动态问责系统：乡村生态治理中基层干部行动效能的提升机制
李华胤 梁咏琪
[摘要]问责是驱动基层干部实现有效治理的重要方式。通过强问责推进治理有效需要满足特定条件。行政问责、时间问责、高位问责和社会问责组成的系统性问责促使基层干部在规定时效内设置行为底线、提升治理效率、变革政策方向、回应民众诉求从而推动行动效能逐步提高。动态性系统问责是促成基层干部行动效能提升的有效机制。问责的多维集成、力量聚合、对象同一、目标一致是动态问责系统建构及基层干部行为策略有效调整的基础条件，整体性、联系性、层序性和动态性是动态问责系统的作用特征，基层干部通过行为策略转换回应动态问责系统中的问责序列调整以提升生态治理效能。
[关键词]动态问责系统;行动策略有效;基层干部;农村生态治理
中图分类号：D305文献标识码：A文章编号：1008-410X（2022）03-0076-11
在现代政府活动中，问责是促成有效治理的重要方式。基层干部是基层生态治理的行政主体和问责对象。在问责体系中，基层干部既是行政问责体系的末梢，又是民众问责的直接对象。问责制的建立和运行是促进基层干部行动效能提升的动能。但强问责一定会使基层干部的行动效能得到提升吗？在W县岔镇的秸秆治理活动中，强势行政问责滋生了“一禁了之”的治理行动，而随着时间和治理情境变化催生的多维问责促使基层干部行为发生了“由禁转治”的变化，在多维问责驱动下，基层干部在生态治理中提出了合作型治理结构，由此提升了生态治理绩效，实现了基层干部的有效行动。那么，通过多维问责促进干部策略转换和行动效能提升的机理是什么？基于此，本文以农村生态环境治理中的秸秆治理为例，对问责在基层治理中激发基层干部行动策略有效性的内在机制进行探析，以期为农村环境治理中基层干部行动效能的提升提供借鉴。
一、文献回顾与问题提出
问责是一个复杂性概念。西方学者认为“问责”是一个复杂而类似变色龙的术语，是“不断扩张的”[1]，甚至是“难以捉摸的”[2]、“模糊不清的”，也是“不断发展的”[3]。问责的效果与问责的强度有一定的关系，问责的强度塑造着基层干部的行为[4]。那么，强问责一定能带来有效的治理行动吗？对于问责能否提高治理的有效性，学界有三种观点。
第一，肯定性观点，认为问责有利于提高治理的有效性。不同类型的问责，如行政问责、民众问责都会产生一定的积极作用。行政问责有利于建设责任政府，提高行政效率和政府信用，塑造良好的政府形象，提高治理能力。问责的形式不同，会带来不同的效果，依托技术的手段，网络行政问责[5]有利于强化公民的监督作用，提高政府透明度。此外，民主问责有助于减少贫困和收入不平等，实现社会的可持续性发展[6]。村务问责制是制度约束和道德自律的有效结合，有助于推进村民自治[7]。有学者提出政府官员的非正式问责模式，即使正式的问责制薄弱，团结一致的团体也可以提供道德地位，以激励官员表现良好，并负责任地提供公共产品和服务[8]（P12）。
第二，否定性观点，认为问责会产生避责、甩锅[9]等消极的应对方式。强化问责可能会引致干部畏惧风险[10]，问责的高压也会诱发逃避责任的强烈动机[11]。关于避责的方向和路径，学界普遍认同的观点是基层官员为应对问责可能采取不同的避责策略，如机构层面的“寻找替罪羊”策略、行为层面的“旋转摆脱困境”策略、政策层面的“不作争议判断”策略[12]（P5）。有学者提出在我国集权体制下，当上位决策者“权力超载”和下位决策者“责任超载”时，权力—责任配置的错位会导致下级向上级的反向避责[13]。避责是出于公职人员应对惩戒措施的策略性行为，进而使公权力摆脱制约，它从负向的进路对责任政治产生作用[14]。
第三，条件性观点，认为问责的效果是有条件的，即需要一定的附加条件才能实现治理的有效性。一方面，从问责对象的角度看，基层干部的能力对问责的效果有一定的影响，还会受基层干部的价值观，以及外部的组织和制度环境等因素的影响。另一方面，从问责主体的角度看，有效的民众问责受到问责主体性和能力性两个因素的影响，民众问责的主体性越高、能力性越强，形成的问责压力就越大，问责的有效性就越高[15]。此外，问责的效果会受到具体的问责情形和问责方式影响[16]，问责情形模糊，问责方式简单等偏差都会造成问责的效果不佳。社会网络的构建[17]和社会资本的强弱[18]是影响社会问责行动成功的关键。
综上所述，强问责不一定能带来有效的治理，会在不同因素的影响下表现出不同的结果。但现有的研究没有涉及事件本身的复杂性、动态性来研究问责的有效性。事实上，“上面千条线，下面一根针”，在基层政策执行过程中，同一政策往往面临着不同科层、不同部门和不同方向的多项问责考核，基层干部的行动效能与多维问责间存在何种关系？在事件过程分析中，随着问责事件本身的变化，多维问责未必会始终如一。那么，动态的多维问责又将如何促进基层干部行动策略趋优？基于此，本文以W市岔镇D村秸秆有效治理的案例为背景，通过动态问责系统来探究农村生态环境的治理问题，深入剖析影响基层干部有效行为策略选择的关键性条件，从而探清多维问责驱动基层干部治理效能提升的内在机理。
二、从“禁”到“治”：促进基层干部行动策略趋优的问责机理
近年来，秸秆治理日益成为农村生态环境治理的重要内容。在岔镇D村，秸秆治理活动因问责而兴，同样因问责而治。D村村干部行动策略的有效调整是在多维问责的动态构建中实现的。随着问责的多样性集成、动态性转换和层次性变动，D村基层干部在秸秆治理中的行为策略也相应调整，多维问责通过调适问责的关切点规约着基层干部行动策略调整的要素机制，从而促使其作出有效的治理性行动（见表1）。
（一）基于生产时间的春耕情境是行动策略调整的基础变量
岔镇D村是典型农业型村庄，对于存量秸秆，传统的处理方式是“以烧为主”。2020年，为了加强农地生态管理，县政府召开全县秸秆禁烧工作紧急会议，强调要加大处罚力度，对出现焚烧点的乡镇，要对乡村干部、林业干部、护林防火人员严肃问责，确保实现全天候禁烧、全覆盖监管，坚决实现“零火点”目标。在高压的行政问责之下，村委成员开展了持续高强度的禁火工作。然而，村庄治理活动与农事活动相勾连，农事以节序和时令来安排得当，对于农地的生态治理活动同样在时序上呈现规律性。因此，从表现形式上看，时间成为问责活动的衡量维度。在D村，随着春耕期逼近，不可耽误的种植期逐渐引发民眾对基层干部“一禁到底”政策的不满。春耕越近，量多且杂的秸秆越是民众的“急难愁盼”，同时使得民众诉怨激增。可见，在春耕时间临近中，D村基层干部所面临的治理情境也发生了变化，而“情境意味着在特殊性和普遍性的许多层面上，一个特定的社会实践与活动系统中社会过程的其他方面具有多重的交互联系”[19]（P55）。在基层干部行动策略的调整中，这种多重的交互联系建立在两个维度上：一是时间要素;二是情境要素。就问责事件而言，时间强调问责效率，情境则指向履责行动的适配性，时间与情境是基层干部行为调整的时空依据，二者构成了基层干部行动策略调整的客观环境，是行动策略调整的基础。
第一，基于时间问责提升基层干部履责效率。时间是问责事件的重要维度，特定问责总是在特定时间的约束下表现出可期的现实性。从时间政治学角度考量问责事件，即关注时间在政治现象间的因果作用，问责活动的时间维度系于问责时效和问责期限临近的紧张约束之中。就问责时效而言，问责需要以时间有效为前提，时间规定着问责活动的期限，问责只有在责任可履行的时间内才是可作用的。问责期限临近则意味着随着问责时效渐减，实际问责行动趋近，基层干部被问责、被处罚的可能性渐趋于现实，由此促进基层干部转变低效行动，作出行动策略调整，以消解问责的紧迫性。在D村治秆活动中可见，履责时效具有逾期不再的特征，问责则会如期而至，春耕是特定时间内的专有活动，“春”即具有很强的时效性，如果不在有限生产时间内作出即时性行动策略，生产责任即履行失败。可见，时间亦是责任履行的质量标的，有效的责任履行需要以时间为参考系展开履责行动，因此，作为对责任实践的考核形式，问责本身也存在时间维度。基于时间对基层干部进行问责，则可以划定基层干部解决问题的时限，时限越短则问责压力越大，由此促成基层干部提高履责效率。
第二，通过情境问责调整基层干部行动策略的适应性。情境是时空要素和人的活动的复合，情境问责要求基层干部主体在特定时间内在固定场域完成特定动作实现政策目标。首先，从问责客观性来看，情境问责要求基层干部缩减其与问责事项的视差，准确判断特定情境中的问责事项，以此作出行为回应。其次，从问责的主观性来看，情境问责驱动有效治理的作用发挥依托于基层干部的情境理性。问责情境的临近是客观的，但基层干部主体对于问责情境的感知是主观的。“面对复杂和未知的问责情境，个体往往会进行复杂的信息加工和思维过程”[20]，在问责情境发生转变的情况下，基层干部能否作出适于客观情境所需的行动以消解问责还取决于其自身的理性判断，情境理性即强调“理性因场景而异，理性不能脱离情境而单独存在”[21]。在D村基层干部的治秆行为中，春耕情境的临场感日益增强，禁而未治的政策难以适应“耕”的问责情境所需。在问责情境变动下，基层干部基于情境理性判断，认为“只禁不治是不可取的”，从回应行政问责的禁燃目标转而回应民众问责的治理需求，作出了行动策略调整。可见，情境理性充足，基层干部即可认准问责关切点，实现清晰性履责，反之则出现回应错位，履责结果与问责关切脱嵌，无法消解问责。于是，在春耕情境逼近和基层干部的清晰性履责前提下，D村村干部重拾2020年秋末县政府出台的“52元补助方案”：针对三个清秆环节（收获、灭茬、秋耕）补贴秸秆清理的市场服务主体。可见，在客观情境的规约下，基层干部在情境理性判断中推进的清晰性履责行动是受到限制的。在52元的补助条件限制下，基层干部即使受问责驱动，判断出需要作出治理性的行为，其履责能力也会约束清晰性履责行动的范围，致使其只能清理部分秸秆，大量秸秆仍然滞留于地。
（二）“不减反增”的行政问责是行为策略调整的纵向压力
时间问责只是促推力量，围绕农事活动起伏变化的时间问责并不能促使基层干部放弃“一禁到底”的既有政策，这得归因于持续高强度的行政问责。秋末春初是每年秸秆处理的关键节点期，距离关键期越近，禁烧宣传和会议频率越高，2020年秋季至2021年春，D村村委会一共召开过7次“禁烧”专题会议，经D村村委委员兼报账员核计，在秸秆禁燃工作趋紧月份，村“两委”每月召开十多次“禁烧碰面会”，会议内容涵盖秸秆焚烧管制、查岗、上级通知和临时调整网格任务等各方面。行政问责是行政组织内部的问责方式，在压力型体制和科层制结构下，行政目标自上而下层层分解，基于目标达成效率的责任考核压力也自上而下层层传递。不同于社会内生的民众问责，行政问责具有专一目标，具有强组织性、高动员性，是强调效率的问责。D村明示了“谁种地，谁负责”的原则，将秸秆禁烧网格到片，真正把责任落实到农户。岔镇基层干部建立24小时值班巡逻制度，还在村里张贴“谁点火，谁坐牢”的硬核宣传标语，并用喇叭循环播放禁火通知。围绕行政目标展开的行政问责依据其特性给基层干部行为策略调整以压力，这一作用主要通过两个路径发生。
第一，以行政问责的累积效应释放问责信号，规定基层干部行为策略调整的限度。从问责内容上分，行政问责不仅以行政人员的常规工作为问责指标，还纳入突发风险防控的责任考察，前者是常效的问责机制，后者是针对即时行政任务配置的问责机制。由此，行政问责可分为风险管控型问责和常规过失性问责。不同于常规过失型问责的稳定性特征，风险管控型问责要求最快时间、最强力度、最直接方式管控风险，由此体现出高频次的问责宣讲、行政安排和监督管理。D村的秸秆禁燒即是生态风险管控，随着春耕临近，基层干部通过增加会议频次、巡察次数叠加增量累积问责力量，释放明显强势的问责信号，划定基层干部策略调整的“禁火”底线和政策调适空间。在基层干部的会议活动中，禁火作为一种控制型举措从始至终皆未变动，并被频频强调，秸秆禁烧始终是行政问责的底线，也是基层干部调适治理性方案所必须遵循的基本原则。
第二，通过问责累积效应产成问责势能，给予基层干部行为策略调整持续增强的压力。问责势能是问责累积的结果，在政策执行中，“地方政府或执行单位能够识别出这些政策背后所具有的‘政治势能’，根据政策所蕴含的势能高低作出相应的执行策略调整”[22]。从问责角度来看，强势问责信号累积与问责规模、问责行政层级来源、问责频次、问责期限临近等要素相关。问责势能，即在上级政府的行政问责频次增强、层级增高及话语强势等要素累积中不断增强的问责效能及其溢出效应。问责势能强，基层干部行动策略调整的周期短、效率高;问责势能弱，基层干部行动策略调整的周期长、效率低。问责势能驱动基层干部“见势行事”，不断回应问责关切，围绕问责事件履行责任，问责势能是问责行动长期高频次累积的结果，由此导致给予基层干部的问责压力也具有长效性，催动基层干部压力之下持续调适行动策略，调优政策绩效。在D村的治秆实际中，春耕期越近，舆情的不断扩大表征着民众问责的强势凸显，会议频次、硬核宣传语和24小时值班制度的不断强化蕴含着强势的行政问责，单一问责的势能增强兼及多种问责的势能叠加使基层干部必须转变控制秸秆焚烧的“一刀切”做法，转而应问责势能所趋，探索治理性解决方案。
（三）逐渐凸显的粮食生产安全问责是行为策略调整的拉力
行政问责的层序性意味着以高位的问责矫正低位问责，时间问责的即时显示特征意味着其问责的实现必须要有实质性问责规定作为支撑。农户借助这一逻辑促推基层干部践行治理性政策。2021年中央一号文件指出，“地方各级党委和政府要切实扛起粮食安全政治责任，实行粮食安全党政同责”。国务院对于粮食生产安全的责任强调得到D村个别村民的引用，民众认为如若不提供解决之道，粮食生产即会停摆，禁燃举措不仅影响春耕，还会危及基层干部的绩效。个别村民甚至扬言“罢耕，”以“粮食生产安全责任”牵引村干部作出政策让步。从2020年秋末至2021年春，处于隐性位置的粮食生产安全问责逐渐凸显。可见，粮食生产安全问责是在行政问责加持和问责情境逐步明晰之下成长起来的问责力量。粮食生产安全问责不同于禁止性的行政问责，而被村民借以拉动基层干部从治理性角度解决秸秆滞留问题，其体现为一种拉力。从力的作用方式和基本功能上分析，拉力表现为一种牵引力量，发挥着先导和引领作用[23]。问责拉力体现在问责的层级属性和问责序列二者间的动态性调整之上，基层干部的行动策略调整和问责的层序变动之间具有密切联系。
第一，问责的层级属性直接规定了问责体系内不同问责规定间的关系。作为现代政治的核心概念，问责是现代政府的正式行动。在问责体系内，依照行政问责的层级效力划分，问责活动可分为高位问责和低位问责，二者的概念是相对的，但问责的权威差异是绝对的。在低位问责和高位问责发生冲突的情况下，低位问责的执行必须回避高位问责所划定的界限。在D村的治秆案例中，一是时间是问责层级作用的变量，在高位问责时间临近时，低位问责更易“让势”于高位问责;二是基层干部主体的责任认知，在预期内“粮食生产耽误不得”的高位问责可能出现时，基层干部主体更易调适行动策略，回应高位问责事项，作出治理性举措。可见，基层干部在回应由低位问责和高位问责织就的多维问责网络时，一是基于问责层级考虑回应对象，二是基于高位问责和低位问责的可实现程度来排列自己的回应优先项。在行政禁燃时期，高位的粮食生产安全问责虽有却被悬置，低位的秸秆焚烧问责主导着基层干部的履责逻辑，而随着春耕期临近，基层干部虽趋于回应高位问责，却不会完全摒弃低位问责的驱动力。高低位的问责层级搭配实际上驱动着基层干部在控制焚烧的前提下转向思考，作出全面负责任的履责行动。
第二，问责序列的调整使基层干部的行为策略配置次序发生适配性变动。问责序列即关涉各项问责的优先排序问题，序列规定了理性选择的内容，同时作用于问责客体对不同问责势能的主观感知。问责序列的变动存在两种机制。一是问责序列的显性机制。问责显性机制以序列方式呈现，围绕问责事件分布的问责规定是具有差异性的，不同问责序列规定着强势问责的凸显和排序趋优、弱势问责的隐在和排序趋后，问责序列是问责事项重要性的客观排列。二是问责相关机制。相关性以问责客体的政治角色为依据体现为直接相关和间接相关。在问责序列调整的情况下，行政问责与基层干部主体中的在编人员直接相关，但民众问责更直接地与基层干部主体中的村干部相关，随着序列调整，相关性亦会发生移易。
在春耕尚未临近时，岔镇治秆活动中“毫不放松抓好粮食生产”[24]的强调，是一种潜在的问责，对基层干部来讲是“间接相关”的问责，而“禁火”是直接相关的。临近春耕，民众基于粮食种植的问责已经强过其他问责类型的影响力，成为村干部直接面对的问责压力。问责序列调整和问责层级变动是基层干部行动策略调整的关键节点。
（四）基于道德伦理的民众问责决定着行为策略调整的方向
“从公共权力来源和回应对象的角度看，民众都应当是问责回应行为的主体，拥有问责权”[15]。民众问责促进基层干部策略转换的效能取决于民众问责的行为方式。在禁燃政策早期，强力的“一刀切”政策引发D村民众表达出不满舆论，主要体现在对政策不合理性的认知上。随着春耕迫近，民众意识到对不合理政策的抱怨已然无济于事，从而寄希望于村干部在政策执行上的让步和调适。面对大量滞留在地影响春耕的秸秆，有村民上门提议，一是示难，以表明秸秆处理的巨大工作量和当下难以开展种植的窘迫;二是以同处一村的“自家人”身份请求村干部积极作为以维护村庄农民的生计所在。在碍于情面的沟通过程中，D村村干部意识到：春耕在即，秸秆问题不只是生态治理的标的，同时是民众生活所系，如若再不采取有效的治理性举措，自身也会失望于民众。在这一时期，从实施问责的民众主体规模看，民众问责体现为规模性问责和个体性问责;从民众问责的方向看，有诉怨型问责和治理性问责;从民众问责的功能属性看，在乡土熟人社会中，民众问责的属性体现为行政理性和道德伦理的叠加。
首先，通过民众规模性问责增强民众问责的强度。个体往往是问责行动的首发者，但个体问责是问责主体与问责客体“点对点”的单线沟通，难以引起问责客体注意力转移。通过个体间的问责行为扩散，个体问责组成的规模性问责是“面对面”的复线沟通，可以形成公共舆论促使基层干部的责任风险认知变高，从而增强问责效能。其次，规模问责需要调适问责方向，即促使問责转向治理性诉求的表达，而非耗散于群体诉怨行动之中成为无效问责。D村村民在秸秆治理中由个别人的诉求表达转为“民怨四起”，继而通过会议协商采用村民代表这一关键群众接触形式寻求治理性诉求的表达，由此转为合作寻策。以治理诉求为内核的问责形态驱动干部把准回应方向，是一种治理性问责。最后，在乡土社会，治理性问责的动能还滥觞于道德期望。“根据角色视角，问责不是离散的事件，而是一个连续的角色情境。在该情境中，问责者向被问责者发送行为准则与标准，二者就角色期望进行互动，这体现了问责的互动性和动态性”[25]。农村基层干部不仅是行政意志的代表，还与村民同处于熟人“道德共同体”之中，民众问责之下的治理有效还与基层干部的道德形象相关，如D村村干部在面临村民“上门提议”的情境时所顾及的“情面”。伴随着民众问责的增强，在上级行政和底层民众的双重压力下，村干部的行为不断被重新塑造[4]。在道德共同体之中，“一禁了之”纵然取得了禁燃效果，有了行政绩效，但难以赢得熟人社会中的民情舆论，缺失了道德绩效。道德绩效可以构成基层干部执行政策的软环境，它不是通过制度性约束实现治理，而以熟人社会的关系维持减轻行政阻力，道德绩效趋优，则会降低政策执行时的信息交换成本，增强政策治理性。道德绩效负值降低了生态政策的治理性，而基于道德伦理的民众问责要求基层干部主体在行动策略调整中存有治理导向，二者之间的张力致使基层干部脱嵌于道德合法性。可见，具有道德性的民众问责和具有行政性的政治问责要求基层干部采取德治与法治兼容的治理进路，既完成行政绩效又保有道德绩效。道德绩效的实现取决于基层干部的履责行动与民众道德期望之间的差距，D村村干部通过代表协商改进行政安排的治理方案即在于满足民众的道德期望，回应民众合理关切，制定有益于民的合作方案。
民众意图以“罢耕”行动迫使干部作出“政策让步”的逻辑即在于民众问责对基层干部行动策略转换的调整作用，“在任何特定领域的负责问责网络中，冲突与紧张是不可避免的，我们的目标不应当是消除冲突，而是要利用冲突，让整个体系处于适当的紧张状态”[26]（P305）。适当的紧张感可以使基层干部摆脱固化的思维惯性，及时转变行动策略。规模问责和道德期望决定着基层干部行动策略调整的方向，即实现从控制问题到解决问题的行动转变。
三、动态问责系统是促使基层干部行动效能提升的关键
在多重问责的合力作用下，2021年3月，D村召開代表协商会议，村“两委”成员和与会的村民代表达成了共识：一是必须守住禁火底线;二是政府补贴不足问题，可通过村委会与农户共同出资予以解决;三是要注意时效，必须赶在春耕前处理全村的秸秆滞留问题;四是方案需要在自愿基础上取得绝大多数民众认可。为了及时精准回应民众诉求，D村基层干部协同民众代表讨论制定了“乡镇出资12元+村委出资10元+村民出资10元”的三方协作秸秆治理方案。这一方案在得到乡镇政府同意之后，村干部与各户确认，D村秸秆处理工作最终顺利完成。在多维问责驱动下，基层干部论定治理性方案，使得D村农地得到了生态治理。可见，问责行动驱动基层干部策略转化和绩效趋优的条件即在于多维问责所构成的系统结构，多维问责从基层干部行动策略转换的主体条件、策略调优空间、策略转换内容和策略转换方向规约基层干部的主体行动。同时，行政问责、粮食生产安全高位问责和民众问责架构的问责系统随问责时效和治理情境的变动而变动，由此使基层干部主体行动策略呈现动态性变化。
（一）动态问责系统的生成是行动策略转变的基本条件
系统的问责是推进基层干部行动策略有效转换的行为动力。系统的问责制，有赖于公民和政府机构之间的合作和信息及控制的共同产生[27]。不同问责主体代表不同的问责类型和权益诉求，在治理情境变化的情况下，动态系统的生成需要以问责类型的多维性、问责力量的聚合性、问责对象的同一性和问责目标的一致性为条件来驱动基层干部行动策略转变。
一是多种问责类型的共在性。多元问责体系往往更能激发基层干部的行动力，塑造基层干部的有效治理行为。问责的主体越多，问责的内涵越丰富，问责领域越全面，多维问责所形成的问责网络相较于单一问责更能促进政策的包容性，从而推动基层干部在政策转变中回应各方利益诉求，越有利于提高治理的有效性。二是问责力量的聚合性。“问责力”是问责制度下的产物，表现为有效执行问责事务的一种“能力”“力量”或“效力”等[28]。从问责力的分布状况看，多维问责力量既有分散性的一端，又存有聚合性的一端，因而有分散性问责和聚合性问责之别。分散性问责体现为多种问责所责成的事务不一，甚至呈现张力，多种问责的问责目标较为弥散，如秸秆生态治理中行政问责以禁火为目标而民众问责以治秆为目标。多维问责力量的聚合，易产生问责的规模集中效益，呈现问责高压，使问责客体在回应问责内容时优先考虑多元问责主体的共同诉求，回应聚合度较高的问责，提高基层干部履责效率。三是问责对象的同一性。同一性是指问责对象叠加于同一个主体。只有聚焦才能实现扩散[29]，发挥问责效力。“当组织面临来自不同问责主体相互冲突的预期时， 如果组织想尽力满足各方要求， 结果是哪一方的要求都得不到满足， 最终导致组织的瘫痪、无能”[2]，这种现象可称为“多重问责的扭曲”。多维问责的有效作用依凭于问责对象的同一性，在多维问责聚合于统一领域中，问责对象即问责的客体是否同一直接决定着问责客体有效。问责客体有效即问责对象是否能依靠已有权能履行责任进而消解问责。在基础治理中，基层干部既是行政问责的末梢又是民众问责的直接对象，在双向问责压力下，基层干部无法避责易促成履责行动，从而以行动策略转换消解问责。四是问责目标的一致性。每个系统都有一个特定的目标。虽然有些系统非生命体、无意识，但通常也有“最后的稳定状态”。在问责行动中，专一问责力量针对专一问责事项、专一问责主体进行问责，实现有效问责促成有效治理行动还需满足目标一致原则。多维问责中目标一致，则“有的放矢”，可瞄准治理准心实现全过程精准问责，推进精准治理;若目标不一致，会导致多维问责行动之间的“掣肘”与“纠扯”，使组织行动无有方向。
就行动策略转换而言，问责的多维性是行动策略转换的信息条件，问责力量的聚合性是行动策略转换的动能基础，问责对象的专一性是行动策略转换的主体条件，问责目标的一致性是行动策略转换的有效保障。问责系统是规约基层干部行动策略调整的体系性结构性力量，问责的系统内各要素齐备、作用有序、搭恰和谐即可推动基层干部行动策略出现趋优转换;若问责体系弥散，作用失序，目标不一，则易导致基层干部行动策略调整缺少遵循和考量。在复杂性事务治理和周期性治理项目中，问责系统的生成及其动态再生产规定着基层干部行动效能提升的内容与方向。
（二）动态问责系统是促进基层干部行动效能提升的内在机制
动态问责系统是指由多维问责组成的，在问责关涉事项及其环境发生变化的情况下，各样式的问责呈现为强弱、高低和前后序列上变化的有序问责整体。从构成要素看，问责的时间、空间、对象、目标、种类、层级、次序、情境、势能、规模、方向等都作为动态问责系统的构成要素。从构成过程看，系统问责需要多种问责内部多要素的集中。从外在表征看，动态系统问责形成差序问责格局，即基层干部主体更倾向于回应强势的、临近的、高位的、显性的问责，任何问责的作用发挥都需要增强问责势能、设置问责时效、促进高位推动和显性作用。动态问责系统的理念表明：问责是治理的重要工具，治理过程不是“黑箱”，而是内部具有明确关系与结构的开放系统[30]。一项有效的治理行动并不是单一问责的专门结果，围绕一项治理活动及其发展过程，问责本身也在发生变化。一项单一问责必须随问责事项的发展而成长为多元动态问责系统才可以促进基层干部主体的行为发生治理性转变。就驱动基层干部行动效能提升的问责方式而言，动态问责系统具有区别于一般性整体问责的新特征（见图1）。
图1多维问责组成的动态问责系统第一，多维问责需要整体集成。系统是个“处于相互作用中的各要素的集合”[31]（P35），任何系统都是一个有机的整体，它不是各个部分的机械组合或简单相加，系统的整体功能是各要素在孤立状态下所没有的性质[31]（P51）。问责系统需要多元问责围绕客观事项发挥各个侧面问责样式的各自作用，整体集成有两个内涵：一是各问责项需要同时在场;二是各问责项需要共同作用，使问责系统体现规模问责、多维问责、集中问责的特有效益。在多维问责的整体集成中，问责体现出功能整合优势，即可解决单一问责的碎片化问题，形成约束问责客体的时空、动作和目标的多元专项式问责体。问责圆柱体上层所示的同心圆结构，围绕一个事项展開的问责系统吸纳多维问责的多元素，最后形成了表征时间、感知、势能、层序的四个维度，对基层干部发挥着共同规约作用。
第二，系统问责需要内部要素有机联系。问责系统是上下互动、左右联通的，由若干相互关联的问责构成。系统内各环节、各部分，系统内部和外部的诸因素，是相互联系、相互影响、相互制约的统一体[32]。问责系统的作用在于以多维问责的联系紧密度缩减基层干部的避责空间，多种责任的互动性越强、联系越密集、功能互补性越高、协同作用越优，则系统的有机构成越高，其功能发挥越佳。勾连的问责在关键时刻共同作用，有利于基层干部即时考量多重因素，拟定适宜方案。有机联系体现为两个方向的作用力：一是驱动问责圆柱体底部的多维问责转变为问责圆柱体顶层的问责同心圆结构的多维问责要素整合力，整合的过程即需要统筹排列多维问责的各事项，整合度越高，形成的问责同心圆结构越强;二是问责同心圆结构中的左右联通力，即联通外圆的隐性、远期、低位和弱势问责和内圆的显性、临近、高位和强势问责的力量，问责活动中内外变化的障碍越小则显示的多维问责联通性越足，越容易促成有机联系的提升。
第三，动态问责系统需要以层序性明晰系统属性。在多维系统问责中，需要产生问责的秩序，即区别高位问责和低位问责、强势问责和弱势问责、隐形问责和显性问责等多重问责关系的作用，并随着治理情境的需要调整不同问责的强度。随着问责事项的时间变化和情境发展，低位问责让位于高位问责、弱势问责取缔强势问责、隐形问责发展为显性问责成了问责系统内部的主要力量，从而使基层干部的治理行动因问责力量的变化而变化。问责系统的层序性是系统区别于内部无序的一般整体问责的主要特征。
第四，以动态性维持问责系统运转。问责发展不应该被看成静态的结构，它是动态的、演化的实践[33]（P192）。问责系统在形成以后，虽然在一定时期内具有稳定性，但它具有生命周期特性，随着环境的变化，问责系统本身也需要发展，在变化了的新的环境下找到新的均衡，即具有动态性。问责系统的动态性是问责活动的生命，动态问责意味着问责层序调增的敏捷性和精准性，如果问责行动迟滞于政策落实的变化速度，问责系统就会老化，无法适应新的责任实践需要，导致基层干部缺乏责任激励致使行动效能降低。有时，问责系统的动态性显著地表现为一种周期性，如秸秆禁燃的问责，因农事种植、收获活动的间歇性，使得作为一种政治活动的问责行为表现出季节性分布的特征，不同的节点上，问责系统显现不同的形制，在每一年的往复中，问责系统不断更新乃至重现往年某一时段的多维问责格局，显现周期性。
四、结论与讨论
“问责制是一个系统工程，为公权力行使者编织了一个严密的责任网络”[34]。问责的多维性是既有的事实，就政治体系而言，现代民主体制以民众问责保障着政治过程的合法性，以政党问责彰显治理过程的领导力，以政府科层体系中的部门问责和层级问责体现问责的专业性，在政治治理活动中，同一治理活动即内含着成体系的多元问责。就治理情境而言，治理活动在特定的时空展开，关联着不同的政治角色。在乡村环境治理中，治理活动内含着乡土社会的内在逻辑和现代政治的治理逻辑，往往表现出复合性的特征，由此导致问责活动并未单一性地显现为现代政治体系的运行规律，而往往嵌套着乡土社会的自在逻辑，这导致问责活动中政治角色存在多样态的责任联结，如既有碍于“情面”的道德性联结，又存有“罢耕”问责的政治理性联结。在此基础上，政治体系与治理环境的适配调整又产生了更多的“责任——问责”联系，包括围绕治理活动展开的多种问责的时间、空间、对象、目标、种类、层级、次序、情境、势能、规模、方向在治理过程中的存在，以及诸种要素的分布、排列、联系、竞争、变化关系，它们构成了动态问责系统。以往的研究多集中于单一性问责活动对治理过程的影响，忽视了既有问责完全是彼此相关联的整体，基层干部在行动策略选择上也并不单独面临着单一问责的规范，不排除对单一问责展开细化研究的功用，但系统性视角更具有真实性。实际上，作为乡村生态环境治理中国家在场的最近支点，基层干部群体很少有稳定的分工，他们在回应多元多维问责时，并不存有完全“对口负责”可能，从基层干部回应问责的理性视角看，多维问责也必是一个有主次、有强弱、有优先与后选、有缓急的可排列体系，唯有依此，基层干部才可以解决“上面千条线，下面一根针”的问题，才可以由“分身乏术”治理困境中寻得有序治理的法门，从而实现行动效能的提升。
本文深入剖析动态性问责下基层干部行为策略调整的内在机制后发现，行动策略的有效性与动态问责系统的生成有着密不可分的关系。党的十九届四中全会提出要“健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系”，动态问责系统是具有整体覆盖、立体作用、动态调整的问责体系，以党的领导为核心，围绕基层治理事项开展动态问责系统的主动利用是当前增强基层治理监督薄弱环节的重要途径。首先，需要转变基层干部的责任观念，强化治理性责任的自觉履行。问责具有行为导引和认知规范的作用，在基层治理活动中，作为自治单元的基层组织要发挥自治活力，而不是协同行政力量控制问题。需要进一步明晰基层干部沟通上下、联系政府和民众的调适性责任，在规范民众问责行为的基础上，拓展基层民众问责基层干部的渠道，畅通民意表达，可建立民众问责窗口，收集民意诉求。其次，协调创新问责体制机制。要建立有效的环境问责运行机制，重视问责事件的客观变化，深入判清问责事项的发展规律，建立多维问责体，促进有效问责。问责体系本身的调整不能仅跟随事态发展而自在地发生变化，一旦问责体系与民众意愿发生对立，则会导致问责无效，引起民众抵触。在多维问责实际中，要协调多种问责的层级和作用时间，注重不同治理情境下问责体系的创新调整，使多元多维形成有序的整体，指引基层干部有效履责。再次，鼓励多方参与，走向包容性问责。实现农村环境的韧性治理，需要强化多元主体协同合作，提升农村环境治理的自组织力[35]。既要注重行政问责的改进，还要建立民众表达意见的渠道，推动参与式问责的平台构建和有效运行。有效的参与不仅是问责的主体力量，还可以促成问责信息内生性增长，提供民意支撑点。基层干部不仅要执行问责事项，还要善于主动组织问责，以包容性的姿态吸纳政策受众反向问责政策决策，以改进政策执行。最后，要注重问责的动态性调适。问责并不是一劳永逸的活动，随着治理事项的地方性、技术性和革新性的出现，面对地方性的复杂治理活动，需要吸纳地方实践知识，在政策变现的同时，展开问责变现，促进问责体系吸收社会力量，切中问题改进的关键，同时需要问责体系的更新换代，以此发挥问责的动态时效性，才可为基层干部行动效能的提升保驾护航。
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Dynamic Accountability System：
A Mechanism to Improve the Action
Efficiency of Grass-roots Cadres in Rural Ecological Governance
Li Huayin， Liang Yongqi
Abstract：Accountability is an important way to drive grass-roots cadres to achieve effective governance， but promoting effective governance through strong accountability needs to meet specific conditions. The systematic accountability consisting of administrative accountability， time accountability， high-level accountability and social accountability urges grass-roots cadres to set the bottom line of behavior， improve governance efficiency， change policy direction and respond to people’s demands to promote the gradual improvement of action efficiency. Dynamic system accountability is an effective mechanism to promote the action efficiency of grass-roots cadres. Multi-dimensional integration， power aggregation， the same object and the same goal of accountability are the basic conditions for the construction of dynamic accountability system and the effective adjustment of grass-roots cadres" behavior strategies. Integrity， connection， sequence and dynamics are the characteristics of dynamic accountability system， and grass-roots cadres respond to the adjustment of accountability sequence in dynamic accountability system through the change of behavior strategies to improve the efficiency of ecological governance.
Key words：dynamic accountability system， effective action strategy， grassroots cadres， rural ecological governance
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