欧盟《外国直接投资审查框架条例》对我国企业影响分析
[摘 要]2020年10月11日欧盟《外国直接投资审查框架条例》的正式生效，从根本上改变了欧盟外资安全审查空白的局面，也使得我国企业进入欧盟投资的难度进一步增加。文章从审查条例的规定内容入手，分析外资审查条例中的制度设计，进而探讨出对我国投资企业的影响，并为我国企业能顺利进入欧盟市场提出相关建议。
[关键词]欧盟外资审查;企业投资;审查条例
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2021.18.097
欧盟作为我国重要的贸易伙伴，在我国对外投资中具有举足轻重的地位，据2019年商务部统计，在投资领域，2018年中国对欧盟直接投资88.7亿美元，截至2018年底，中国对欧盟直接投资存量达907.4亿美元。①在外国投资上，欧盟一直秉持开放的态度，在欧盟层面上没有建立统一的外资审查体系，2019年4月10日欧盟颁布了《建立外国直接投资审查框架条例》（以下简称《欧盟外国直接投资审查框架条例》），并于2020年10月11日正式施行，条例赋予欧盟对进入欧盟成员国的外国投资审查权，这使得欧盟在外资审查制度上发生了一个巨大的变化。
1 欧盟外国直接投资审查框架的构建
2017年2月德、法、意三国联合向欧盟委员会提出，当前外资大量并购欧盟高新技术企业会导致欧盟核心竞争力流失，倡议欧盟内部建议统一的外资审查体系。[1]2017年9月13日欧盟公开了关于建立外国直接投资审查框架的草案，[2]其中提到当前欧盟的外国直接投资的发展现状，指出欧盟拥有世界上最开放的投资制度之一，欧盟成员国对外国直接投资的限制总体上是世界上最少的，并系统地分析建立统一的投资审查制度的必要性。2018年5月欧洲议会国际贸易委员会通过了提请审议的外资审查框架立法案。2019年3月欧盟理事会公布了《外资直接投资审查条例》，标志着以欧盟为整体的外资审查制度的正式建立。
《对外投资合作国别（地区）指南 欧盟》（2019年版）商务部对外投资和经济合作司，载于：http：//www.fdi.gov.cn？/最后访问日期：2020年12月1日。
②DEALOGIC M&As ANALYTICS. Computers & Electronics is the most targeted sector by third countries acquirers in terms of total value of the stock of M&As which rached more than EUR 323 billion in the second quarter of 2017.
欧盟建立统一的外资审查制度，其本身存在法律授权基础的。在《欧盟运行条例》第三条规定欧盟对制定关税、内部市场竞争规则、货币政策、保护海洋生物资源政策、共同商业政策享有专属的权力。在共同的商业政策中其中包括对外投资的政策制定，运行条例在一定程度上赋予了欧盟建立共同体内外资审查机制的权力。在2007年的《里斯本条约》中更是细化了欧盟对于内部市场政策制定权，欧盟在对外投资政策的制定上有权属全能。[3]欧盟建立审查制度的本质是为维护欧共体的利益，根据近年来的投资数据上看，②外国投资者在欧盟进行的投资并购主要集中在计算机与高科技领域，这使得欧盟认为这些并购不仅会损害欧盟在某些领域的技术优势，还会损害欧盟的安全和公共秩序。有學者指出欧盟制定该条例的动因有三：一为安全动因，在保护主义和单边主义抬头，欧盟为保护内部安全而进行审查。二为国家竞争动因，建立外资审查条例保护欧盟在一些关键技术上的核心竞争力，从而在国际竞争中处于优势。三为市场竞争动因，从世界贸易上看，大多数的市场国家都建立了自己外资审查机制，欧盟作为主的经济体之一为在世界市场中提升竞争力。[4]
2 欧盟外资审查的制度安排
（1）审查对象、标准。框架条例中规定了外国投资具体的范围，外国投资者大部分投资都会是条例审查下的对象，并且从目的上定义了外国投资，外国投资的目的是与东道国的企业间建立或保持持久或直接联系，以便在东道国进行经济活动，这种联系也保护能够有效地参与东道国企业的管理与控制的活动。概括来说，关于审查标准就是“影响安全或者公共秩序”，在框架下这个标准被细化主要分为两个层次：第一个层次是以列举式指出五个内容，包括重要基础设施、关键技术、关键资源投入、敏感信息投入、涉及媒体自由和多元化。其中在关键技术上框架特别指出在欧盟理事会第428/2009条例中规定的两种事项，即可用于爆炸性用途和协助制造核武器或其他核爆炸装置的软件与技术。第二个层次是特别指出“第三国”因素，外国投资者是否直接或间接由第三国政府，包括国家机关或武装部队控制，所有权结构或大量资金控制，以及外国投资所进行的活动是否涉及安全或公共秩序。
（2）合作机制。欧盟作为一个统一性很高的区域国家联盟，其政策适用于全体成员国，但在制定政策时也要充分考虑欧盟各成员国的基本情况。在审查框架条例中，欧盟采取了欧盟与成员国合作的方式进行外资审查。在框架条例1.3规定，该条例的任何规定均不限制成员国本身已经建立的外资审查机制。在欧盟的成员国中大多数的国家都已经建立的自己的外资审查机制，如法国在2005年建立的外资准入制度，并在2019年公布了《法国外商投资政令》;德国的《对外经济法》及其《对外经济法条例》中规定了完整的外资审查规则。在外资审查上各国建立的外资审查制度与欧盟本身制定的审查制度是不冲突的，两者起着相互补充的作用，《外国直接投资审查框架条例》第1.1中规定成员国之间以及成员国与审查委员会之间建立合作机制，欧盟内的外资审查委员会可以就投资发表意见。在此机制下虽说欧盟和各成员国均有审查权，但这种合作还是分层次的，各成员国自身的审查机制还是处于核心地位，各成员国作为投资东道国对于进入本国的外资有对其是否进行审查的绝对决定权，而欧盟只是可以通过“立场声明”的方式，表达其对某项外国投资的态度。
（3）审查筛选机制。在框架条例中“筛选”指的是各成员国对外国投资进行的评估、调查、授权、条件、禁止或取消等一系列程序的总称。框架中没有对筛选机制作出统一的规定，仍遵循各成员国已有的筛选机制，在各成员国的筛选机制之下建立合作机制，这种合作机制的核心就是报告制度，报告制度分为即时报告和年度报告。即时报告是指各成员国有义务将正在本国内审查的外国投资的全部信息通知给委员会和各成员国;年度报告要求成员国应在每年3月31日前向委员会提交上一个年度的报告，其中应包括关于在东道国境内进行的外国直接投资的汇总资料。
（4）建议机制。此机制是各成员国审查机制以外的补充，更是一种兜底保护机制，主要有两部分，一是针对没有;二是涉及欧盟关注的领域、项目的外国投资的合作审查机制。第一种情形，主要指某一成员国内部外国投资并没有触发该成员国的外资审查机制的情形下，如果某一成员国或者委员会认为该投资会影响某一成员国或者欧盟内部的安全或公共秩序，委员会有在正当理由下发表意见的权利。第二种情形，是指委员会认为某一外国投资会涉及欧盟关注的某领域或相关技术，这些关注项目和领域在框架附件中提出，欧洲全球导航卫星系统方案，哥白尼方案，地平线2020方案、跨欧洲运输、能源、电信网络、欧洲国防工业发展方案等。
（5）国际信息共享机制。条例第十三条规定的国际合作，指成员国和委员会在筛选外国直接投资的问题上要积极与第三国开展合作。条例中的第三国专门指的是在欧盟成员以外的国家，这些国家一般是欧盟的盟国。这种国际合作是当下的外国投资审查制度下的一种趋势，如在美国的外资风险审查现代化法案（FIRRMA）中亦规定与盟国的信息共享机制，[5]在对某一外资审查后可以向其盟国提供审查信息的共享。
3 外资审查条例对我国企业投资影响
（1）投资准入门槛提高。和2004年欧盟并购条例中的审查对象相比，框架审查的对象几乎包括了全部的外国投资，这就使得我国企业并购欧盟企业的准入门槛提高。亦可以说中国对于欧盟企業的任何一项并购事项，都有可能受到欧盟审查委员会的审查。特别是对我国国有企业的并购来说，其投资并购困难程度更大，框架条例特别关注受到第三国控制的外资企业进入欧盟市场，而在我国处于行业顶尖的企业很多都是国企或者有国家控股，这些企业想要进入欧盟投资，或者采取并购就会有一定的障碍。[6]
（2）企业投资成本增加。较之在欧盟实施该条例下前，外资企业进入欧盟市场的投资的成本大大增加。其一，再审查的复杂性增加，依条例的审查结构来看，如果某一外资落入成员国的审查机制当中，很大程度上也会受到欧盟审查委员会的审查，这种在一个统一的法域内，存在多边、双重外资安全审查[7]的情况，审查时间会大大地增加，在条例中没有规定具体的审查时限，且规定欧盟审查委员会要求成员国补充材料后其审查时间重新开始计算，再加上成员国自身的审查时间，整个审查周期难以确定。其二，审查的不确定性，对于没有落入成员国外资审查范围的外国投资，随时也面临着被欧盟审查委员会审查的风险。根据条例7.8的内容，欧盟审查委员会可以对外资完成投资的15个月内，以条例7.2中规定的欧盟审查委员会认为改项投资有可能对安全或公共秩序产生影响的理由，向成员国提出意见。这就是说即使完成成员国审查的外国投资，在完成期限的15个月内仍存在再次受到欧盟委员会的审查。
（3）高新技术企业对欧投资障碍增加。从产业政策角度上看，条例所规定的重点审查的外国投资所涉及产业，大多数都是高新技术产业，如量子技术、纳米技术、网络技术、航天技术、人工智能、大数据等，还包括欧盟目前实行的一些战略性计划所涉及的高新技术领域。欧盟制定外资审查条例框架时，很大程度上是在其产业发展目标上，其为了实现其高新技术产业的发展，防范外资对其关键性技术的掌握，进而保护其产业核心竞争力。而从我国高新技术企业的发展来看，走出国门进一步扩展市场，是增强企业的核心竞争力的必由之路。而投资收购现有的外国企业，对于实现技术的升级和市场的扩展有着极大的现实意义，而面对针对高新技术产业制定的严格外资审查条例，无疑提升了我国高新技术企业对欧盟企业的投资的困难度。
（4）商业秘密泄露风险。欧盟审查条例中审查的重点对象主要集中在高新技术企业上，而对于高新技术企业来说技术是企业的核心，如果发生技术上的外泄，会对企业的发展和竞争力造成严重冲击。在审查条例中规定接受审查的企业要提供一系列的信息资料，而成员国或者审查委员会所要求申报的文件当中，其中经常会涉及企业内部的信息，而这些信息对企业战略布局和发展走向常常会产生较大影响。
4 欧盟外资审查下我国企业应对策略
（1）完善事前调查工作。投资企业在对某一东道国投资时，要做好完备的调查。完善事前调查，对于投资者顺利进入东道国市场有着重要的作用。事前调查，可以从宏观层面和微观层面着手，宏观层面上围绕着东道国的政治、经济、文化制度，营商环境、市场环境、用工环境等多方面;微观层面上主要指投资产业结构、盈利空间、外资待遇等方面。对于应对外资审查，最重要的事前调查就是对其外资审查制度的研究，包括审查对象、审查重点产业、审查标准、审查程序、救济制度等方面。针对特定企业来说，还应该立足企业自身情况，聘任相关专门人员综合调查所投资产业在东道国的发展状况和审查状况。
（2）增加投资透明度。透明度，作为国际投资贸易的传统惯例，也是WTO的重要基石之一。一般来说透明度仅是对东道国的要求，对投资者并没有具体的要求。但随着国际投资的深入发展，透明度不仅是投资东道国的义务，同时也成为投资者要遵守的一项基本原则。具体来说，增加透明度就是要求投资者向东道国披露相关的投资内容，主动与东道国主管机关沟通。[8]透明度越高，之后的交易进展会更顺畅。[9]增加透明度，可以提升东道国政府和被投资企业的信任度，减少不必要的摩擦，提高投资成功的概率。
（3）积极进行审查申报。投资者进行的投资，如落入到东道国的审查框架下时，此时投资者要尽可能了解具体的审查程序，为应对审查积极地准备相关材料，并对一些必要事项积极地进行申报。积极地配合审查申报是企业能顺利进行投资的重要的一步，但如果该审查申报所耗费的成本，已经超过该投资能够可预见的利益，对于投资者来说就要衡量该项投资是否还值得继续，由于国际合作机制的存在，很大程度上如果某企业没有通过欧盟的外资审查，也会进而牵扯到与其他发达国家的机会利益，并且审查有可能会影响企业的市值，给企业带来双重影响，所以在必要时投资企业也要学会及时止损，停止相关交易。
（4）树立良好中企形象。我国企业在“走出去”的过程中，要维持良好的企业形象。良好的企业形象包括多方面，合规经营、注重保护知识产权、客户个人信息、保障当地劳工权利，保护当地生态环境，实行绿色发展。[10]特别是要积极与东道国政府、行业协会、媒体、民众积极沟通交流，努力在企业发展的同时，造福当地经济实现共赢。同时要尊重当地文化，承担企业社会责任，努力为当地创造就业机会，提升当地对企业的好感度。
参考文献：
[1]陈珺.《欧盟外商直接投资审查条例》对中国的影响及其应对[J].中国商论，2019（23）：113-115.
[2]NC ERSBLL.Establishing a framework for screening of foreign direct investments into the European Union[J].Commission staff working document brussels，2017（9）.
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half way toward a common investment policy”[J].European journal of international law，eur j int law，2010，21（4）：
1049.
[4]李军.《欧盟建立外资审查框架条例》评析——以竞争为视角[J].吉林工商学院学报，2020，36（3）：83-87.
[5]林乐，胡婷.从FIRRMA看美国外资安全审查的新趋势[J].国际经济合作，2018（8）：12-15.
[6]JEFFREY N， GORDON& CURTIS J. Milhaupt：“china as a "national strategic buyer"：
toward a multilateral regime for cross-border m&a”[J].Columbia business law review ，2019（192）：209-212.
[7]冷帥.欧盟外资监管和安全审查立法的评估与应对——基于《建立外国直接投资监管框架条例》的分析[J].现代法学，2019，41（6）：194-209.
[8]徐程锦.欧盟及其成员国外资安全审查制度改革与中国的应对策略[J].区域与全球发展，2019，3（6）：29-47，154-155.
[9]慕雨果.外资并购安全审查欧盟没有统一机制[J].中国外资，2018（7）：48.
[10]屠新泉，赵怡方.国际外资审查趋紧背景下中国企业“走出去”的思考[J].清华金融评论，2019（12）：38-42.
[作者简介]高天赋（1998—），男，汉族，河北迁安人，硕士研究生，研究方向：国际经济法。
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