新世纪以来澳大利亚高等教育国际学生市场发展研究
张颀 宁团辉
摘要：澳大利亚是较早开拓高等教育国际学生市场的国家之一，新冠疫情爆发前的近20年澳大利亚国际学生市场规模整体上不断扩大，在学生学历、学科与来源国结构等方面呈现更加集中的特点，离岸国际学生市场的发展为澳大利亚弥补了危机时期的部分缺口，总体上澳大利亚高校对国际学生的依赖日益严重。2010-2013年国际学生市场的低谷期为澳大利亚提供了改革契机，其国际教育服务政策框架逐步完善，但改革举措从整体上强化而非改变原有制度安排，贸易导向的国际学生市场发展道路难以逆转。新冠肺炎疫情及国际政治经济矛盾凸显了澳大利亚国际学生市场面临的内在模式的结构性脆弱与外部环境不确定性等诸多挑战。
关键词：澳大利亚;国际学生市场;结构;路径依赖;挑战20世纪
80年代后澳大利亚国际教育发生了显著变化。在传统上，澳大利亚的国际教育是一项公益事业，主要服务于文化交流、国际理解和对外援助。1985年全自费留学生政策获得批准，比其国内学生收费政策的出台还要早两年，这标志着澳政府重新定义国际教育的性质，将其从对外援助转变为服务贸易，到20世纪末澳国际学生市场体系形成。[1]此后，作为教育服务贸易自由化的积极倡导者，澳在国际学生市场中一直非常活跃，在教育服务贸易诸多领域，包括境外消费、跨境交付、商业存在等方面处于领先地位。OECD《2020年教育概览》（Education at a Glance 2020）的数据显示，2018年澳占高等教育国际学生流动市场的7.9%，位列第3位[2]，2019年高等教育国际学生占全体学生的比重高达32.42%，位居主要国际学生接收国的前列。
早在21世纪初就有澳洲学者发出了警示：“过去十多年来，澳大利亚高校在活动和项目国际化方面取得了很大成功，但这是以相当大的代价取得的。我们的高等教育面临着无休止的成本壓力，在师生比例不断下降的背景下实现了国际化，招生人数的大规模增长越来越多地依靠微薄的资金来维持。”[3]西蒙·马金森（Simon Marginson）则认为，相较于英美高校，澳大利亚吸引国际学生的优势在于留学成本低、距离亚洲国家近以及安全的社会环境和宜人的气候，而非其优质的教育资源或独特的教育内容。[4]他对澳国际学生市场发展的可持续性并不乐观。近年来，中国也有学者对澳国际学生发展模式进行了批判性分析，如郭利华认为澳高校产业化发展虽然带来了巨大的经济利益，但导致大学功能异化和基本精神丧失，需要引起警惕。[5]澳大利亚高等教育国际学生市场近20年来发生了新变化，国际学生的规模、结构也呈现新特征。本研究选取澳教育、技能和就业部（Department of Education，Skills and Employment）2004—2019年学生的统计数据[6]（文中的数据来源如非特别说明均来源于此）来展现澳新世纪以来高等教育国际学生市场的发展历程，分析澳大利亚国际学生市场的发展路径、风险与挑战。
一、澳大利亚国际学生市场新世纪以来的发展历程进入21世纪以来，随着全球化的深入发展，跨国人员流动日趋频繁，高等教育国际市场进入繁荣发展期。作为国际学生的重要留学目的地，澳大利亚的国际学生市场发展也进入快车道，并在此过程中呈现新的特征。
（一）国际学生规模的发展变化
2004年澳大利亚国际学生为228555人次，2019年达到521948人次，是2004年的2.28倍，年均增长率为5.66%，澳国际学生市场在21世纪初步形成后又得到较长时间的发展。不过从图1可以看出，国际学生增速并不稳定，从增速变化上可以将其近15年的发展历程划分为2004-2010、2010-2013、2013-2019三个阶段。第一阶段延续了市场化以来的发展趋势，国际学生人数不断增长。2010-2013年是其发展低谷期，这一时期国际学生增速迅速下滑，2012年低至-2.7%。2014年后澳走出低谷，学生流入回暖，进入新繁荣期，直至2020年新冠疫情危机来袭。
为何澳大利亚国际学生增速在2010-2013年这段时间会迅速下降？本文认为主要有以下原因。第一，从经济因素上看，澳元升值导致其国际教育价格竞争力下降。2009年1月，澳元兑美元的汇率约为0.61，此后澳元进入上升通道，震荡上升至2011年8月的1.11高点，最高升值约80%，直到2013年才进入下行通道。[7]澳元持续升值导致赴澳留学费用与生活成本大幅增加，澳相对于英美等国的价格优势减弱。第二，从社会因素上看，2009年前后澳国内相继发生了多起针对印度裔留学生与移民的暴力袭击事件[8]，导致其开放包容的国际形象受损，留澳印度学生人数锐减，从2010年的21968人次下降到2012年的12640人次。作为重要的国际学生来源国，印度市场的下滑造成澳国际学生市场的波动。第三，从教育因素上看，2010年前后澳出现私立学校倒闭潮[9]，对其国际教育声誉产生了较大影响，影响了赴澳留学的信心。以上因素的共同作用造成2010-2013年澳国际学生市场的被动局面。为应对市场低迷，澳采取了一系列举措提振市场，下文将进行详述。
（二）在岸与离岸国际学生的发展情况
澳大利亚的国际学生可以分为：在岸国际学生（on shore overseas student）即在澳本土留学的学生，离岸国际学生（off shoreoverseas student）即在澳本土以外获得澳大学学位的学生。离岸留学是澳国际学生市场的重要组成部分，约占国际学生总数的1/4。2004年离岸留学为64020人次，2019年达到116678人次，增长了82%。国际学生的新生注册人数相较国际学生总体人数的变动更能反映市场变化情况。图2展现了澳2004-2016年在岸与离岸国际新生的发展情况，离岸与在岸留学二者共同属于国际学生市场的组成部分，大体上在岸与离岸国际学生的走向一致，但是在2010-2014年两者的走向恰好相反：当澳在岸国际学生市场由于汇率、社会环境变化陷入危机之时，离岸国际新生的增速加快;而当澳方着手改变相关政策吸引国际学生赴澳留学时，在岸留学迅速恢复，离岸留学的增速有所下降。也就是说在危机时期，离岸留学扮演了非常重要的替代性角色，由于身处澳境外，离岸教育较少受国内环境变化冲击，因而发挥了缓冲危机的作用。
（三）不同学历层次国际学生的发展情况
研究型博士、课程硕士和学士是澳大利亚高等教育的三种主要类型，约占澳高校学生总数的87%，也是国际学生主要选择的学历类型。具体来看，研究型博士国际学生数量从2004年的6436人次增加到2019年的22379人次，占全体博士的比例也提高到38.12%。一年期课程硕士是澳吸引国际学生的重要类别，近15年来波动比较大。2012年澳国际教育产业陷入低谷的一个重要表现即为课程硕士数量大幅下滑，2010年为86915人次，2012年下降到78300人次，较2010年萎缩了近10%。而澳国际学生市场走出危机的重要支撑也是课程硕士的迅速恢复，2012-2019年课程硕士国际学生净增长129543人次，增幅达165%，占2012-2019年国际学生总体增长的65.31%。2019年课程硕士中国际学生的比例已经达到了61.41%，超过澳本国学生。学士学历层次国际学生占全体学士学生的比例相对比较稳定，2004-2019年在20.11%至23.41%之间波动，近年来有增加的趋势。
（四）不同学科国际学生的发展情况
从表2中可以看出，2004-2019年澳国际学生的学科选择总体变化不大，管理与商科始终占据首要地位，远远超过第二和第三大热门专业即信息技术与工程技术两类学科，三类学科合计占比达到2/3左右。值得关注的是随着国际学生人数的增长，管理与商科、信息技术这两大赴澳留学热门学科人数均已超过澳本国的学生人数，工程技术专业所占比例也接近本国学生。结合前文国际学生学历分布做交叉分类可以得出，2019年信息技术专业课程硕士人数为41627，占这一类别总数的90.6%，工程技术为81.51%，管理与商科则为79.13%，国际学生在这三种类别中已经占据了绝对主导地位。信息技术的比重在2012年有所下降，随后恢复，这可能是由于印度学生赴澳人数波动造成的，相关研究表明印度学生赴澳大多学习信息技术专业[10]。
（五）国际学生的主要来源国家与地区情况
澳大利亚与亚洲地缘相近，这使得其在吸引亚洲国际学生流入上占据优势，同时也造成其国际教育产业严重依赖亚洲国家。表3反映出澳国际学生主要来源国家与地区变化情况，从表中可以看出，前六大生源地均为亚洲地区，亚洲国家生源比例从2004年的81.68%增加到2019年89.85%。虽然澳试图开拓其他国际学生市场，如南美、非洲[11]等，但效果并不明显，对亚洲的依赖反而愈加严重。来自中国内地的学生始终占据首要地位，2019年达到17.08万，比重也持续攀升，從2004年的16.24%增长到2019年的32.72%。印度市场波动比较大，但近年来增长比较快，成为国际学生第二大生源国。澳近年来积极开拓了尼泊尔和越南市场，两国占比分别从0.28%、1.63%提高到6.16%和4.39%。但新加坡和马来西亚的市场规模没有明显变化，占比有所萎缩。
综上所述，近15年澳大利亚国际学生市场呈现以下特点：第一，虽然国际学生市场经历了2010-2013年的短期波动，但整体上呈增长趋势，2014-2019年国际学生规模扩大了2.48倍，国际学生占全体学生比重不断攀升，2019年高达32.42%。第二，离岸市场作为澳国际学生市场的重要类别在低谷期发挥了一定的缓冲作用。第三，课程硕士是2012年后国际学生市场发展的重要学位类别，研究型博士学位也得到一定程度发展。第四，管理与商科、信息与工程等实用性学科仍然是国际学生赴澳留学的首选学习领域。第五，澳虽然试图实现国际学生来源国多样化，但实际上其对亚洲的依赖更为严重。总体上澳高等教育的发展与国际学生市场更加深度地绑定在一起，呈现出贸易导向的产业化发展模式。
二、国际学生市场波动期澳大利亚的改革策略
（一）强化质量监管
澳大利亚国际学生市场的发展并非一帆风顺，2010-2013年国际教育发展的不确定和低谷期提供了澳国际学生市场改革的契机。澳大利亚联邦政府加大了国际教育产业整治力度，出台一系列措施强化管理，突出质量保障。2011年澳大利亚通过《高等教育质量保证与标准法案》（Tertiary Education Quality and Standards Agency Act），设置了高等教育质量保障署（Tertiary Education Quality and Standards Agency，TEQSA），取代2000年设置的澳大利亚大学质量保障署（AUQA），统一原为各州政府的认证权力，采用“标准”与“风险”导向的规范模式，调整高等教育质量保障框架。与AUQA不同，TEQSA拥有对未达到标准的高校进行制裁的法律权力[12]。此举主要是为了消除国际学生对澳国际教育服务质量的疑虑，维持澳学历文凭品牌价值，强化澳国际市场竞争力，以保持并扩大国际教育输出规模。2011年澳大利亚发布《亚洲世纪中的澳大利亚》（Australia in the Asian Century）白皮书，鼓励澳洲高校加强与亚洲国家高校在教学与研究上的合作关系，实施与重点国家建立紧密关系的战略，与企业界合作开拓教育市场机会。[13]
（二）优化接收环境
澳方还于2012年出台简化签证审理办法和签证流程，缩短签证办理周期。2013年又出台国际学生毕业后工作签证（post-study work visa）政策，允许国际学生毕业后可在澳最多工作4年以获取其他工作或移民签证。澳政府积极营造安全开放的留学社会环境，修复因排外事件造成的与印度等国关系裂痕。这些举措增强了对国际学生的吸引力，澳国际学生市场回暖。
（三）促进高校参与国际学生市场竞争
澳大利亚高等教育财政政策明确划分了国家承担的高等教育财政责任边界，即政府只承担维持高校正常运转的经常性财务支出，其余部分由接受教育服务的需求方负担。从图3可以看出澳大利亚高校总收入从2011年236.59亿澳元增长到2019年365.19亿澳元，其中政府资助收入2012年增长了10.34%，但随后增速迅速下降，2013年至2019年政府资助收入年均增长仅为2.39%，2019年政府资助收入占比下降到48.69%。与此同时，国际学生学费收入占比在2013年后迅速增长，2013年至2019年国际学生学费收入年均增长高达15.10%，占比在2019年达到27.32%。政府资助收入比重的下降与国际学生的上升既是国际学生市场繁荣的结果，又是推动国际学生不断增长的动力。
2011年前后澳大利亚推出的改革举措从整体上强化而非改变了原有的制度安排与政策框架。2013年澳自由党-国家党联盟在选举中战胜工党成为执政党，但推动国际教育的市场化战略已经成为跨党派的共识。在新自由主义思想影响下，政府将自身定位为市场机制的监督者和保障者，甚至推动者。以2016年澳方发布的《2025年国际教育国家战略》（National Strategy for International Education 2025）为例，该文件建议重视积极的学生体验，为澳方与海外机构之间合作关系提供更多激励，促进高校与政府尤其是海外企业之间联系，鼓励高校参与新加坡或马来西亚的区域教育中心，改革签证制度以及加强竞争、营销和推广等。[14]这些改革举措基本上是澳之前开展国际学生市场竞争举措的进一步完善，并没有改变国际学生市场的产业化定位。2013年以后澳国际学生市场继续繁荣，促使其在教育产业化、推动教育服务贸易出口的道路上走得更远。从历史制度主义理论视角来看，社会制度变迁过程存在着路径依赖现象，即历史上某一时间建立的制度将对后来的政策选择产生约束作用。受到配套制度日趋成熟、既得利益群体壮大以及改变发展道路的成本高昂等因素影响，一旦一个国家或地区选择了某条发展路径，将在很大程度上沿着既定路径发展下去。[15]澳从上世纪80年代以来已经走过了30多年的教育产业化道路，服务贸易导向的国际学生市場发展路径难以逆转。国际学生给澳带来了巨大经济利益，国际教育是当前澳第四大出口部门，仅次于铁矿石、煤炭和天然气，2019年创造了400亿澳元的经济价值。其中，173亿澳元是大学和其他教育机构学费收入，228亿澳元是国际教育带动的当地经济收益。[16]随着教育服务政策框架的逐步完善，澳对国际学生市场依赖日益严重，无论是政策的供给方（政府）还是该政策框架的实践者（高校）都被产业化的发展道路所塑造，并被锁定在市场供给体系中。
三、澳大利亚国际学生市场发展的挑战
澳大利亚贸易导向的国际学生市场发展道路使其成为国际学生的重要留学目的地，提升了澳高等教育国际竞争力和影响力，带动了澳服务贸易出口和国内经济发展。应该说，这一发展模式在一定程度上是成功的，这也是过去十几年来澳政府和高校都大力推动的原因所在。但另一方面，它面临的内在模式与外在环境风险对其可持续发展都提出了挑战。
（一）澳大利亚国际学生市场内在模式风险
第一，贸易导向的国际学生市场存在结构性脆弱。
自澳大利亚国际学生市场形成以来，国际学生流动不再单纯服务于文化交流、科研合作，也不再是对外援助时期外交政策的衍生品，而更多地成为经济目标的附庸，国际教育发展的主导理念指向了经济收益，经济动力支撑了国际学生市场的繁荣，但这也导致高校对国际学生过度依赖。2019年澳国际学生占比高达32.42%，国际学生学费收入占比高达27.32%。规模发展一定程度上带来了规模风险，过度依赖国际学生市场在面对学生流动的“暂停”局面时表现出应对系统的脆弱性以及社会易受伤害性（social vulnerability）。
对很多高校来说，向海外学生出售教育服务能够快速获取收入，而且对院校维持正常运行也非常关键。但为了继续维持国际学生的规模，来自国际教育的部分收入又不得不重新投入到市场营销和广告推广等活动中。随着学生规模的扩大，澳高校并没有相应地增加教师数量，降低师生比。以QS2021排名得分为例，澳八校联盟成员总平均得分是71.53分，国际学生指标得分为99.68分，师生比指标平均得分仅为22.43分。[17]这反映出澳国际学生市场发展对其国际排名有一定的贡献，但澳高校在教师资源的投入上处于相对不足的状态。有研究认为澳大学不断致力于为学生提供高质量的学习体验，但往往将资源投入到有市场推广亮点的学习设施、数字环境和学生服务等方面，又通过提高生师比来减少学校支出成本。[18]
同时，澳大利亚国际学生的结构存在严重失衡，国际学生过于集中在实用类专业和短期课程上。如前所述，一年制课程硕士以及商科、信息技术等学科门类已经成为国际学生主导的结构类别，低成本、高利润、周期短的专业和学位类型发展迅速，短期内难以获利的人文社会科学以及基础学科则受到挤压，这对教学质量和基础科研能力造成了较大影响。[19]而院校基础科研能力是澳大利亚得以长期维持其国际教育声誉的关键。澳高校都面临着激烈的国际学生市场竞争压力，迫使许多高校思考在维持现有市场的同时如何培育新市场。
第二，澳大利亚跨境高等教育质量保障成本不断攀升。
东南亚和中东地区教育中心的出现，为澳大利亚教育机构通过适当的合作关系推行海外办学模式提供了机会。2014年澳高校在海外开设了821个跨国项目[20]。不过在海外建立实体机构是一项重大投资，需要大量资本支出，而且商业利益可能不会立即显现。新南威尔士大学在新加坡的校区规划最终实现10000名的学生规模。尽管新加坡政府对该机构进行了投资，但该机构仍未能实现收支平衡，仅开学一个学期后就关闭。[21]建立实体跨境高等教育机构的潜在风险可能是澳近15年来离岸教育市场比例没有实质性增长的原因。
同时跨境教育输入国的相关政策要求不断提高，比如2020年7月，中国教育部公布了《外籍教师聘任和管理办法（征求意见稿）》，其中规定：“教育机构或者外籍教师不得以密集安排课程等明显不合理的方式实施短期集中授课”，“同一聘期内，外籍教师只能与一个教育机构签订合同，取得一个备案号码”。[22]虽然该办法还未成为正式的政策规定，但这反映出中国对跨境教育质量保障的要求逐步规范。由于澳大利亚跨境教育普遍采用飞行教学（fly-in-fly-out）模式[23]，因此，为符合中国以及其他教育输入国不断提高的政策要求，其展开实体跨境教育服务的成本也将大幅提高，这进一步增加了澳开拓国际市场的风险。
（二）澳大利亚国际教育发展的外在环境风险
首先，新冠肺炎疫情对澳大利亚国际教育发展造成巨大冲击。
在新冠肺炎疫情暴发前，澳大利亚国际学生并没有显示出增速减缓的趋势，突如其来的疫情打乱了澳国际教育的发展步伐。根据澳内务部（Department of Home Affairs）学生签证数据显示，2019年1月至12月澳共发放了220640份高等教育学生签证，而受疫情影响2020年1月至12月共发放了142276份签证，比上年同期减少35.52%[24]。不过与2012年的低谷期相比，澳高校对国际学生市场的依赖性更强，疫情对大学的冲击也更大。以中央昆士兰大学为例，该校2020年度报告显示，受疫情影响，国际学生人数从2019年的8594人减少到2020年的5752人，来自国际学生的收入减少了5380.3万澳元，为应对大学财政危机，中央昆士兰大学高级管理人员的薪酬削减了20%，裁员209位教职员工，取消了79个岗位，关闭了部分校园。[25]
其次，对外关系出现变动的风险。
澳大利亚国际学生市场严重依赖亚洲国家，来自中国和印度的国际学生占比接近50%。因此，澳方与相关国家关系的变化会直接影响这些国家学生赴澳留学的意愿。近年来，澳对华政策发生了明显转变，澳国内政客不断炒作所谓的“中国渗透论”和“中国威胁论”，在澳中国留学生也成为被调查的目标，理工学科的赴澳留学签证受到限制。[26]澳大利亚高校与中国高校的合作关系也不断受到审查。2020年12月，澳通过了《对外关系法》（Australia’s Foreign Relations Bill 2020），赋予联邦政府取消高校与外国签署的“违反澳大利亚外交政策”协议的权力。
第三，澳大利亚多元文化社会政策面临新挑战。
自20世纪70年代废除“白澳政策”以来，多元文化政策成为澳的一项“基本国策”。然而，最近几年在西方社会兴起的民粹主义浪潮席卷了澳大利亚，极右党派及政治人物打着民族主义大旗高调反对外来移民，在澳国内获得了一定的影响力。新冠疫情暴发后，澳国内针对亚裔学生的歧视性事件增多，中国留学生更是首当其冲。鉴于此，2020年6月，中国教育部发布了2020年第1号留学预警，提醒广大留学人员做好风险评估，当前谨慎选择赴澳或返澳学习。[27]一方面，民粹主义浪潮的兴起破坏了澳作为开放、包容留学目的地的形象;另一方面，一些学生赴澳留学的主要目的就是为了能够移民澳大利亚，若今后工作或移民政策受限，这些学生对赴澳留学计划自然会重新考虑。
第四，跨境在线教育的市场准入壁垒尚未消除。
对于跨境在线教育的推广，澳大利亚一直不遗余力。在2020年10月26日举办的“国际化与学生流动·中外合作办学研讨会”上，澳驻华使馆教育与研究公使衔参赞贺蓉歌女士（Brooke Hartigan）在致辞中提到：“在线教育如果成为中澳合作的组成部分，将会进一步加深两国跨国教育的联系，会使我们合作机会大大增加……澳大利亚对在线教育方面有着丰富的经验，在世界各地我们都在保证在线教育质量，我们对提供在线教育机构的要求与其他形式机构的要求是一样的”。然而跨境在线教育从整体上来看还属于政府高度管制的领域，教育服务贸易的开放程度较低。[28]在2020年11月签署，2022年1月生效的《区域全面经济伙伴关系协定》（RECP）中，虽然新西兰、泰国、老挝、缅甸等国家对教育服务跨境提供的市场准入没有限制，但澳国际学生主要生源国如中国、越南、马来西亚等国都对此不做承诺，没有开放跨境在线教育服务市场。澳推广跨境在线教育的模式和学位未得到主要生源国的认可，市场准入壁垒尚未消除。
最后，澳大利亚国际学生市场面临竞争加剧的风险。
澳大利亚的国际学生市场始终面临英国、美国、加拿大甚至新西兰的竞争，而这些国家国际学生占比都远低于澳，这意味着它们有更大的潜力来增加国际学生入学人数。疫情可能造成国际教育较长时间的衰退，国际学生市场在后疫情时代将进入修补期和稳定期，持续增长势头难以恢复。[29]受疫情影响，许多西方国家高校都出现财务危机，扩招国际学生是应对危机的普遍选择，澳国际学生市场在后疫情时代将面临更为激烈的竞争。同时，澳大利亚也面临中国、马来西亚、新加坡等亚洲国家的竞争，这些传统上澳国际学生的重要生源国已转变成新兴的国际学生市场竞争者。它们强调流入流出平衡，通过提高本国高等教育质量、建立区域教育中心参与国际学生市场竞争。[30]更为重要的是，这些国家所吸引的学生市场与澳主要生源市场存在高度重合。“亚洲的世纪”不仅是澳国际教育发展的机会，也会给澳高校带来相当大的挑战。
四、结语
縱观澳大利亚国际学生市场近20年的发展历程，可以看到澳成功实现了国际学生规模与收入双重增长，但国际学生市场的成功反馈加强了澳政府对高等教育财政拨款限制以及高校商业文化的盛行。国际学生市场持续繁荣掩盖了澳贸易导向发展道路的风险与脆弱性，新冠肺炎疫情及国际政治经济矛盾使得澳国际学生市场风险浮出水面。这表现为国际学生市场规模增长潜力受限，国际学生市场结构失衡，跨境教育与在线教育短期内没有实现重大突破，外部市场竞争压力增大等等。但当前面临的挑战也构成了澳国际学生市场发展理念和结构变革的关键节点，如乌尔里希·贝克（Ulrich Beck）所言，风险破坏了现存秩序的稳定，但也可以被视作通往构建新制度的关键一步。[31]澳国际学生市场的可持续性发展需要澳方积极正视国际学生产业化、贸易化发展理念与道路的利与弊，反思过度商业化、市场化以及全球化带来的风险。国际学生招生与培养是教育活动、商业活动、文化交流活动的混合体，应避免将国际学生的经济价值凌驾于教育及文化交流等价值之上。
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（责任编辑陈志萍）
收稿日期：2021-04-19
作者简介：张颀，郑州大学教育学院讲师;宁团辉，北京大学国际关系学院博士研究生，中国国际问题研究院助理研究员。（郑州/450001）
*本文系教育部国别和区域研究2020年度立项规划课题“新冠肺炎疫情对中外合作办学发展的影响和对策研究”（项目批准号：2020-G53）的研究成果。
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