新《政府会计制度》对独立学院财务工作的影响
王丹
随着新《政府会计制度》的逐步实施，既为高校的财务核算工作创造了机遇，同时也明显提出了挑战，独立学院作为高等院校的一部分也不例外。首先，从核算方法、资产负债管理、成本核算等方面分析了新会计制度对独立学院财务工作的影响;随后，分析了其中存在的或潜在的问题;最后，针对重点突出的问题，从不同层面提出了相应的对策，为建设独立学院优质财务信息平台，分析会计数据，完善内部控制体系，提高独立学院财务人员业务水平，进一步提高成本核算质量提供参考意见。
随着财政部财务会计[2017]25号文件的实施，自2019年1月1日起，高等学校将实施《政府会计制度——行政事业单位会计科目及报表》（以下简称新政府会计制度），独立学院作为高等教育组织的重要组成部分也不排除在外。新政府会计制度的颁布实施，将给独立院校的财务会计核算、信息管理系统建设、财务人员专业素养、财务管理体系优化等方面带来重大创新，也将给各高校带来新的升级挑战。该声明具有里程碑式的现实意义。文章结合独立院校会计实务工作，在分析新政府会计制度对独立院校财务工作的影响的基础上，提出实施新政府会计制度的困难和挑战，并明确给出了相应的应对措施，以提升院校会计人员的专业素养，提高单位财务会计核算水平，以便能够更好地推动新政府会计制度的对接融入实施。
一、新政府会计制度的现实意义
贯彻实施政府会计准则制度，是全面落实党的十八届三中全会关于“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”、党的十九大关于“全面实施绩效管理”等决策部署的重要举措，对于科学、全面、准确反映政府资产负债和成本费用，加快建立现代财政制度，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用具有重要而深远的意义。政府会计制度的实施工作涉及面广，技术性、政策性强;独立学院作为其中之一，為其财务会计工作的升级，保证财务信息的真实可信，新会计制度的实施具有关键的现实意义。同时，独立学院要健全会计机构，充实会计人员，加强基础管理，完善内部控制，为政府会计准则制度实施提供有力保障。
二、新规的实施背景
（一）原有规章制度涉及领域及规章制度
新《政府会计制度》实施前，我国行政部门和事业单位财务会计法制管理制度的基础政策法规是《中华人民共和国会计法》和《中华人民共和国预算法》。涉及的重点单位会计制度：各行政机关选用的财政总预算会计制度、市政府机关事业单位使用的机关事业单位会计制度、市属各院校、医院等。政府、科研组织等领域、政府机关事业单位、科研院所等行业的事业单位会计制度以及相关的社会团体基金会会计制度等。领域和规章制度的多样性导致各个领域的财务报表不同，报出标准不一致，不易一概而论，财务信息的可比性较差。
（二）原有规章制度的选择基础单一
按照原预算体系制度，独立学院一直以来以收付实现制作为会计核算的基础。收付实现制虽然能够反映独立学院的基本预算收支的执行情况，一定程度上对资金运用的情况和财务预算报告也提供了相应的数据;但是，随着我国教育主体的不断发展，独立学院作为不可或缺的一部分，其财务核算及财务管理状况也越发受到重视。而在政府会计制度的改革背景下，基于收付实现制的单位预算会计制度早已远远落后于日益复杂的高校会计事务，不能反映独立学院的财务状况，尤其是对于部分资产、负责的核算不能体现真实性原则，不能向会计信息内容使用者提供详细、准确的财务报告。
（三）原有规章制度的核算方法存在一定缺陷
由于我国政府会计的制度更新改革较慢，改革前，独立学院所采用的旧会计制度不足以应付单位内部会计核算的需求及财务管理的需求，资产负债的核算工作和资金的统计工作也存在一定漏洞。这导致独立学院在旧的制度下，单位内部财务信息无法完整披露，财务信息数据质量偏低。同时，财务人员在报表制作环节，部分重要的信息无法在报表中体现，计算结余数据不准确，影响了下一年度的单位预算工作。政府会计制度的革新速度影响了会计核算方法的更新，最直接的影响了报表数据的真实性和完整性。上一年度和下一年度的数据都会受到影响，一定程度上给独立学院的资金预算工作和财务运转工作带来了困难。
三、新政府会计制度对独立学院财务的影响
（一）改变财务核算方法
新制度的改革重点在于将原来的行政事业单位会计核算制度，改革为现在的财务会计与预算会计并存，这意味着过去独立学院只需要按照准则制度出一套账即可，而改革后既要进行财务会计的核算，同时也要进行预算会计的核算，两者相辅相成，互相补充，由此形成一个完整的核算体系。财务会计部分囊括了五大会计要素，即资产、负债、净资产、收入和费用;其核算的基础为权责发生制，主要反映会计主体的财务状况。预算会计包含收入、支出、结余三大会计要素，其核算基础为收付实现制，主要反映预算执行的情况和结果。期末将预算收入与预算支出相抵，最后的结余可反映预算资金的使用情况。
（二）强化资产负债管理
在新政府会计制度的指导下，独立学院需要对资产、负债进行全面清查、分类和整理，以顺利完成从旧制度转变为新制度的前后衔接工作。通过此节点展开重整工作，不断提高完善学校内部控制管理体系，降低财务风险。在资产管理方面，由于此次改革涉及到的资产类科目较多、占比较大，尤其是固定资产、无形资产等，在核算时既要采用双分录的处理方法，又要按新制度每年计提固定资产折旧和无形资产摊销。而对于应收款项、股权债权投资，也提出了新的核算要求。因此对于资产类管理，需将每项资产情况真实、完整的反映，设立专门的资产管理部门，由部门统一管理资产，并配合财务部门的核算工作。在负债管理方面，旧制度和现行新制度相比，负债类科目在原来的基础上进行了进一步分化，同时新增个别会计科目。因此对于负债类管理，需要提高负债管理的水平，注意检查、核对账目中的负债变动情况，构建负债风险预警机制，将负债按风险程度分级，并细化债务信息，使负债清查工作有据可依。
（三）重视成本核算管理
独立学院作为高等教育的重要组成部分，其基本任务是高等教育和人才培养。在新政府会计制度下，独立学院的教育成本的核算更为突出。在财务会计要素中新增的“费用”，更偏向于企业核算的“费用”，新规中设置了新的费用类科目，并通过在新费用科目下设置二级科目的方式，取代旧科目核算同类经济业务。但新规中没有单独的成本类会计科目，在核算教育成本时可参考费用要素的具体内容，将教育成本计算对象类别化，通过对教育成本进行归集和分配，并将收入与费用配比，可直接得出单位的运营成本。通过对教育成本的核算，进一步计算出生均教育成本，该指标一定程度上可反映学校的教学质量及教育资源分配情况。同时，新规要求高校以新的角度重整学校在教育科研，资产设施等项目的成本核算工作。
四、独立院校现阶段发展的主要问题
（一）在投资实体层面
教育部教发〔2003〕8号《关于以新机制新模式规范和加强普通高等学校独立学院管理工作的意见》明确提出：“由普通本科高校按新机制、新模式举办的本科层次的二级学院”，“应当采用民办机制，举办独立学院建设、发展所需经费及其他相关支出，均由合作方承担或以民办机制筹措解决”。由此可以看出，独立学院的申请者是普通高等教育组织，合作伙伴可以是公司、政府组织、公共组织和自己，也可以是其他具有协同工作能力的组织，也可以是独立学院系统下的组织。由此可见，筹集独立学院资产，投资主体多元化。但在现有的独立高校中，除少数学校外，并没有真正突出“民”字，主要投资方仍为知名高校或以知名高校为主导的校办企业。也就是说，没有吸收社会资源，关键是依靠学院的项目投资，独立学院制度还没有出台。大多数独立学院和大学选择“校中校”的办学形式。其实它还是大学的附属学校。本质上，学院是利用普通的独立学院来改变方向，而收费标准为“双轨”。高等教育不同于一般的项目投资活动，因为高等教育具有服务性和非营利性的特点，导致真正投资民办学校的组织或企业很少，成功的也越来越少。根据《民办教育促进法》的要求：投资者按照国家规定扣除办学成本、创新基金投入和其他必要支出后，可以从学校盈余中获得有效收益，独立学院经历了多年的发展，高校投入资金的初期成本大部分已收回，“有效收入”可用于提高学院配套设施，提高教职员工的日常生活福利，提高课堂教学水平以及用于科研活动。
（二）在体制和制度层面
独立学院既不依赖母体学校，也不依赖合作伙伴，他们有独立的学科资格和办学路线。独立学院领导体制实行股东大会领导下的校长负责制，确保学校独立高效运作，在实践中，目前独立学院的管理机制不完善，股东大会的规章制度也不完善，许多学校甚至还没有成立股东大会，有的名存实亡，有的负有越位责任，直接干预学校管理和日常工作，有的擅自借调独立学院和大学的学校资产;同样，独立学院的管理机制也不健全，一些独立学院至多只是高校的一个下属组织，他们只有相对独立和灵活的预算所有权、聘用权和人事部门的薪酬控制权。
（三）财务运行的风险性方面
教育部教发[2003]8号文件要求，独立院校应当具备：校园占地面积不少于300亩，课堂教学总建筑面积不少于4万平方米，教学仪器设备总值不低于100万元，图书不低于4万册。独立学院成立时间不长，储备资金很少。如果在较短时间内达到上述要求，就要投入大量资金用于校园基础设施和教学设备的建设，原有高校教育经费不足，一直是困扰我国高等教育发展的问题，这种资产完全依赖于独立学院和高校以自有资金为基础，这是不可能的，也不实用。资金的另一个来源是从银行获取贷款，随着招生运营规模的不断发展，每年独立学院都在新增大型基础设施项目，资金不足的压力较大，借款规模较大，还款周期较长。如果贷款本金和贷款利息在到期后无法偿还，将会给学院带来财务风险，影响组织所有正常的学院管理和课堂教学工作。根据中国社会科学院出版的《2006年中国社会形势分析与预测》，2005年全国高校贷款总额约为1500亿元至2000亿元，几乎所有高校都借了钱。独立学院的市场前景虽然看好，但我国却没有财政拨款，只能通过扣除学生巨大的学费和相对有限的社会资金来维持，如果独立学院招生情况不如预期，统筹规划将对独立学院的正常运行造成严重影响。因此，资金的运营和管理，以及每年的财务预算工作是否能够精准开展，将直接影响独立学院的财务运行。
（四）成本核算层面
独立学院现行的财务核算弊端是不能正确的核算成本，没有完善的成本核算框架体系，特别是那些由母体学校独自举办的独立学院。由于独立院校选择民办学校制度，按照市场经济体制的规律，部分学院參照现代企业财务会计方法计算固定资产的折旧，并且将固定资产成本保持在估计值内;而很多独立学院是按照事业单位会计制度，购进固定资产按成本核算，平时不计提折旧，出售或报废固定资产直接记固定资产减少，核算方法跟母体大学一致。计算办学成本、办学效益和投资回报的依据，基本简单的以当期学院所有支出为主，不对各项成本进一步进行归集和分配，成本核算流程过于简单。独立学院成立之初，主要是通过开发高校自身的内部潜力，提取人力资源和物质资源进行发展。也可以说，独立学院的所有主体活动，大都依赖母体院校。目前的各独立学院的成本核算方法差异很大，导致独立学院的财务数据信息不准确;而一直以来采用预算会计核算体系，以收付实现制为核算基础，但要准确的核算教育成本，还是应以权责发生制为基础。因此，在原制度背景下，独立学院通常无法正确计算其办学成本、办学效果、投资回报率。
五、新政府会计制度下的独立学院财务工作应对策略
（一）构建财务信息化系统
随着我国政府会计制度的不断完善，独立学院会计核算工量的增加，以及大量的相关应对工作有待开展，独立学院要高度重视财务信息化、系统化建设。在信息化管理技术的支持下，有利于独立学院会计工作的顺利进行，并且有助于降低成本和提高时间效率，减轻财务人员的工作量，保证财务核算的有效性。在进一步完善财务会计核算的过程中，独立学院的信息系统、配套机器设备都需要进行升级，使信息系统能够更加顺畅地配合开展其会计工作，并保障网络信息安全。与此同时，会计人员信息化管理水平也需要不断提升，开拓创新，可以熟练掌握信息化管理专用工具，并应用于会计工作中的各种业务流程。
（二）完善其财务核算机制
作为学院的管理者应该关注新政府会计制度，快速响应、积极应对改革。根据新政府会计制度和标准，评估改革创新过程中遇到的困境，解决新旧规之间的衔接问题，为每一项任务做好准备。财务工作内容延伸到包括绩效评估、成本和费用控制。独立学院要在新的政府会计制度指导下，根据自身情况和事业单位特点，进行调整和自主创新，建立新内部财务会计制度。同时根据新政府会计制度制定了固定资产和无形资产摊销的规定，构建独立适用、智能化的管理体系。在更新政府会计新规的过程中，独立学院可将信息平台和人力资源管理进行整合，确保财务会计的质量和有效性。
例如，安庆师范学校召开实施新版《政府会计制度》布局强调，新《政府会计制度》的实施，不仅是财务会计核算方式的转变，也是推进学校管理体制专业化的重大突破。各相关部门要统一思想，学习新《政府会计制度》的具体内容。要加强组织协调，召开专业会议，认真制定实施方案;并合理安排实际工作，明确工作职责，无需因历史遗留等原因停工;把握时间区间，统筹抓好落实各项规章制度的基础工作和重点工作。同时，学校财务部要进一步完善实施新《政府会计制度》的任务清单，确立各单位的实际工作目标，对各单位的业务进行具体指导以及配合改革过程。自2019年1月1日起，新《政府会计制度》在全国各行政部门和事业单位实施。新《政府会计制度》的实施，是推动会计核算从计算型财务会计向企业财务会计转变的重要举措。
（三）新政府会计准则的利用
传统会计核算制度与新的会计制度有几点不同。财务会计人员要主动参与学习，掌握新政府财务会计的基础标准和具体制度内容，开创会计核算和费用预算的新思路。学校应组织工作人员进行专题调查，对疑难问题进行解释，分析财务科目与报表的关联，根据独立院校的具体情况，将整体财务工作纳入新的管理信息系统，以保证新会计制度的合理实施。同时，借助互联网和公众平台，在学院网站及微信公众号等信息化工具的作用下，保障信息的有效宣传;相关管理人员要了解实施新政府企业会计制度的难度，并在规章制度的实施中与财务人员相互配合;独立学院的管理者在全面学习和掌握新政府企业会计制度的前提下，要根据学院现状，制定会计工作手册，方便财务人员的搜索和提高工作效率。
（四）加强预算和绩效管理
完善独立学院的财务管理工作，其中一方面就是要加强预算和绩效管理。在新政府会计制度的改革背景下，紧跟国家改革步伐，建设现代财政制度，定制一套科学规范、有执行力的预算制度体系，在全院展开绩效管理工作。此舉一方面促进独立学院的稳步发展，同时也积极配合党和国家的政策举动。而政府会计制度的实施，也给独立学院的改革奠定了扎实的基础。
六、结语
总而言之，随着社会的发展和新政府会计制度的稳步深入发展，独立学院面貌焕然一新，多渠道资助教育投资的迫切要求已经明确转变，在其财务会计工作中，要扎实开展会计改革创新，深刻领会新会计制度的精神实质，果断贯彻落实各项规章制度，进一步增强财务管理的针对性和合理性，为高等学校的稳步发展发挥更大的作用。同时，独立学院在财务工作改革中要善于总结，发现财务会计工作的不足之处，认识问题并寻找解决困难的新策略。
（作者单位：广西大学行健文理学院）
课题项目：广西大学行健文理学院青年教师科研基础能力提升项目（Y2019RSQ06）阶段性成果，课题名称：《政府会计制度改革下独立学院教育成本核算研究》。
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