秦岭文化遗产整体性保护对策研究
文章编号：1673-9973（2022）01-0102-06
摘要：当前，秦岭文化遗产的整体性价值及保护需求尚未受到有效关注与实现，尤其是涉及文化遗产保护的法律法规的建设、实施绩效欠佳。秦岭文化遗产保护现状显示出整体性保护立法缺失，执法部门各自为政，地区间保护工作缺乏联动机制，公众参与原则落实不到位等问题。国家和相关地方应制定秦岭整体性保护立法，在立法中明确整体性保护原则，整合执法力量，进而通过建立联席会议及落实公众参与原则等方式，保障秦岭文化遗产的传承保护、创新发展，推动人与自然的和谐共生以及区域经济社会的可持续发展。
关键词：秦岭;文化遗产;整体性保护
中图分类号：G122，D920文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.019
The Integral Legal Protection Countermeasures of Qinling Cultural Heritage
ZHOU Fang
（School of Law， Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710049， China）
Abstract：The current legal protection system on Qinling Mountains only focuses on the theme of ecological environment and fails to cover cultural heritage. By analyzing the status quo of cultural heritage protection on Qinling Mountains， the article clarifies that the crux of the current protection work lies on the separation of legislation， the dispersion of law enforcement， the lack of linkage mechanism for inter-regional protection work， and inadequate implementation of the principles of public participation. For solving all above problems from the root， It is recommended that the state and relevant places formulate Qinling holistic protection legislation， clarify the integral protection principles， integrate law enforcement forces， then establish joint meetings and implement the principles of public participation to ensure the inheritance， protection， innovation and development of the Qinling cultural heritage， so as to promote the harmonious coexistence between human with nature and sustainable development of economy and society.
Key words：Qinling mountains; cultural heritage; integral legal protection
整体性保护在国际层面是一项获得普遍认可的文化遗产保护原则。1975年，欧洲议会为了振兴处于萧条和衰退中的历史城市和保护文化遗产， 发起了“欧洲建筑遗产年”活动，并正式通过了《欧洲建筑遗产宪章》及《阿姆斯特丹宣言》，建议成员国政府采取必要的立法、行政、财政和教育措施，对建筑遗产及其周边环境实施整体性保护[1]。这是在国际层面首次正式确立整体性保护在文化遗产领域的重要地位和意义，此后整体性保护的内涵及应用场景不断扩展。
与传统“静态标本化、纪念物化”的文化遗产保护理念相比，整体性保护强调：第一，在保护对象上，不仅应当保护单体文化遗产本身，还应当保护文化遗产得以孕育、发展的文化和自然生态环境;第二，在保护手段上，应当采用立法、行政、财税、教育等综合保护措施，构建一种人、遗产、环境三者和谐共生的系统、动态保护格局;第三，在保护主体上，从单一化向多主体合作演变，政府、民众、社团、相关利益者共同参与，将文化遗产保护融入当代社会生产、生活实际，真正确保文化遗产的活态传承与发展。
我国文化遗产保护领域的官方文件也多次明确了这一原则。2005年《国务院关于加强文化遗产保护的通知》（ 国发[2005]42 号） 提出“对文化遗产丰富且传统文化生态保持较完整的区域，要有计划地进行动态的整体性保护”[2]。2021年8月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的意见》，要求“将非物质文化遗产及其得以孕育、发展的文化和自然生态环境进行整体保护，突出地域和民族特色，繼续推进文化生态保护区建设，落实有关地方政府主体责任”[3]。
秦岭是我国南北气候的分界线和重要的生态安全屏障，具有调节气候、保持水土、涵养水源、维护生物多样性等诸多功能[4]。2020年4月20日，习近平总书记考察位于秦岭山脉东段的牛背梁国家级自然保护区时指出：“秦岭和合南北、泽被天下，是我国的中央水塔，是中华民族的祖脉和中华文化的重要象征。”[5]据统计，秦岭范围内生长有国家一级保护植物9种，国家二级保护植物17种。同时，包括大熊猫在内的10种国家级重点保护动物，红腹锦鸡等31种国家二级保护动物也在此处长期生存繁衍。此外，秦岭亦为南水北调的中路线提供了70%的水源[6]。2022年2月第36卷第1期周方：秦岭文化遗产整体性保护对策研究Feb.， 2022Vol.36 ， No.1
生态研究2022年2月第36卷第1期周方：秦嶺文化遗产整体性保护对策研究Feb.， 2022Vol.36 ， No.1
生态研究
秦岭有广狭两义，广义秦岭，西起昆仑，中经陇南、陕南，东至鄂豫皖-大别山以及蚌埠附近的张八岭，是长江和黄河流域的分水岭[7]。狭义秦岭即指陕西秦岭 ，区域内文化遗产资源储备丰沛，拥有全国重点文物保护单位97家[8]，国家级非物质文化遗产24项[9]，陕西省省级非物质文化遗产261项[10]。
但长期以来，秦岭地区文化遗产保护状况并不令人乐观，秦岭地区人均国民生产总值、地方财政收入和城乡居民收入更是长期处于全国下游水平。因此，如何有效传承保护、创新发展秦岭文化遗产资源，转化资源优势为经济社会发展动能，是当前秦岭地区经济社会发展中亟待解决的重大课题。而加强整体保护的顶层设计，以立法的形式，优化整合秦岭文化遗产资源，是谋求人与自然和谐共存以及区域经济社会可持续发展的优选路径之一。
一、秦岭文化遗产整体性保护中现存的问题
（一）文化遗产整体性保护需求未能受到立法充分关注
秦岭地区是一片文化与自然遗产资源紧密交融的区域，既拥有众多世界级的地质遗迹，也因其适宜的环境成为了人类文明的涵养地。自公元前1134年至公元907年，秦汉唐等十三个王朝皆定都关中，秦岭则成为帝都的天然屏障。著名文学评论家肖云儒先生认为：“秦岭可称得上古代中国的文库，主要体现在‘生华’‘ 萌易’‘ 布道’‘ 立儒’‘ 融佛’等五个方面。”[11]应当说，正是独特的自然环境与瑰丽的人文历史之间长期的互动与交融，才造就了兼具繁荣与个性的秦岭文化遗产。
但令人遗憾的是，现有秦岭保护相关法律法规对于秦岭文化遗产的整体性价值与保护需求的回应不足。如《陕西省秦岭生态环境保护条例》（2019）仅以秦岭生态环境保护为中心目标;《河南小秦岭国家级自然保护区条例》（2018）亦聚焦河南小秦岭国家级自然保护区的建设和管理，保护范围仅限保护区内自然资源和自然环境。这些做法均忽视了秦岭作为自然环境与文化遗产紧密结合的地区，只有将文化自然资源视为紧密联系的整体加以保护和利用，方能在切实传承、保护好秦岭资源的基础上，实现秦岭整体保护效益最大化，进而助推区域经济社会创新、可持续发展。
（二）保护工作呈现碎片化特征
当前秦岭文化遗产保护工作可资依据的国家及地方性立法，都将保护工作划归不同行政部门主管。此设计表面上看分工明确，实则将保护工作割裂成为不同区块，每一区块内都有各自的法律依据与执法部门，使得保护工作的开展难以保持协调一致与高效，呈现出碎片化的特点[12]。例如近年来陕西省文物局委托陕西省文物保护研究院组织开展的秦岭文化遗产资源调查工作。截至2020年4月底，该项目初步核查发现秦岭区域内不可移动文化遗产1.5万余处，完成陕西秦岭区域内世界文化遗产、全国重点文物保护单位、省级文物保护单位和市县级文物保护单位的资料名录整理[13]。毋庸置疑，此次调查工作对于全面摸清陕西秦岭区域内有形文化遗产即文物的资源储备现状，有效开展相关保护行动以及科学决策具有重要意义。而开展秦岭文化遗产全面普查，势必需要多部门协作以及多学科智力支持。但受制于主管机关职权范围以及调查人员的专业知识背景，此次调查并未涉及无形文化遗产。
（三）各地区秦岭保护工作各自为政
众所周知，秦岭诸多山峰虽各有其名，但秦岭山脉本身是绵亘不绝的连续整体。因此，秦岭文化遗产也是以整体形式存在，不应受现今行政区划所限。例如，由于历史上周秦汉唐等十三个王朝在关中地区建都，秦岭作为分隔南北的地理屏障，在为都城提供了战略、气候、水源等多方面的保障的同时，也在客观上形成了交通运输的壁垒。因此，从先秦至明清，若干条翻越秦岭的交通路线被开辟出来，统称“秦岭古道”。秦岭古道主要由褒斜道、子午道、陈仓道、傥骆道和武关道五条古道组成[14]，在古代长期作为沟通都城与帝国其他疆域之间的国家级官方通道，孕育、承载、串联着丰富的文化遗产。这些古道宛如一条条缀满珍珠的丝带，蜿蜒在秦岭茂密的山林之间，跨越若干不同行政区域。如傥骆道从长安骆峪入山，沿太白山南麓入秦岭，经周至老县城村，过华阳镇，入洋县境，又西折南行穿湑水、汉水至城固县，然后西行抵汉中[15]。但目前，无论是针对秦岭整体，还是其中跨越不同行政区域的文化遗产，相关省市人民政府并未明确整体保护措施，制定联合保护规范或采取统一保护行动，导致实践中不仅同一遗产项目在不同地域受到的保护不同，不同行政区域间的交界地带还会出现保护真空区。例如《西安市秦岭生态环境保护条例》第五十六条便明确规定西安市人民政府应当组织文物、文化旅游、民族宗教、住建部门对秦岭范围内的古栈道等人文资源进行调查、登记，建立档案，制定秦岭人文资源保护名录，但陕西秦岭地区其余五市并无类似规范出台。
（四）公众参与原则落实效果欠佳
人与自然的和谐共生是秦岭保护工作的重要目标。因此，当前相关立法纷纷建立各种原则以确保这一目标的实现，公众参与原则便是其中受到普遍认可的一环。
但实践中，公众参与原则的落实情况并不乐观。普通群众一方面对文化遗产的内涵价值知之甚少，难以深切体察文化遗产保护的意义;另一方面，群众缺乏表达意愿的正规渠道，甚至认为保护工作令其利益受损，由此导致保护积极性不高。
例如，笔者在陕西省文物保护单位——佛坪厅故城遗址 （现西安市周至县厚畛子镇老县城村）调研时发现，村民在日常生活中对于秦岭文化遗产保护的态度较为消极，认为保护不仅没有给他们带来经济效益，还增加了很多条框束缚。故城内绝大多数历史建筑的地上部分均已损毁殆尽 ，满眼所见只有农田中若隐若现的古建地基遗迹。而历经沧桑留存至今的城门门洞，则成为村民们随意堆放农具、车辆的场所。
同样，按照《文物保护法》《陕西省文物保护条例》的规定，在故城保护范围内修房、整路需经过文物主管部门批准，且建筑工程需与周围环境风貌保持一致。而村民们对于修缮自家房屋、门前道路还要经过政府批准则表示并不理解。据故城文物管理保护所工作人员介绍，如今横贯故城东西的道路在整修时，文物保护部门曾因整修方案与故城整体风貌及周围环境不一致加以劝导，但村民们不予理睬。结果新修大路横贯故城东西，簇新而突兀，与古朴的城门形成鲜明对比。
此外，黑河森林公园在前往老县城村的必经之路——108国道上设立了公园管理处，对前往老县城村的外来人员收取50元/人的门票费用。而从地理位置上看，老县城村并不在公园范围之内，只是因为地处厚老路末端，须穿过公园方能到达。村民对于公园设卡收费的行为颇有微词，认为设卡之前没有征询过他们的意见，他们的民宿、农家乐生意因此受损也没有得到合理的补偿，但却苦于没有有效的表达途径。
二、秦岭文化遗产整体性保护效果欠佳的原因分析
（一）整体性保护立法缺失
秦岭本身就是一项融合了生态、景观及人文历史价值的遗产项目，只有整体保护方能确保价值实现最大化。截至目前，秦岭文化遗产保护工作可资依据的国家层面立法主要包括：《环境保护法》《森林法》《文物保护法》《非物质文化遗产法》及《自然保护区条例》《风景名胜区条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》等。地方立法主要包括《陕西省秦岭生态环境保护条例》《河南小秦岭国家级自然保护区条例》以及《西安市秦嶺生态环境保护条例》。
虽然有一些立法支持，但国家及秦岭所在各地区均未就秦岭文化遗产保护制定出台整体性保护立法。而整体性保护立法缺失现实地导致秦岭文化遗产很难作为一个整体获得统筹保护。
（二）主管机关设置不合理
根据《陕西省秦岭生态环境保护条例》第五条的规定，陕西省人民政府设立省秦岭生态环境保护委员会，负责秦岭生态环境保护的统筹规划、综合协调和监督检查工作，组织实施该条例。进而，陕西省秦岭保护范围内设区的市、县（市、区）亦设立秦岭生态环境保护委员会，确定办事机构，负责秦岭生态环境保护委员会的日常工作。但是，上述机构的职能仅限于秦岭生态环境保护，文化遗产保护中大量主题并未涉及，相关执法人员的专业知识储备也无法应对文化遗产整体保护的现实需求。且由于目前秦岭生态环境管理涉及相关部门超过20个，职能交叉，审批、管理、执法三者脱节，再加上执法、通讯、协作等技术手段落后，严重影响管理行政执法工作的高效运行[16]。
（三）地区间保护工作缺乏联动机制
由于历史与地理的原因，诸多秦岭文化遗产的分布跨越不同行政区域，前述秦岭古道就是其中具有代表性的例证。如果不能协同沿线各行政区域的保护规划与行动，很难保证其整体保护效果及自身文化价值的传承与发展。
但是目前秦岭所涉各省间并未建立协同保护机制，唯一的省级地方性法规——《陕西省秦岭生态环境保护条例》中除第三十四条第二款要求跨设区的市饮用水水源保护区的划定，由有关的市人民政府协商提出方案，报省人民政府批准并公布外，其余条款并未体现对秦岭跨地区整体保护的理念和要求。在文化遗产保护领域地方立法中，如《陕西省文物保护条例》《陕西省非物质文化遗产条例》，也未对跨行政区的文化遗产保护问题做出明确规定。从陕西省秦岭六市各自颁布的秦岭保护规划来看，各市均抱持分而治之的态度，只对本市行政区域内保护工作布局谋划，各地之间并未就秦岭文化遗产保护建立有效联动机制。此种状况必然导致实践中不仅无法协调、统一保护行动，也无法保证分布于各行政区域交界地带的文化遗产的保护绩效。
（四）保护工作中公众参与原则缺乏实现机制保障
当前秦岭保护立法中，虽明确规定了公众参与原则，但现有保护行动均以政府为主导，不论是法律、政策的制定还是具体保护措施的实施，均未能设定基层民众的有效参与机制。他们的真实情感与现实需求往往因缺乏有效表达的渠道而被忽略了。此种状况不仅可能导致相关保护立法、政策、措施在设计、制定环节就因缺乏现实基础而带有“天然的”缺陷，也会使得基层民众因自身主张被忽略而遭受情感伤害或利益损失进而引发对后续实施环节的抵触或消极不合作情绪。
三、国内外文化遗产整体性保护经验借鉴
综观国内外文化遗产整体性保护实践，通过颁行文化遗产专门保护立法，将文化遗产（含有形及无形文化遗产）及其周边环境整体纳入保护范围，建立配套机制激励社会公众广泛参与保护行动，并设置专门主管机关确保法律实施的做法，取得了公认的保护效果。其中，来自韩国及我国厦门鼓浪屿的经验尤为突出，值得借鉴。
（一）韩国文化遗产整体性保护立法经验
1962年，韩国颁布文化遗产保护基本法——《文化遗产保护法》（Cultural Heritage Protection Act）。该法此后历经多次修订，目前执行的是2010年2月4日整体修订版。该法将本国所有具有社会、历史、艺术、科学重要性与价值的文化遗产及具有突出历史、景观或学术价值的风景区、动植物等自然资源均纳入保护范围，即将所有反映民族、种族及国家历史文化传统的文物、历史遗址、自然资源、民俗等视为一个整体来认识和保护，认为文化遗产不仅作为民族、种族或国家的文化身份标识，也是传承给子孙后代的重要资源。在该部立法中，以下四个特点值得重点关注。
1. 保护对象范围广泛。该法第二条规定：本法所称“文化遗产”，是指人工或自然形成的，拥有突出历史、艺术、学术或景观价值的国家、种族或世界遗产，分为以下四个类别。A.物质文化遗产：指拥有突出历史、艺术或学术价值的物质文化作品，例如建筑物、档案、书记、古代文档、绘画、雕塑、史前古器物等，以及其他类似考古资源。B.非物质文化遗产：指拥有突出历史、艺术或学术价值的非物质文化作品，如戏剧、音乐、舞蹈、游戏、仪式、手工技艺等。C.遗迹：包括a.历史遗址，如拥有突出历史或学术价值的寺庙、古墓、贝壳堆积、要塞遗迹、古老宫殿遗迹、古窑遗址、包含有遗迹的地层等，以及具有特别纪念意义的设施;b.具有突出艺术价值以及绝佳景观视野的风景区;c.具有突出历史、景观或学术价值的动物（包括它们的栖息地、繁衍地以及迁徙地）、植物（包括它们的野外生长地区）、地形、地质、矿藏、洞穴、生物产品以及非凡的自然现象。D.资源：与食物、服饰、房屋、贸易、宗教、年度仪式等有关的风俗或传统，以及用来理解国民生活变迁所必须的服饰、器具、房屋等[17]。
由此可见，一方面，韩国《文化遗产保护法》的适用范围非常广泛，不论是人为形成的遗产资源，还是动植物等自然资源，只要“拥有突出历史、艺术、学术或景观价值”，便可纳入保护范围。另一方面，该法关于文化遗产的分类较为独特，不仅将历史遗迹从物质文化遗产中分离出来，还将民俗资源单列，与非物质文化遗产平行。
2. 设立统一的管理机关。1945年，韩国开始设立统一机关——王室事务办公室管理文化遗产事务。1967年，在教育部下设独立机构——文化财产局，负责文化遗产的管理。1998年，文化财产局划归文化与旅游部管理。1999年，根据修订后的《政府组织法》，文化财产局更名为文化遗产管理局，2004年获得副部级地位[18]。
纵观70余年的历史变迁，韩国文化遗产管理机关虽在机构名称、上级主管部门以及级别等方面经历诸多变化，但作为文化遗产统一管理机关的职能与地位始终如一。统一的机构很好地保证了文化遗产的保护、管理及利用政策法律得以整体规划与统一实施。
3. 設立保护地带与历史文化环境。该法除保护文化遗产本体外，还设立了保护地带及历史文化环境，切实扩大了对文化遗产的保护范围，要求文化遗产及其周边环境共同获得保护，实现和谐共存。其中，“保护地带”是指任何被指定用以保护“认定文化遗产”的地区，或某一被认定成为文化遗产的确定地区，以及“认定文化遗产”所占用的地域。而“历史文化环境”是指文化遗产周围的自然景观，或具有突出历史与文化价值的、需要与相关文化遗产共同获得保护的周边环境。
4. 明确文化遗产保护法与其它立法的关系。韩国《文化遗产保护法》在第一章总则中设专条规定了该法与其它立法的关系（第五条），明确“除其它法律另有规定，关于文化遗产的保存、管理与利用均适用本法”。
总体而言，韩国针对文化遗产保护采用统一立法的模式，进而设置统一主管机关，明确规范《文化遗产保护法》与其它立法之间的关系，极大拓宽了整体性保护原则适用的视野，有助于提升文化遗产保护绩效。
（二）我国厦门鼓浪屿世界文化遗产法律保护经验
2019年6月28日福建省厦门市人大常委会通过的《厦门经济特区鼓浪屿世界文化遗产保护条例》亦是践行文化遗产整体性保护原则的优秀立法例证。该条例在以下四个方面令人称道。
1. 在保护对象界定方面，该条例明确所称“文化遗产”是由文化遗产核心要素、文物、建筑、古树名木及海岛自然景观构成的鼓浪屿历史建成环境，以及延伸在其中的多元文化传统共同组成的有机整体（第二条）。并且明确“多元文化传统”包括：音乐、体育、美术、文学等文化艺术表现形式;民俗节庆、宗教、传统手工艺制作技艺等传统生活方式;闽南文化、华侨文化、海洋文化、建筑文化等呈现在其他载体中的多元文化内容（第十九条）。上述界定明显突破了《世界遗产公约》语境下文化遗产的概念外延，将传统技艺、民俗节庆等非物质文化遗产也纳入了保护范围。
2. 依条例在厦门市人民政府设立的鼓浪屿世界文化遗产专门保护机构，要求遗产区的行政机关、事业单位以及其他有关单位，除受各自上级主管部门领导外，涉及文化遗产保护的有关事宜，应当服从文化遗产保护机构的统一协调和管理（第五条）。同时，市场监管、城市管理、文化旅游、文物等部门应当按照文化遗产保护机构的要求，加强联合执法，完善信息沟通、信息共享以及执法协作的机制，依法查处遗产区的违法行为（第七条）。
3. 条例确立了文化遗产保护规划效力优先的原则，明确“经批准的文化遗产保护规划和专项规划，是文化遗产保护的重要依据，任何单位和个人应当遵守。编制本市国民经济和社会发展规划、国土空间规划、生态文明建设规划、风景名胜区保护规划等应当充分考虑文化遗产保护规划和专项规划的特殊规定。各项规划之间出现不一致的，应当以有利于文化遗产保护的规划为准（第九条）”。
4. 通过尊重文化遗产权利人合法权益、保障社区居民发展权利等途径激发保护公众参与文化遗产保护行动的主动性和积极性（第四条）。同时，通过加强公共议事协调平台建设等多元化手段，推动文化遗产保护的社会共治（第三十八条）。
不难发现，《厦门经济特区鼓浪屿世界文化遗产保护条例》突破了我国现有文物、非物质文化遗产分别立法、分别保护的制度藩篱，拓展了世界文化遗产保护的视野，是对文化遗产整体性保护原则的良好践行。其在立法模式、行政保护体制等方面的突破与尝试，不仅反映了立法者对于文化遗产整体性保护现实需求的思考与回应，同时从条例制定、实施当中总结形成的宝贵经验也将为其他地区乃至国家层面相关立法的完善提供借鉴。
四、推动秦岭文化遗产整体性保护的建议
如何在创造性传承、保护秦岭文化遗产的基础上，鼓励、引导、促进文化遗产的创新发展，进而助推区域经济社会可持续发展，帮助山区贫困人口减贫致富，是当前秦岭所在地方乃至国家均应考量的重要问题。而以立法形式，统筹规划、保护、监管、发展秦岭文化遗产资源，不失为一种高效、富有操作性的对策路径选择。
在国家层面，建议制定出台“秦岭保护条例”，统筹跨行政区域的秦岭文化遗产资源，统一保护规划。秦岭所在各省则应配套制定地方性法规，如“陕西省秦岭保护条例”，落实中央立法精神，统一省内秦岭所涉各市的具体保护行动。在国家及地方制定的秦岭整体性保护立法中，以下三个方面的内容需要重点强调。
（一）明确整体性保护原则
在秦岭保护立法中，整体性保护原则首先意味着将秦岭视为一个整体，整体规划保护制度，整体实施监督与管理。其次，秦岭是融合了人与自然的贡献，具有文化、自然双重突出普遍价值的“自然文化混合遗产”。因此，需改变过去人文资源从属于生态环境保护的立法格局，从整体性视角出发，制定文化遗产与自然遗产并重的秦岭整体性保护立法，统筹保护其文化遗产与自然遗产资源。最后，则表现为秦岭所涉各地区之间应当建立联动机制，形成整体网状保护结构。各地区应在落实秦岭保护立法统一保护要求的基础上，着重加强相邻地区间保护工作的协调与配合，建立健全秦岭文化遗产联合资源普查、动态监测、风险预警与报告、突发事件应急联动工作机制等，以切实落实秦岭文化遗产整体性保护目标。
（二）设立专门机构并优化协作机制
建议在秦岭整体性保护立法中明确设立统一执法机关，可称为“秦岭保护管理局”。秦岭保护管理局应为各级政府直属机构，可在现有秦岭生态环境保护主管机关的职权及人员编制基础上，增加文化遗产保护等相关职权及工作人员，确保秦岭文化遗产整体性保护、管理及利用目标的实现。
此外，秦岭文化遗产保护是一个浩大的工程，需要所涉及的各个部门之间加强配合。因此，秦岭保护立法中应当建立相关部门间的协调机制，如由秦岭保护管理局牵头、各相关部门主要负责人参与的联席会议，以加强沟通，打破信息孤岛，切实提高秦岭保护实效。
（三）切实保障落实公众参与原则
第一，在秦岭立法中明确公众参与秦岭保护工作的程序与救济机制，以法治保障公众参与的程序性权利得以实现。第二，在制定秦岭保护相关政策、法规过程中，通过问卷调查、实地访谈以及座谈会等多种形式，充分听取具体保护单位、代表性传承人、遗产所在社区以及当地居民等各方面的意见、建议。深入了解各方在秦岭保护工作中面临的现实困难，为相关政策、法规的针对性及可操作性奠定群众基础。第三，通过切实尊重、保护公众合法权益，改善居住环境与交通条件，培养、提升劳动技能，增加就业机会及经济收入等途径，令公众在文化遗产传承保护、创新发展行动中真正受益。进而激发公众投身文化遗产保护行动的积极性和主动性。第四，在相关政策、法规颁布实施后，还应加强绩效评估工作的开展，为后续制度的完善提供依据。
秦岭，是文化与自然遗产的宝库。传承保护好秦岭，不仅仅是我们当代人对祖先的责任，是我们实现自身发展与完善的重要内容，也是我们对未来的承诺，是确保代际传承公平的基本要求。制定秦岭整体性保护立法，明确统一执法部门，建立地区间联动机制，落实公众参与原则，将有利于高效整合保护力量，提升保护绩效，确保秦岭遗产在适应社会发展和人类社会进步的同时，成为助推区域乃至国家经济社会和谐、可持续发展的新动能。
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[责任编辑、校对：党婷]
收稿日期：2021-11-26
基金项目：陕西省哲学社会科学研究规划基金资助项目（2019F003）“陕西秦岭文化遗产法律保护研究”
作者简介：周方（1975- ），女，浙江兰溪人，教授，知识产权研究中心副主任，法学博士，主要从事知识产权与文化遗产保护研究。
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