陕西省级人才政策分析与评价
杨立波 董新宇
文章编号：1673-9973（2022）01-0016-07
摘要：随着我国“一带一路”倡议和新西部大开发部署的推进，陕西省人才政策能否满足自身发展的需要值得研究。本文综合运用政策文本分析方法，对陕西省2008-2020年间颁布的101件省级人才政策文本特征属性进行量化分析。研究发现，陕西省级人才政策的文种类型多样、发文单位较广、年发文量呈波动变化。通过主题词分析，可将省级人才政策划分为初始、发展和巩固三个阶段，不同阶段的政策侧重点有差异。人才政策工具以环境型政策工具为主、供给型适中、需求型稍显不足。未来在完善政策体系的同时，提升人才政策执行的效果将更加有利于陕西省人才效益向经济效益转化。
关键词：人才政策;文献计量;社会网络分析;政策工具
中图分类号：C926文献标识码：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.003
Analysis and Evaluation of Talent Policy in Shaanxi Province
YANG Li-bo， DONG Xin-yu
（School of Public Policy and Administration， Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710049， China）
Abstract：With the promotion of “One Belt and One Road” initiative and the deployment of new western development， Shaanxi Province， as an important province in western China， whether its talent policy can meet the needs of its own development is worth studying. In this paper， the characteristics and attributes of 101 provincial talent policy texts issued by Shaanxi province from 2008 to 2020 are quantitatively analyzed by comprehensive policy text analysis method. The research finds that the literature types of Shaanxi provincial talent policy are diverse， and the number of published documents fluctuates. Through keyword analysis， provincial talent policy can be divided into three stages：
initial stage， development stage and consolidation stage， which have different policy in each stage. The talent policy tools are mainly environment-oriented; the supply type is moderate and the demand type is slightly insufficient. In the future， while perfecting the policy system， improving the effect of talent policy implementation will be more conducive to the transformation of talent benefit to economic benefit in Shaanxi Province.
Key words：talent policy; bibliometrics; social network analysis; policy tools
一、新时代下陕西省人才政策研究的重要性
习近平总书记在2021年中央人才工作会议上强调，中国应深入实施新时代人才强国战略，加快建设世界重要人才中心和创新高地。“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动的战略资源。”由于人才政策的质量对于引才聚才具有重要的促进作用，因而在国家西部大开发战略的引导下，人才队伍的建设一直是西部各省关注的重点。近年来，随着各地“抢人大战”愈演愈烈[1]，地方政府在出台促进人才流动和聚集的相关政策时更应注重政策的质量，将各种类型的人才政策组织起来，形成政策体系。
当前，学界对西部地区人才政策的關注度还较低。笔者对中国知网（CNKI）进行跨库检索，以“人才政策”和“西部”为主题进行模糊匹配，发现2000-2020年间期刊发文量只有90篇。因此，研究了西部地区人才政策体系的现状，对于未来推动西部大开发建设，提升西部地区人才队伍质量，促进西部地区成为下一个人才高地具有重要的意义。
陕西作为西部大开发的引擎，近年来围绕人才队伍的建设和发展出台了多项政策，其人才政策的特点在西部具有一定的代表性。本文选取了陕西省2008-2020年间出台的省级人才政策文本，采用文献计量、文本挖掘与内容分析法等文献计量方法，从文种类型、发文主体、文本类型、政策年度等维度梳理陕西省级人才政策;运用政策工具，将各政策文本中的政策条目进行编码、统计，在量化分析的基础上剖析陕西省级人才政策在政策工具选择、组织、建构中的特点与存在的问题，最终给出相应的改进建议。
二、数据来源与研究方法
（一）样本选择
从人才政策界定的角度看，综合学者们的研究[2][3][4]，笔者认为人才政策是指将对人力资源的科学配置、有效开发、合理利用等方面规定，以法律、法规、措施、办法、意见等形式对外明确发布的各类政府文件。为保证选择的研究样本的科学性、系统性和有效性，本文选取了2008-2020年陕西省省级部门制定出台的有关人才发展的文件作为样本，通过检索政府网站公开的信息资源，并以“人才”“专业技术”“科研人员”“高层次”“教育”“高校”等为关键词检索政策文件内容，共得到101件涉及人才发展的核心政策文本。2022年2月第36卷第1期杨立波，董新宇：陕西省级人才政策分析与评价Feb.， 2022Vol.36 ， No.1
政府管理2022年2月第36卷第1期杨立波，董新宇：陕西省级人才政策分析与评价Feb.， 2022Vol.36 ， No.1
政府管理
（二）研究方法
政策文本包含的信息十分丰富，具有多个维度的特征，如政策文本类型、政策发文单位、政策出台时间等[5]。对于陕西省人才政策的量化分析，本文综合运用了文献计量、词频共现[6]、文本分析等研究方法，对政策的外部属性特征进行量化，并使用政策工具分析法[7]，对政策文本内容的关注点进行剖析。
三、陕西省级人才政策文本的文献计量分析
（一）文种类型分析
通过对101件政策文本所包含的主题词进行统计分析，发现陕西省人才政策文本的文种类型可分为指导意见、管理办法、发展规划、实施细则四大类，具体结果见表1。
表1陕西省人才政策文本文种类型统计表
文种类型涵盖范围政策数量（件）比例（%）指导意见类意见、指导意见、实施意见和若干意见2524.76管理办法类管理办法、管理要求2019.80发展规划类规划、专项规划、发展规划、行动计划87.92实施细则类实施细则、实施方案4847.52合计101100（资料来源：作者自制）其中，指导意见类政策文本大多以针对具体领域指导、督促以及落实工作要点等为主要内容，其实质是提出切合实际的可行性建议。管理办法类政策文本是针对具体领域制定的管理措施，便于下级以此为执行依据，做出正确的监管。发展规划类政策文本是以制定规划或行动计划为主要内容，体现了政策的预见性、前瞻性。实施细则类政策文本的内容则较为详细，以实施具体工作和规范工作举措为主要内容。
在陕西省的101件政策文本中，以实施细则类政策文本最多，共48项，约占总量的47.52%;发展规划类政策文本数量最少，只有8项，约占7.92%。通过比较发现，陕西省的人才政策以解决人才发展中的具体问题、规范相关工作的政策文本最多，其次是指导落实工作要点的政策文本，而制定实施人才发展规划类政策最少。这表明陕西省的人才事业正在高速发展时期，政策上较为灵活，较少制定人才发展的宏观规划，以避免给人才事业发展设定过多的限制条件，这也符合当前我国人才资源开发的实践进程。
近年来，陕西省经济社会发展总体较快，一方面得益于国家西部大开发政策的扶持和“一带一路”倡议的双重叠加效应，更重要的是陕西重视人才政策對于人力资源开发的支撑作用。通过制定“三秦学者”计划、陕西省“千人计划”等高层次人才引进政策，以及制定培养高级技工、中小学教师等中基层人才的扶持政策，促进了陕西省人才事业的发展，从而较好地助力了陕西省的经济建设和社会发展。
（二）发文主体分析
政策文本按照发文主体进行统计分析，可以反映出各政策所涉及的政府部门以及各个部门间的合作关系。陕西省的人才政策主要有三类形式：（1）由省委、省政府、省委办公厅和省政府办公厅所颁布的综合指导类的政策文件，从宏观独颁发的政策文件，分别就人才发展的某一方面问题进行指导;（3）由省政府各个部门联合制定的相关人才政策。
在筛选出的101件政策文本中，按政策发文主体统计（见表2），共有19个单位参与制定了陕西省的人才政策。其中14个单位单独发布过相关政策，16个单位参与过联合发文;单独发布最多的是省教育厅（24件），联合发布最多的是省人社厅（12件）。
从政策发文主体间的联合情况看（见表3），共有33项政策是联合发布的，占总政策数的32.67%。单独发文数从2012年起波动变化，2017年最多，达到18项。有一些政策发布的主体是多部门联合成立的专项工作组，如陕西省实施农村基层人才队伍振兴计划领导小组，陕西省社会人才职称评价工作领导小组等。这些领导小组是由多个部门联合成立的，因而在现实中体现了另一种部门联合发文的作用。
表3陕西省人才政策发文主体联合发布情况统计表
单独发文两部门联合三部门联合四部门联合五部门及
以上联合20081000020092100020104100020111200020129101020137100020145100020155200020169300120171811000201832000201924000202022000（资料来源：作者自制）对发文主体的分析表明，陕西省对人才事业的发展还是比较重视的。首先从出台政策的主要部门看，省委、省政府、省委办公厅、省政府办公厅都出台过涉及人才发展的相关政策文件，充分体现了“党管人才”的要求。其次，参与政策出台的部门较多，共有12个省级政府部门出台过涉及人才发展的政策，人才发展政策涉及政府部门之多、领域之广，不仅表明人才队伍建设是个复杂的工程，需要多个主体的联合推动，而且说明人才发展所需支持、引导的复杂性和重要性。诚然，我们也发现陕西省政府各部门间支持人才发展的合作性和协调性较差，虽然政府部门联合发文数较多，但实际上通过分析发现，主要以省委和省政府联合、省委办公厅和省政府办公厅联合发文为最多，其他部门之间联合的情况并不多。以省教育厅为例，共发布政策29项，其中单独发文为24项，虽然体现了陕西作为教育大省的特点，但从发展的眼光看，未来还应考虑加强各个部门之间的联系，形成一种政策合力，共同促进人才事业迈向新的高度。表2陕西省人才政策发文主体分析统计表
序号发布主体2008200920102011201220132014201520162017201820192020单独发布联合发布发布数目1省委00110001100001342省政府01212003000006393省委办公厅0100000026100010104省政府办公厅0101000237100510155省委组织部000151002001046106省人社厅11003131392021412267省教育厅00311111512130245298省科技厅00001110100202469省农业厅000000001000001110省商务厅000000001000001111省财政厅000001002100114512省知识产权局000002200000022413省民政厅000001001000112314省卫健委000000011100003315省住建厅000000001110021316省工信厅000000000100001117省公安厅000000000100010118陕西省社会人才职称评价工作领导小组000000000010010119陕西省实施农村基层人才队伍振兴计划领导小组0000110000000202（注：国家机构改革后部分单位名称有变化，表中以新单位名称为准。资料来源：作者自制）（三）发文年度分析
1.发文年度统计
2008-2020年间，中央政府对人才事业的发展一直高度重视，2010年印发了《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，并要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行;2012年党的十八大强调“坚持党管人才原则，把各方面优秀人才集聚到党和国家事业中来”;2017年党的十九大提出“人才是实现民族复兴、赢得国际竞争主动的战略资源”。
上述三个重要时间点均是党中央对人才重要性作出关键论述的节点，对地方政府人才工作的开展具有鲜明的指导意义。按照政策发文的年度进行分析（见图1），陕西省的人才政策发文量在2008-2020年间呈现波动上涨的趋势。
2.发文阶段比较
本文以2010年、2012年、2017年为时间节点对陕西省人才政策的发文情况进行统计（见表4）。在三个关键时间节点后，陕西省的人才政策数量，特别是实质性政策数量都增长明显。
图1陕西省人才政策发文年度统计表
（图片来源：作者自制）
①象征性政策是指较少对政策对象产生实际性的效果，只具有象征性的意义;实质性政策是指以有形的资源和实质性的权利给予政策对象。表4陕西省人才政策出台情况统计表
阶段象征性政策①年平均数实质性政策年平均数2008-2009年2项12项12010-2011年5项2.53项1.52012-2016年17项3.428项5.62017-2020年9项2.2535项8.75（资料来源：作者自制）结合表2分析，2008-2009年这一时间段内涉及人才的政策发文量较少，且以部门单独发文为主要形式。2010-2011年，这一时间段内人才政策发文量较前一阶段有了一定提升;从政策发文主体看，单独发文和聯合发文的数量都有增长。
2012-2016年，这一时间段内人才政策发文量有了明显的提升。统计显示，5年间整体发文量年平均为9件，为2008-2009年均发文量的4.5倍;并且在这一阶段政策发文主体间的联系也明显增强，各个部门间联合发文的数量占这一阶段发文总数的22.22%。
2017-2020年，这一时间段内政策年平均发文为11件，为2008-2009年均发文量的5.5倍;从发文主体看，这一阶段省委办公厅、省政府办公厅联合发文较多，省人社厅和省教育厅也明显增加了发文量，各个部门间联合颁布的政策数量占这一阶段总数的4318%，也明显高于前一阶段。
随着时间的推移，陕西省人才政策的制定逐渐由单一部门为主向相关部门联合转变，部门间的合作联系加强了。实质性政策的出台数量占比越来越高，这对于地区人才事业的发展、政策执行效果的提升都有一定的助益。
（四）高频词共词网络分析
为进一步了解陕西省人才政策的关注点，本文使用了文本内容分析中常用的词频分析方法，探究不同阶段陕西省人才政策的侧重点的变化。利用Python软件中的Jieba工具包对政策文本进行分词与清理，清除掉数字、字符、单个成词字，再进行词频统计，按照主题词频数高低统计排序，得到高频主题词表。由于2008-2009年政策文本较少，为便于分析，将2008-2011年间发布的政策进行合并分析，具体结果见表5。
表5陕西省人才政策文本高频词统计表
2008-20112012-20162017-2020用词频次用词频次用词频次教师267服务261评价738教育253专业256技术440培训184管理211创新392管理138创新196就业295制度130创业195创业284培养113项目193服务266企业111智库193管理259学校102考核184教育229创新98企业160企业218高层次95科技157补贴210农村92培养154高校204专业88高校149团队173引进82教育140培训167技术77培训135高层次166就业72技术123考核161服务69贫困地区122教师135高技能68知识产权113毕业生124评价66乡村111引进123岗位66领军111技能117创业57津贴110职称114（资料来源：作者自制）1.初始阶段（2008-2011年）
2008-2011年间，陕西省的人才政策尚不多，属于人才事业的初始阶段。随着《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》的颁布以及2010年7月全国教育工作会议的隆重召开，教育领域得到了重点关注。这一点从词频统计结果也可以看出，“教师”“教育”是这一阶段重点关注的。此外“引进”“培训”“培养”等出现的频次也较高，表明这一阶段陕西省重视对人才的引进和培养。
在词频分析的基础上，借助社会网络分析工具 Ucinet 中 NetDraw 工具，获取2008-2011年陕西省人才政策的高频词共现矩阵图（见图2），图中中心圈内的词表示这一阶段政策的核心关注点，通过词频分析、社会网络分析以及政策文本内容分析，可以得出以下结论：
2008-2011年，随着国家中长期人才发展规划的出台，陕西省的人才事业逐步明确了发展的方向，这一时期是人才事业的初步探索阶段。
在企业层面更加关注对人才的“管理”和“培养”;在学校层面，重视对教师的“教育”、“培训”和建立相关“制度”;在农村地区，对基层人才队伍和中小学教育人才的发展关注较多;此外对“高层次”人才“引进”和“创新”的关注也较多。图22008-2011年人才政策共词网络
（图片来源：作者自制）2.发展阶段（2012-2016年）
十八大以来，中国的人才事业进入一个新的时期，政策创新涵盖人才培养、引进、评价、激励、流动等各环节。从关键词统计来看，這一阶段的陕西省人才政策中“服务”“管理”“考核”等事关人才发展的词使用较多。随着“推进大众创业、万众创新”得到全社会的支持，“创新”“创业”“科技”等关键词成为政策的核心。
在词频分析的基础上，通过社会网络分析，获取2012-2016年陕西省人才政策的高频词共现矩阵图（见图3），通过分析可以得出以下结论：
图32012-2016年人才政策共词网络
（图片来源：作者自制）2012-2016年，陕西省的人才政策数量有了较大增长，属于人才事业的创新发展阶段。
相较于上一时期，全社会创业热情高涨，与创业有关的“培训”和“服务”类政策也较多;企业更加鼓励人才的“创新”发展，同时继续强调对人才的“培养”“管理”和“服务”;随着2013年中央提出“精准扶贫”，“贫困地区”的人才“培养”“服务”，相关人才“项目”的倾斜落地成为政策关注点;在高层次人才方面，加强了对“三秦学者”“领军人才”等的政策支持，尤其是在“知识产权保护”、新型“智库”建设、人才“服务”等方面。
3.巩固阶段（2017-2020年）
十九大召开后，中国实行更加积极、开放、有效的人才政策。从关键词分析可以发现，陕西省对人才“创新”更加关注，进一步加大了对人才“引进”的力度，重视对人才的“评价”“考核”，同时也更加关注高校“毕业生”的“创业”“就业”需求。
在词频分析的基础上，进一步通过社会网络分析，获取2017-2020年陕西省人才政策的高频词共现矩阵图（见图4），通过分析可以得出以下结论：
图42017-2020年人才政策共词网络
（图片来源：作者自制）2017-2020年，这一阶段陕西省的人才政策覆盖面更广，是政策的巩固提升阶段。
这一阶段，企业人才依旧是关注的重点之一，尤其是对技术人才的评价、培训和管理方面;2017年底，陕西省出台了《关于深化职称制度改革的实施意见》，对高技能人才的“评价”具有重要意义;海内外高层次人才的“引进”力度进一步加强，鼓励高层次人才在“创新”“创业”方面发挥引领作用;“毕业生”这一主题词明显增多，表明大学生等潜力人才得到了陕西省的重点关注，这也符合当下“抢人大战”的形势。
（五）政策工具组合分析
1.政策工具分布统计
在政策工具分类方式的研究中，Rothwell和Zegveld[8]的分类方式在国内有着极高的接受度，即将政策工具分为环境型、供给型和需求型，其中供给型和需求型的政策工具对人才事业的发展具有直接的推动与拉动作用，环境型政策工具为间接的影响作用。
借鉴已有的研究成果[9][10][11][12]和陕西省人才政策的特点，本文对人才政策工具的具体分类进行了梳理。其中，环境型政策工具是指对人才发展具有直接或间接影响的政策，包括税收金融、法规管制、知识产权保护和策略性措施等四个方面。供给型政策工具是指政府通过提供各种支持、扩大人才供给、改善人才需求的政策，包括资金投入、教育培训、基础设施建设以及公共服务四个方面。需求型政策工具可以拓宽人才来源的渠道，维持人才的可持续发展，包含产学研融合、服务外包、海外人才机构、人才管理等四个方面。
为便于分析，本文首先对101件政策文本进行了筛选，按照以下两个原则：（1）截至2020年12月31日前仍有效实施;（2）与人才发展直接相关。最终共得到65件政策作为研究样本。通过编码、筛选、统计，得出陕西省人才政策的政策工具的使用情况，如表6所示。
表6陕西省人才政策工具分布统计表
政策工具具体工具数量百分比环境型供给型需求型总计税收金融39知识产权保护19法规管制171策略性措施110基础设施建设35资金投入119公共服务48教育培训91服务外包13产学研融合44人才管理93海外人才机构2833929317881011.51%5.60%50.44%32.45%11.95%40.61%16.38%31.06%7.30%24.72%52.25%15.73%41.85%36.17%21.98%100%（资料来源：作者自制）政策工具在陕西省人才政策体系中的应用情况是有差别的。环境型政策工具最多，占全部政策分析单元的4185%;其次是供给型政策工具，约占3617%;需求型政策工具数量最少，仅占总体的2198%。这一统计结果大体反映了当前陕西省的人才结构由环境型政策主导，供给型和需求型辅助的现状，符合陕西省人才政策体系正在逐步建立和完善的现实情况。未来进一步调整三种类型的政策工具的供给数量是需要重点关注的。
2.政策工具比较
（1）环境型政策工具过溢。陕西省人才政策体系中环境型政策工具的使用率最高。具体来看，法规管制类和策略性措施政策工具数量较多，这说明陕西的人才工作试图通过宏观的政策规范和引导来构建良好的人才发展大环境。但策略性政策往往在政策意涵上是模糊的，缺乏操作性，使得政策落实困难。税收金融、知识产权保护类政策工具明显较少，分别只占11.51%、5.60%，而这类政策事关人才事业的长期可持续发展，会影响环境型政策工具的实施效果。因此，未来陕西省在制定人才政策中使用环境型政策工具时应更加注重各项工具间的平衡，使其作用得到充分发挥。
（2）供给型政策工具适中。在供给型政策工具中，资金投入类的政策工具使用率最高，约占总数的40.61%，这体现了陕西省政府在人才投入方面比较重视。其次是教育培训政策工具，对人才培养的重视能够有效提升后备人才库的质量。而供给型政策中涉及基础设施建设和公共服务提供的政策数量较少，可使用的基础设施和公共服务较少，不利于人才的长远发展和长期稳定。从总体看，供给型政策工具可以为经济社会发展提供源源不断的智力支撑，是提升陕西省人才储备的基础。但当前供给型政策工具的比例不平衡，影响了政策合力作用的发挥，未来陕西省需要在重视人才资金投入和培养的同时，也加强其他配套政策的补充，以平衡各个政策工具的使用，充分发挥供给型政策工具的效果。
（3）需求型政策工具欠缺。需求型政策工具保证了人才数量的增长，是促进人才事业发展最直接的方式，比环境型政策工具更快捷、更直接。在陕西省的人才政策体系中对它的使用相对不足，仅占总体的21.98%。其中，人才管理占52.25%，产学研融合和海外人才机構分别占24.72%和15.73%，服务外包只占7.30%。需求型政策工具使用较单一，过度重视对人才的管理，具有较强的政府规制色彩，容易限制人才事业的灵活性。而其他三项政策工具使用较少，明显弱化了需求型政策工具在支撑地方人才引进工作中的突出作用。未来进一步补充和完善这类政策应成为陕西省人才管理部门的工作重点，需要得到政府的重视。
四、结论与启示
通过对陕西省人才政策的演进过程进行分析，发现在2012年之后，陕西省的人才政策数量明显增加，年平均发文量一直维持在高位。政策发文主体中，省委、省政府、省委办公厅、省政府办公厅、省委组织部等部门发文量较多，符合这一时期中央进一步明确“党管人才”的要求，体现了陕西省政府对于人才工作的重视。同时，省教育厅发文数量较多，体现了陕西省教育资源大省的特点。从发文主体的变化看，陕西省人才政策的制定逐渐由单一部门为主向相关部门联合转变，部门间的合作联系正逐步加强，这对于未来陕西人才事业的发展具有重要的意义。
从政策工具的视角来看，陕西省人才政策工具以环境型为主，但这类政策的象征性和模糊性使政策的落实变得较为困难。供给型政策工具在体现人才政策实效方面表现尚佳，资金投入和人才培养政策的大量使用体现了陕西对于人才的渴求，但基础设施建设和公共服务类政策供给较少会影响人才“来陕留陕”的意愿。需求型政策的短缺，尤其是产学研融合和海外人才政策，影响了知识成果转化与共享，制约了人才来源的渠道发展，不利于陕西的人才事业与国际交流融合。
当前，“抢人大战”愈演愈烈，陕西正受到来自以闽浙为代表的东南沿海地区和以川黔为代表的西南地区的双重“夹击”。2019年陕西高校毕业生在陕就业人数占比为5639%，其中博士、硕士分别为5951%、4417%，超四成博士外流，硕士外流超过一半。2020届毕业生在陕西省内就业的人数与2019年相比进一步下降了226个百分点，人才外流现象明显。陕西作为西部地区的省份之一，其人才政策体系未来调整的方向具有一定的代表性，这也为西部其他省份提供了一些参考。具体来说，陕西省人才政策应更加具体化、可操作化。继续保持并提升对人才培养和资金的投入，强化人才服务和基础设施建设;借助国家“一带一路”倡议发展的机遇，不断拓宽人才来源渠道，搭建人才国际交流平台;利用好陕西的科教资源优势，进一步激发科研人员的创新价值，从税收金融、知识产权保护等多维度完善人才政策，从而丰富陕西省人才政策体系。未来，在完善政策体系的同时，政策执行也应得到重视，尤其是在各地方政府政策出台日渐趋同、差异化越来越小的时代，提升政策执行的效果将更加有利于陕西省人才效益向经济效益的转化。
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[责任编辑、校对：叶慧娟]
收稿日期：2021-12-21
基金项目：2017年陕西省软科学重点项目“陕西省人才计划（项目）体系研究”（2017KRZ001）
作者简介：杨立波（1989-），男，陕西长安人，博士研究生，研究方向：地方政府治理创新及公共政策分析;董新宇（1972-），男，陕西周至人，教授，博士生导师，主要从事电子政务和政府治理创新研究。
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