加强长江中下游洲滩民垸防洪治理建议
金兴平 王永忠 谢作涛 王驰
摘 要：“完善流域防洪工程体系”是推动新阶段水利工作高质量发展的首要路径。为加快推进长江中下游干流及洞庭湖区、鄱阳湖区洲滩民垸防洪治理，完善长江中下游防洪体系，水利部长江水利委员会开展了长江中下游洲滩民垸防洪治理调研。本文梳理了长江中下游洲滩民垸基本情况、防洪治理现状以及相关规划研究情况，分析了洲滩民垸存在的问题，并从完善基本信息台账系统、加强分类管理、推进防洪治理、强化管理四个方面提出了长江中下游洲滩民垸防洪治理工作建议。
关键词：长江;中下游;洲滩民垸;防洪治理
中图法分类号：TV882.2 文献标志码：A
党的十八大以来，习近平总书记高度重视长江治理保护，三次考察长江并亲自主持召开长江经济带发展座谈会，擘画了长江经济带发展宏图。2020年11月，在南京召开的全面推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记强调“要健全长江水灾害监测预警、灾害防治、应急救援体系，推进河道综合治理和堤岸加固，建设安澜长江”，为新发展阶段长江水旱灾害防御工作提供了根本遵循。2021年6月28日，水利部部长李国英在水利部“三对标、一规划”专项行动总结大会上发表重要讲话，明确“完善流域防洪工程体系”是推动新阶段水利工作高质量发展的首要路径。
由于诸多原因，长江中下游分布有数量众多的洲滩民垸，这些洲滩民垸既是长江行洪、滞洪的场所，也是数百万人民群众赖以生存的家园。长江中下游河湖行洪区范围内的洲滩民垸一直缺乏系统治理，防洪能力薄弱，安全设施缺乏，遇大洪水时洲滩民垸行蓄洪运用困难，无法及时足量行蓄洪水;遇一般洪水时洲滩民垸内数百万人民群众生命财产安全缺乏保障;加之洲滩民垸缺乏针对性的管理政策和制度，给洲滩民垸管理带来现实困难，已成为当前长江中下游防洪体系的突出短板。随着长江上中游控制性防洪工程不断建成投运和中下游堤防达标建设等，中下游整体防洪能力显著提高，洪水调度灵活性和主动性显著增强，一般洪水年条件下洲滩民垸行蓄洪运用几率大为降低，为解决长江中下游洲滩民垸防洪治理问题提供了有利条件。
1 长江中下游洲滩民垸基本情况
为全面调查长江中下游干流及洞庭湖区、鄱阳湖区洲滩民垸基本情况，了解洲滩民垸防洪治理现状及存在的主要问题，听取各地关于洲滩民垸防洪治理和分类管理的意见和建议，为加快推进长江中下游干流及洞庭湖区、鄱阳湖区洲滩民垸防洪治理工作、完善长江中下游防洪体系奠定基础，水利部长江水利委员会（以下简称“长江委”）组织开展了长江中下游洲滩民垸防洪治理调研。
根据新冠疫情常态化防控的需要，此次调研采取现场调研、信息填报和视频讨论相结合的方式开展，调研对象为长江中下游干流及洞庭湖区、鄱阳湖区洲滩民垸，涉及湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省及上海市。
1.1 调研情况
2021年4月，长江委调研组结合长江中游干流河道查勘，对宜昌至湖口长约955km河段的河道及洲滩民垸进行了现场调研，在调查河势变化、崩岸险情的同时，了解各地洲滩民垸防洪治理与管理保护现状，实地查勘武汉河段天兴洲和九江河段张家洲等洲滩民垸，并与湖北省、湖南省、江西省水行政主管部门就洲滩民垸防洪治理进行充分交流。
在历次编制相关规划过程中，各地先后多次上报过洲滩民垸有关信息，但存在上报信息不全、前后数据差异较大等情况，同时也缺乏系统性复核，未能全面摸清长江中下游洲滩民垸基本情况。为此，长江委于2020年12月启动长江中下游洲滩民垸基本情况调查工作，开发了长江中下游洲滩民垸基本情况填报系统，组织湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省及上海市在线填报洲滩民垸基本信息。洲滩民垸基本情况填报信息包含基本情况、洲滩民垸堤防及进退洪设施、安全建设情况、管理与发展情况等。目前，各地网上填报工作已完成并报送了调查报告。
长江委组织对各地填报的洲滩民垸基本信息进行系统性复核，针对复核时发现的应报未报，以及填报信息不完整、不准确等问题，于2021年8月采用视频会议的形式，组织召开长江中下游洲滩民垸基本信息填报工作讨论会，讨论填报工作存在的主要问题，协商推进高质量完成填报工作。会上，湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省及上海市省级水行政主管部门相关负责人，就洲滩民垸基本信息填报工作情况、洲滩民垸防洪治理存在的问题和相关意见建议进行了交流发言;调研课题负责人长江委副主任金兴平强调了扎实做好基本信息填报工作、全面摸清洲滩民垸家底的重要性，并对下步工作提出了具体的要求。
1.2 长江中下游洲滩民垸基本情况
根据各地填报的洲滩民垸基本信息，长江委先后组织专人专班对各地填报的洲滩民垸基本信息进行了多轮次的内业复核。经初步统计，目前长江中下游干流及洞庭湖区、鄱阳湖区共有洲滩民垸数百个。
1.3 洲滩民垸防洪治理现状
1998年洪水后，党中央、国务院作出了灾后重建、整治江湖、兴修水利的重大决策，同时对长江平垸行洪、退田还湖、移民建镇工作进行了统一部署。按照水利部工作安排，長江委于2000年组织湖北、湖南、江西、安徽四省编制了《长江平垸行洪、退田还湖规划报告》，确定了长江流域平垸行洪、退田还湖的洲滩民垸名录及平退方式。平退方式分两类，一类是退人又退耕的“双退”洲滩民垸，一类是退人不退耕的“单退”洲滩民垸。湖北、湖南、江西、安徽四省按照《长江平垸行洪、退田还湖规划报告》，对长江中下游干流及洞庭湖区、鄱阳湖区部分洲滩民垸进行了平垸行洪、退田还湖建设。
根据各地反映的情况，有部分纳入平垸行洪、退田还湖规划的洲滩民垸，因垸内人口多、移民搬迁难度大等原因，未能按计划实施平退，如湖北省嘉鱼县的簰洲湾合镇垸。此外，少数地方近年开展了部分洲滩民垸的防洪治理工作，例如：武汉市于2010年对天兴洲堤防进行了加固整治;湖南省对列入《长江流域综合规划（2012—2030年）》的解放垸、麻塘垸、团结垸开展了堤防加固建设;江西省对万亩以上单退圩堤开展了除险加固建设。总体而言，由于缺乏针对性的防洪建设管理政策和投入机制，加之各地财力有限，长江中下游干流及洞庭湖区、鄱阳湖区洲滩民垸尚缺乏系统性的有效治理。
1.4 近年相关规划及研究情况
2012年国务院批复的《长江流域综合规划（2012—2030年）》，对长江中下游洲滩民垸提出了分段控制的指导性意见，明确长江中下游洲滩利用应做到“不碍洪、稳河势、保民生、促发展”。同时，该规划还根据不同河段水文情势和防洪形势的差异，按照因地制宜、区别对待的原则，分宜昌至武汉、武汉至大通、大通至江阴和江阴以下四段，提出了原则性的管理要求。对洞庭湖区垸内分布有城区、铁路、机场、大型企业等重要基础设施的中洲磊石、善卷、楚江大垸、麻塘、解放、姜畲、团结、永申等一般垸，规划提出适当加固其堤防，提高其防洪能力。
2012年水利部批复的《鄱阳湖区综合治理规划》对保护农田面积1万亩以下、1万亩～5万亩、5万亩以上的圩垸分别制定了相应的堤防加高加固标准。2017年水利部下发了《鄱阳湖区单退圩堤加固整治规划报告》审查意见，同意对鄱阳湖区166个单退圩堤（不含已完成除险加固的23个单退圩堤）进行加固。
2016年长江委编制的《洞庭湖区综合规划》对11个重点垸、24个蓄洪垸、8个重要一般垸提出了堤防加高加固规划。长江委在编制《长江中下游干流河道治理规划（2016年修订）》时，同步开展了长江中下游干流洲滩分类管理研究。根据各洲滩的人口与面积、规模、行蓄洪要求、区域经济社会发展需求等，将长江中下游干流洲滩划分为禁止开发区、限制开发区及适度开发区三类，形成了《关于加强长江中下游干流河道洲滩管理的指导意见（送审稿）》，并报送水利部。
2 洲滩民垸存在的主要问题
一是遇一般洪水时，垸内居民生命财产得不到保障。长期以来，长江中下游洲滩民垸堤防主要由地方政府组织当地群众自修自防，缺乏系统性的防洪治理和安全建设，大部分洲堤堤身单薄，堤身堤基质量差，遭遇一般洪水时险情频发，防洪安全隐患大。洲堤一旦溃堤决口，将可能造成人员伤亡和财产损失，并导致垸内大量居民因洪返贫。
二是遇大洪水时洲滩民垸行蓄洪运用困难。各地洲滩民垸堤防防洪能力总体薄弱，且进退洪设施普遍缺乏，少数洲滩民垸虽有进退洪设施，但已年久失修，极易在行蓄洪运用之前自然漫溃，或即便行蓄洪运用后也无法做到“蓄得住”“退得出”，不能充分发挥其行蓄洪作用[1]。同时，垸内居住人口众多，撤退转移、安全台、躲水楼等行蓄洪安全设施普遍缺乏，转移安置十分困难，且不享受行蓄洪运用补偿政策，一旦行蓄洪损失巨大，行蓄洪运用和灾后重建难度极大。
三是洲滩民垸管理政策缺乏。由于洲滩民垸管理政策缺乏，以往总体呈现无序发展态势，存在部分单退民垸居民返迁、少数规模较大的洲滩民垸引入大型工矿企业、建设重要基础设施，有的在洲滩民垸内发展成较大的集镇并成为地方人民政府所在地等问题。随着经济社会的快速发展，部分洲滩民垸建设行为不规范、产业布局不合理与防洪保安和行蓄洪运用之间的矛盾日益突出，迫切需要制定有针对性的管理政策和制度。
3 加强长江中下游洲滩民垸防洪治理工作建议
长江中下游洲滩民垸居住着数百万人，他们世代在民垸内繁衍生息，长江中下游地区人口密度大，人地矛盾本就十分突出，不可能通過大规模异地搬迁安置解决他们的防洪安全问题。2016、2017和2020年洪水调度实践表明[2-4]，由于长江流域暴雨洪水峰高量大，尽管上游水库群尽力拦蓄洪水，长江中下游的防洪形势依然非常严峻，部分水文站点的水位仍然超过保证水位。据长江设计院初步计算，如遇1954年洪水，长江中下游地区的超额洪量仍有300亿m3左右，洪水来量与河道泄洪能力不足的矛盾依然突出，因此还必须运用洲滩民垸行蓄洪水。同时也应当看到，以三峡水库为核心的水库群建成投运，长江流域水旱灾害防御能力显著提高，长江整体防洪形势显著改善。水库群的投运为长江流域蓄泄关系赋予了新的内涵，2021年纳入联合调度的47座控制性水库的总调节库容1066亿m3、总防洪库容695亿m3，水库成为洪水调节的重要和常规手段。目前长江流域遇中小洪水以下的洪水通过水库群的调节之后，可以通过河道安全下泄，为长江中下游洲滩民垸防洪治理创造了有利条件。
应当坚持以人民为中心的发展理念，坚持人民至上、生命至上，统筹发展与安全。既要保障长江流域整体防洪安全，又要给予洲滩民垸人民群众一定的防洪安全保障，在防洪标准内确保人民群众生命和财产安全，超过防洪标准需要行蓄洪水时，及时转移安置人民群众，确保生命安全。为此就加强长江中下游洲滩民垸防洪治理提出以下建议。
一是完善洲滩民垸基本信息台账系统。在各地洲滩民垸基本信息填报及长江委委内业复核工作的基础上，针对填报信息准确性存疑或填报信息不完整的部分洲滩民垸，开展必要的外业复核，确保填报信息准确、完整，全面摸清洲滩民垸家底，在此基础上进一步完善长江中下游洲滩民垸基本信息台账系统，并与地方共建、共享、共管并及时更新。
二是实行洲滩民垸分类管理。根据长江流域新的水情、工情、蓄泄关系，以及经济社会发展对防洪保安的新要求，分析洲滩民垸在流域防洪体系中的功能定位和防洪要求。在全面分析评估洲滩民垸行蓄洪能力和作用的基础上，在确保防洪安全的前提下，根据不同区域的防洪形势和行蓄洪要求，结合地方经济社会发展水平和需求，统筹发展和安全，对长江中下游洲滩民垸进行科学分类，提出分类管控要求，规范洲滩民垸开发利用行为，加强垸内人口管理。
三是推进洲滩民垸防洪治理。加快编制长江中下游干流及洞庭湖区、鄱阳湖区洲滩民垸防洪治理方案，提出洲滩民垸防洪工程和安全设施建设原则和总体方案。根据长江防洪调度总体安排和各河段防洪调度要求、以及洲滩民垸分类定位，明确各民垸行蓄洪运用水位（或防洪标准，重点针对有大量人口居住或建有重要基础设施的民垸），以此确定洲滩民垸堤防建设标准，对堤防进行除险加固，以保障遇行蓄洪标准以下洪水时洲滩民垸内居民生命财产安全;对居住人口较多或建有重要基础设施的民垸，可以建设居民安全区或安全台，结合乡村振兴建设，鼓励引导群众迁入安全区或安全台;加强进退洪设施、通信预警设施和撤退转移设施建设，大洪水需要行蓄洪水时能够及时安全转移人民群众，洲滩民垸能够及时、适量行蓄洪水;对具备居民外迁条件的，合理制定移民迁建方案。在此基础上，将洲滩民垸防洪治理方案纳入长江流域防洪规划修编报告，为洲滩民垸防洪治理提供规划依据。
四是强化洲滩民垸管理。按照流域管理与区域管理相结合的原则，进一步完善洲滩民垸管理体制，落实管理机构和责任主体，建立洲滩民垸日常巡查制度，加大对敏感水域、重点河段和重要时段的监督检查力度。容许部分河段部分洲滩民垸在充分研究论证的基础上，比照蓄滞洪区管理要求适度开发利用。同时，探索建立洲滩民垸行蓄洪保险、救助、帮扶等制度，帮助人民群众恢复生产，避免因行蓄洪运用致贫返贫。
参考文献：
[1]胡维忠，王 乐，刘佳明.长江流域防洪工程体系能力提升建设思路[J].中国水利，2022，（05）：31-34.
[2]金兴平.长江上游水库群2016年洪水联合防洪调度研究[J].人民长江，2017，48（ 4）：22-27.
[3]魏山忠.2017年长江1号洪水防御工作实践与启示[J].中国水利，2017，000（014）：1-5.
[4]金兴平.水工程联合调度在2020年长江洪水防御中的作用[J].人民长江，2020，51（12）：8-14.
Suggestions on Strengthening the Flood Control and Control of the Banks in the Middle and Lower Reaches of the Yangtze River
Jin Xingping Wang Yongzhong Xie Zuotao Wang Chi
（1. Changjiang Water Resources Commission，Ministry of Water Resources，Wuhan 430010，China;
2. Changjiang Water Resources Commission，Ministry of Water Resources，River and Lake Administration，Wuhan 430010，China）
Abstract："Improving the flood control engineering system in the basin" is the primary path to promote the high-quality development of water conservancy work in the new stage. In order to speed up the flood control of the main stream in the middle and lower reaches of the Yangtze River，and the flood control and control of the banks in the Dongting Lake area and the Poyang Lake area，and improve the flood control system in the middle and lower reaches of the Yangtze River，the Changjiang Water Resources Commission of the Ministry of Water Resources has carried out a survey on the flood control and control of the banks in the middle and lower reaches of the Yangtze River. This paper sorts out the basic situation，current situation of flood control and related planning and research on the beach settlements in the middle and lower reaches of the Yangtze River，analyzes the existing problems of the beach settlements，and focuses on improving the basic information ledger system，strengthening classified management，promoting flood control management，strengthening In the four aspects of management，suggestions for flood control and governance in the middle and lower reaches of the Yangtze River were put forward.
Key words：the Yangtze River; the middle and lower reaches; the land of the beach; flood control
收稿日期：2022-03-28
作者簡介：金兴平，男，正高级工程师，主要从事流域管理及防汛抗旱方面的工作。
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