现为法治社会建设贯彻落实与民意诉求表达提供了双向沟通的有益渠道，提高了国家政策与社区公众的关联度，侧面对法治社会建设提供耦合支撑。在全面依法治国的大背景下，“法治”应当作为化解协调矛盾纠纷、调处社会利益分殊的核心规范模式，基层组织的参与除了能够提高社会公众对法治理念的理解与接纳，还能够保证法治治理调处结果得到有效施行。
三、“枫桥经验”法治价值的实践路径——以公安机关为例
公安机关作为国家制度的践行机关和法治治理的执法机关，其社会性和行政性完美契合“枫桥经验”贯彻落实的组织脉络。“枫桥经验”在改造“四类分子”、维护社会治安秩序、维护社会稳定和防范化解矛盾的三个发展阶段都呼应着不同历史时期公安机关的主要任务工作。公安机关是治安治理的重要主体，也是打击违法犯罪的责任机关。防范化解矛盾、打击处理犯罪是公安机关的职责使命。“矛盾”如果不加以防范和化解，就容易激化演变为违法犯罪。因此，公安机关践行“枫桥经验”是实现基层法治治理的重要一环，也是最能检验其实践效果的单元。
（一）做好矛盾纠纷化解工作
基层公安机关尤其是派出所，可以通过调解化解绝大多数矛盾纠纷。在“矛盾不上交、就地解决”的治理理念和学习枫桥镇“所领导-警务站长-社区民警”共同构成的三级调解机制以及法院“调解劝诫-法律程序介入”的二级程序机制的基础上，浙江省湖州市公安机关已经通过搭建“1+11”调解实体平台、建立“线下+线上”摸排梳理机制和调解回访制度等，实现矛盾纠纷的排查、调处、化解全链条闭环管理。即以“1个派出所本部调解中心+11个警务室建立调解阵地”和“民警+调解员+律师+司法+商会”的多元调解为工作模式，充分发挥“乡音解乡愁”的优势，有效降低法治成本和违法人数。基层公安机关应当协同基层组织效仿“枫桥老杨调解中心”等枫桥调解类组织，实现行政调解与社区调解的无缝衔接，构建村、社、企全方位覆盖的“纵向联合、横向协同”网络以及“警调结合、调诉对接”的工作新机制。同时，应当拓宽群众沟通渠道，革新信息交流方式和诉求表达途径，合理引导群众调处化解矛盾和开展信访工作[4]。
（二）做好风险防控疏导工作
“警之于先，察之于后。”只有把预测预警预防作为根本任务，着眼于前置防线、前瞻治理、前端控制、前期处置，才能最大限度把各类风险防范在源头、消灭在萌芽，提升人民群众的安全感和对治安状况的满意度。在“技术+警务”的理念模式下，执法信息化数据平台已经成为执法办案、防控风险中不可缺少的基础支撑。各地公安机关应结合自身实际，建立集“人、地、车、物、房”等信息于一体的电子资源地图，形成可覆盖全辖区的立体风险联防体系，整合健康码、电子门禁登记等数据，建立集值班接警、指挥调度、情报研判、视频应用、执法监督、社会管理、服务群众等功能于一体的实体化实战运作综合指挥平台。针对KTV、酒吧、浴室等娱乐性重点场所开展武装临检、视频巡检工作，将临检内容由单一的消费人员核查升级为“全面体检”，按照娱乐场所管理相关法律法规要求，严查场所内保安配备、监控安装、消防安全、内部安全巡查制度落实情况，将防控工作做在前面。在网络防范方面，关注辖区网络热点词汇，感知热点反应，对群众进行舆论引导，做好事件的谋前、断中和善后处置；
针对电信诈骗高发的严重态势，建立反诈工作部门，拦截高危交易，始终坚持把“防为主、防为上”作为公安工作的根本方针，把“少发案、少事故（件）、少伤亡、少损失”作为对人民群众的最大负责[5]。
（三）做好执勤执法规范工作
和谐警民关系是社区警务和基层公安工作有效开展的基础，也是公安机关执法公信力和执法权威树立的重要前提。从“警”的角度而言，新时代“枫桥经验”的落实对基层警察的执勤执法提出了更高的要求。首先，公安机关要加强执法规范化能力建设，统一量罚标准，进一步约束民警自由裁量权，压缩权力寻租空间，坚决制止人情案、金钱案、关系案的发生；
针对警情处理、案件进度、办理程序、执法质量进行网上追踪，对案件信息录入、现场证据提取、执法视频收集、涉案财务管理等容易出现执法问题的地方，由专职人员分阶段进行审核和监督，对审核发现的问题通报责任民警限期整改。其次，公安机关要加强群众工作能力建设，提高社区民警的综合能力和专业水平，加强社区民警责任心、事业心，从机构精简和警力下沉两个方面推动社区警务更加贴合群众。再次，公安机关要注意维护民警、辅警执法权威，加强民警、辅警执法权益保护，对阻碍执行公务、暴力抗拒执法、袭警等行为从快从重处罚，让民警、辅警敢于依法出手。
（四）做好法治福利增量工作
“枫桥经验”之所以能得到社会公众的普遍拥护和广泛信任，其实质在于，“枫桥经验”在群众广泛参与的基础上以“利他”类社会组织为形式，为辖区公众提供社会公共服务。枫桥派出所“破小案、办小事、解小忧、帮小忙、惠小利”的新“五小”工程在提供社会公共服务的同时便捷了群众生活，提高了社会公共福利，赢得了辖区内社会公众的普遍认同和执法权威，为开展基层公安工作打下坚实的群众基础[6]。公安机关可以根据各地实际情况，建立公安史迹馆、安防体验中心以及公安文化活动中心等公共设施，不断开展警务工作下网格、安全教育进校企等活动，使公安文化与百姓文化相融合，进一步拉近警民距离，在满足广大群众文化生活需求的同时赢得群众对公安工作的广泛认同。对群众“多头办、跑路多”的问题，要打破原有部门警种服务条块划分模式，综合政府其他行政服务部门，共同建立市民服务中心，实现“最多跑一趟”服务要求，推进“证照分离”“见证便民”，推广无证件（证明）城市建设[7]。针对行动不便、外来人口等群众和办理业务员工较多的企业等不同情况，社区民警要主动上门受理，有效节约群众办事和业务受理的时间成本，提高社会公共福利。
概而论之，從革命斗争到维持社会“治安”再到维护社会“平安”，以尊重和保障人权实现基层社会治理，“枫桥经验”得到不断创新发展，始终保持旺盛的生机活力。公安机关践行“枫桥经验”的效果关系基层法治治理的成效。而“枫桥经验”作为基层法治治理的重要本土资源，在丰富基层法治治理结构和治理层次内涵的同时，也拓宽了基层法治执行的践行路径，其作为本土法治资源的价值有待更深度的挖掘和创新。
参考文献：
[1]于浩.推陈出新：“枫桥经验”之于中国基层司法治理的意义[J].法学评论，2019，37（4）.
[2]姬艳涛，杨昌军.社会组织在基层治理法治化中的功能及其实现——基于“枫桥经验”的调查和思考[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2018，34（4）.
[3]杨燮蛟.基层社会管理法治化与人权保障——浙江“枫桥经验”的成效与完善[J].山东警察学院学报，2015，27（3）.
[4]牟盛辰.治理现代化视阈下新时代“枫桥经验”创新进路研究[J].公安学刊（浙江警察学院学报），2018（3）.
[5]湖州市公安局课题组.从“枫桥经验”到“枫桥式公安派出所”——湖州公安坚持发展新时代“枫桥经验”的实践与思考[J].公安学刊（浙江警察学院学报），2019（5）.
[6]王世卿，杨叶锋.枫桥经验：历史、价值与警务模式创新实践[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2018，34（6）.
[7]浙江警察学院课题组，黄兴瑞.构建现代警务模式推进省域治理现代化——基于中外比较的浙江警务改革发展战略研究[J].公安学刊（浙江警察学院学报），2020（6）.
责任编辑：钟雪
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