保障性租赁住房的定位、基础、,难点和建议
住房问题关系民生福祉。现阶段，我国大城市新市民、青年人等群体住房困难问题突出。因为房价高，他们大多选择租房居住;因为租金高，租房群体中又有不少住在城中村、棚户区、违章建筑中，基本的居住条件都难以保证。为解决这些问题，单纯靠政府投资建设公租房行不通，政府财政面临巨大压力;单纯靠租赁市场也行不通，市场上的出租房普遍面积大、租金高，新市民租不起。在这一背景下，我国提出要加快发展保障性租赁住房，促进解决好大城市住房突出问题。本文对保障性租赁住房的定位、现实基础和推进难点进行梳理，提出政策建议，以期为进一步完善相关政策体系提供支撑。
一、保障性租赁住房的内涵和定位
1.提出和内涵
2019年12月召开的全国住房和城乡建设工作会议上，首次提出要发展政策性租赁住房（后更名为“保障性租赁住房”）。此后，政策性租赁住房和保障性租赁住房多次出现在中央重要会议上。2021年7月2日，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（以下简称《意见》），标志着我国以公租房、保障性租赁住房和共有产权住房为主体的住房保障体系正式确立。
根据《意见》，保障性租赁住房由政府给予土地、财税、金融等政策支持，充分发挥市场机制作用，引导多主体投资、多渠道供给，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金，主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题。
2.定位与分工
公租房、保障性租赁住房和市场化租赁住房都是租赁住房体系的组成部分，都是满足居民阶段性、多样化租住需求的重要载体。三者之间在政府角色、供应对象和覆盖城市等方面存在差异（见表1）。总的来看，保障性租赁住房在政府主导角色的强弱、供应对象范围、租金高低水平等方面，介于公租房和市场化租赁住房之间。而且，并非所有城市都需要发展保障性租赁住房，现阶段主要布局在人口净流入的大城市;而公租房和市场化租赁住房在每个城市都是不可或缺。保障性租赁住房在一定程度上可以理解为公租房在部分城市的加强版，参与主体更多、供应对象范围更广、房源获得路径更丰富，能够成为帮助新市民、青年人等环节住房困难的“排头兵”。
当然，保障性租赁住房也要积极融入住房供应体系，只有与其他类型住房有效联动、功能互补，才能更好地发挥合力作用。合理的住房供应体系可以让城市里每一个居民、在其每一个人生阶段，都找到匹配的住房。最困难人群或阶段，由公租房“兜底”保障;随着收入水平的改善，可以申请租住保障性租赁住房;再有改善的话，可以去市场上租房买房，或购买共有产权住房。
二、发展保障性租赁住房的现实基础
根据土地来源，目前保障性租赁住房有利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设，以及适当利用新供应国有建设用地建设五种供应渠道。这五种供应渠道都已在一些城市进行了有益探索，是目前发展保障性租赁住房的重要现实基础。
1.利用集体经营性建设用地
2017年以来，已有24个城市分两批次开展了相关试点。目前形成了村集体自主建设、联合开发和政府主导三种模式，分别适用于集体经济组织实力较强、一般和较弱的情况。村集体自主建设模式下，地方政府提供政策支持和部分配套公共服务，村集体自负盈亏（如北京昌平海鶄落村项目）;联合开发模式下，村集体与企业组建联营公司，对租赁房项目进行运营管理（如北京大兴瀛海、丰台成寿寺项目）;政府主导模式下，主要由地方政府筹集资金并组织运营管理（如北京海淀温泉镇集租房项目）。这一供应渠道涉及主体较多，在土地开发、租赁房建设和运营管理等多个环节存在复杂的博弈关系，顺利推进的关键在于协调好各方利益。
2.利用企事业单位自有闲置土地
企事业单位利用自有闲置土地建设租赁住房已实践多年，最早可以追溯到过去单位建设自管公房的历史。目前，保障性租赁住房发展纳入这一供应渠道，旨在降低企事业单位建设和运营租赁住房的成本，进一步提升企事业单位建设租赁住房的积极性，优先满足本单位职工的阶段性租住需求，对其他居民的保障作用有限。不少城市可供利用的单位自有闲置土地规模有限，且主要在郊区，难以形成有效供应。
3.利用产业园区配套用地
按照《工业项目建设用地控制指标》（国土资发〔2008〕24号），园区内“行政办公及生活服务设施用地面积不得超过工业项目总用地面积的7%”，这部分用地可用于建设租赁住房，已在各地大量园区实践多年，租赁住房一般优先面向本园区员工。《意见》规定，在符合一定条件的园区，上述比例可進一步提高至15%，提高部分主要用于建设宿舍型保障性租赁住房，这有利于进一步帮助园区内企业吸引和留住职工。
4.利用存量闲置房屋
2016年以来，自如、魔方公寓等住房租赁企业，以及万科龙湖等大型房地产企业改建了一批闲置和低效利用的商业办公、旅馆、厂房等存量房屋，用作租赁住房。为提高后续运营管理的效率，企业一般优先选择集中式改建的方式。这种渠道的优势在于可选房源相对多，受众辐射广，有利于盘活存量，提高资源利用效率，丰富现有租赁住房房源。但也有不少企业反映，目前存在设计规范和建筑标准不明确，以及审批验收难的问题。
5.利用新供应国有建设用地
2016年以来，北京、上海、深圳等地开始出让纯租赁住房用地，用于建设租赁住房，也有一些新建商品房项目配建自持物业，这些未来都有机会纳入保障性租赁住房管理。这一渠道下，土地可通过出让、租赁或划拨等方式获取，允许出让价款分期收取。这一渠道的优势在于可在土地供应端设定一些前置条件，相对容易推进和监管。但目前的成熟案例仍然不多，现有项目普遍经营效果不佳。
三、发展保障性租赁住房的主要难点
实际探索中，保障性租赁住房发展还面临一些推进难点。此前出台的《意见》已对土地价款补缴、税费负担、水电气价格等方面的难点进行回应，这里主要针对其他共性难点进行阐述。
1.资金平衡压力大
国内发展住房租赁普遍面临“三高一低一长”的难题，即土地成本高、融资成本高、税率高、租金回报率低和回报周期长。相较于市场化租赁房，保障性租赁住房可以在土地、融资和税费等方面降低成本，但要面对租金低于市场价的要求，因此参与主体仍面临短期内难以实现资金平衡的压力。
2.融资难和融资贵
保障性租赁住房建设前期投入大，房地产企业、集体经济组织和园区等参与方自有资金有限，需要引入长周期、低成本的资金。目前普遍面临融资难、融资贵的问题。对此，《意见》提出要加大对保障性租赁住房建设运营的信贷支持力度，为尽快解决资金问题创造了条件，但还需要进一步加强落实。
3.政策支持力度难以把握
目前国内租赁住房租售比普遍偏低，政府给予政策支持是引导多主体投资、提高社会资本参与积极性的重要基础。政府给予政策支持也意味着直接提供资金支持或放弃一部分财政收入，本质上是一种由社会成员出资、政府代为操作的公益行为，必须确保资源使用的公平性。对于供给侧，如何把握好政策支持力度，保证参与主体有积极性，又不造成过度盈利;对于需求侧，如何确定保障性租赁住房租金与同地段同品质市场租金的合理比例，需要在实践中继续探索。
4.保障对象难以划定
根据《意见》，保障对象主要是符合条件的新市民、青年人等群体，准入和退出条件由城市人民政府确定。目前保障性租赁住房保障范围相对模糊，“符合条件”“新市民”“青年人”都是相对概念，并无统一定义。合理的保障范围既要坚持“保基本”，又要充分考虑不同渠道特征、分类设定准入门槛，更增加了确定保障范围的难度。
此外，保障性租赁住房的五种供应渠道中还有一些特有的难点。比如，利用存量闲置房屋改建的渠道下，缺乏合理的“非住改租”设计规范和建筑标准。一些地方规定参照住宅、宿舍、酒店等相关标准，但在具体执行中具体套用哪款标准往往取决于审批人员的理解，影响建设效率和参与主体的积极性。
四、关于发展保障性租赁住房的几点建议
1.因需供应，科学谋划供应规模和节奏
不同于公租房，保障性租赁住房并非每个城市的必选项，而是重点布局在部分租赁住房供需矛盾突出、房价租金高企的城市，并科学谋划好供应规模和节奏。对于部分套户比和租金收入比均较高的城市，除增加保障性租赁住房供应外，还应该配合公租房货币补贴等需求侧保障手段，提高城镇居民的租金支付能力。此外，在我国住房总量短缺基本解决的背景下，保障性租赁住房供应要有前瞻性，供应渠道以利用存量闲置房屋和存量用地为主，建筑形式上要留下足够的改造弹性。
2.多措并举，以财政资金撬动社会资本
一方面，政府应继续通过现有支持经费渠道，给予补助支持，发挥其重要的引导作用。同时，提高财政资金使用的精准度，重点投入租赁住房缺口最突出的区域，以及缺口大但短期内难以盈利的供应渠道。另一方面，支持银行向各类主体新建、改建保障性租赁住房发放开发建设贷款，向住房租赁企业运营自有产权保障性租赁住房发放经营性贷款，提高社会利用参与的积极性。中远期，待租金收益率显著提高后，积极引入REITs（房地产信托投资基金）等权益型资金，进一步破解资金难题。
3.因地施策，提供有针对性的支持政策
由于土地来源不同，五种供应渠道表现出一些特有特点，适用于更有针对性的支持政策。例如，利用集体经营性建设用地建设，要符合区位良好、农民集体有意愿的条件，政府给予一定资金支持，并引导参与方形成共识，允许给用地使用权办理抵押贷款;利用存量闲置房屋建设，可不补缴土地价款，同时尽快明确设计规范和建筑标准，切实解决审批验收难题;利用新供应国有建设用地建设，用地可采取出让、租赁或划拨等方式供应，出让价款可分期收取。此外，保障性租赁住房都可享受税费、水电气价格、金融等方面的支持政策。
4.系统谋划，积极融入住房供应体系
一是以系统思维统筹谋划，做好保障性租赁住房与公租房和共有产权住房在保障对象、供应方式等方面的衔接，更好地形成合力。二是加强与健全住房租赁市场、推进老旧小区改造和城中村改造等的衔接，共同解决好新市民、青年人等群体的住房困难问题。三是加强与其他租赁住房相关政策的衔接，疏通政策堵点，如梳理现行支持政策，将符合规定的租赁住房纳入保障性租赁住房管理，做好平稳过渡;落实好培育专业化规模化住房租赁企业的支持政策，提高保障性租赁住房的建设运营效率;推进公共服务均等化，逐步提高承租人享受公共服务的权利。
5.做好试点，及时总结经验教训
2021年5月住房和城乡建设部召开40个城市发展保障性租赁住房工作座谈会，要在这40个城市率先落实一批保障性租赁住房项目。下一步，试点城市要及时做好经验总结，在此基础上探索出台“保障性租賃住房技术导则”等指导文件，引导各地结合当地实际，发展好保障性租赁住房，促进解决好大城市住房突出问题。■
（金浩然，住房和城乡建设部政策研究中心 副研究员/责编 张 栋）
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