我国环境行政许可听证主体制度之完善
徐丹 郭洁
摘 要：目前，我国环境行政许可听证主体制度尚存在特殊情形下听证组织机关规定不明晰、听证主持人缺乏独立性且任职资格模糊、利害关系人代表选择机制不明确以及专家与环保组织参与权缺失等问题，极易产生重大突发性环境污染事故和环境群体性事件。因此，应从明确特殊情形下的听证组织机关、建立环境行政许可听证专家主持人制度、利害关系人代表选择机制科学化、健全专家和环保组织参与机制等方面入手，完善环境行政法律体系，以期促进生态文明建设。
关 键 词：环境行政许可;程序控权;商谈民主理论;听证主体;程序正义
中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2021）09-0117-13
收稿日期：2021-04-24
作者简介：徐丹，辽宁大学法学院博士研究生，研究方向为资源经济法、行政法;郭洁，辽宁大学法学院教授，博士研究生导师，研究方向为资源经济法、行政法、民商法。
基金项目：本文系辽宁省社科规划基金项目“全面依法治国背景下的循环经济核心法构造研究”的阶段性成果，项目编号：L18CFX004。
环境行政许可是防止环境事件发生的预先控制程序，听证主体通过吸收利益主体的诉求，使听证主体制度成为环境行政听证的重要内容，听证主体的完善程度意味着公共利益与私人环境利益的平衡程度。2018年3月实施的《中华人民共和国宪法修正案》第32条将生态文明协调发展作为国家与社会发展的长期目标，彰显了社会公众环境权的宪法地位，为完善听证主体制度提供了法理基础。《求是》杂志
2019年第3期发表了习近平总书记的重要文章《推动我国生态文明建设迈上新台阶》，强调“要用最严格制度最严密法治保护生态环境，把解决突出生态环境问题作为民生优先领域，有效防范生态环境风险，加快推进生态文明体制改革落地见效。”2019年9月1日实施的《重大行政决策程序暂行条例》主要适用于县级以上地方人民政府重大行政决策的作出和调整程序，其对公众参与作为专章进行了规定，但是对环境保护行政主管部门审批阶段的听证涉及甚少。近年来，我国重大环境污染事故频发，这与生态文明建设要求相差较大。究其原因，主要在于环境行政主管部门作出的许可决定缺乏科学性、公开性和公平性。我国环境行政许可听证主体制度的完善程度与防范生态环境风险的发生以及避免环境群体性事件的发生紧密相关，因此，迫切需要对我国当前滞后的环境行政许可听证主体制度重新构建，以期为我国《环境保护行政许可听证暂行办法》（以下简称《暂行办法》）上升到基本法层面提供有益参考。
一、我国环境行政许可听证主体制度的立法现状
（一）国家层面立法现状：原则性与抽象性
2002年通过的《环境影响评价法》（2018年修正）第11条和第21条规定的听证是环境影响评价听证①。其首次将听证引入到我国环境保护领域，为我国环境行政许可听证主体制度的完善奠定了基础。2003年通过的《行政许可法》（2019年修正）第4章第4节对“听证”予以专节规定，其第47条规定了行政机关在作出行政决定前应当告知利害关系人有听证的权利，如果有提出听证申请的，行政机关有在规定时间内举行听证的义务。该法第48条第3款对听证主持人的条件进行了规定②。这些规定对听证主体制度只作出了原则性规定，规定的内容比较抽象。根据上述两个上位法，国家环保总局（现为生态环境部）于2004年6月17日通过并发布了《暂行办法》。《暂行办法》总共有6章，第3章规定听证主体制度即“听证主持人和听证参加人”，该章第8条规定了听证组织机关的资格和职责、听证主持人的任职条件。第9条和第10条规定了听证主持人在听证活动中的职权和义务。第11条规定听证主持人需要回避的情形，第12条和第13条规定环境保护行政许可申请人、利害关系人享有的权利和义务。《暂行办法》开辟了我国听证主体制度专项规定的先河，不再是寥寥几笔带过或者在其他法律法规的章节中规定，改善了原有听证制度缺乏具体明确规定的局面。《行政许可法》和《暂行办法》的颁布施行标志着我国环境保护行政许可听证制度在立法上正式确立。
需要说明的是，2019年9月实施的《重大行政决策程序暂行条例》虽然对重大行政决策的作出和调整程序作出了规定，也把”公众参与”作为专章进行规定，但是对环境行政主管部门作出行政许可决定时的听证主体制度没有进行具体规定，亦没有解决传统相关立法的缺陷。因此，在严格意义上，目前我国在国家层面对环境保护行政许可听证主体制度的相关规范只作出了原则性规定，相关具体规则有待完善。
（二）地方层面的立法现状：分散性、规范差异性和可操作性较强
就专门立法的发布日期来看，地方层面的早期立法多处于2003年至2008年的区间内，因近年来新时代行政法治理念相对传统理念的诸多转变，早期确立的环境行政许可听证主体制度无法回应环境行政决策的现实价值需求。[1]为了回应新时代法治理念，切实维护公民的环境权，我国部分地方政府结合本地区的实际情况对环境行政许可听证主体制度作出了探索性规定，如青岛（2018年）、廣东（2013年）、贵州（2012年）等。笔者在北大法宝上检索法律法规，输入关键词“环境行政许可听证”“行政许可听证”，搜索到相关地方立法见表1。
地方层面的立法现状具有以下特点：一是地方立法呈现分散性和规范差异性的特点，由于国家层面的相关立法只作了原则性规定，导致不同地区就同一事项适用不同的规则，如针对利害关系人代表选择机制地方相关规定各不相同，这在一定程度上也损害了地方规章的严肃性，增加了地方相关立法的成本。当然，实践中要求地方立法达到完全统一也是不切实际的，但各地方立法中的指导思想、主要程序、核心价值应当保持一致，即可以通过“提取公因式”的方式，以统一立法的形式加以确立。二是与国家层面相关立法抽象性相比，“先行先试”地方立法具有的一个显著特点是相关立法可操作性更强。《行政许可法》和《暂行办法》虽然对听证主体制度进行了规定，但较为抽象模糊，且没有明确特殊情形下的听证组织机关，而部分地方政府规章在听证主体方面的规定更为具体详细，并明确了特殊情形下的听证组织机关，具有较强的可操作性，如《山西省实施行政许可听证办法》（2005）第4条规定“听证由拟作出行政许可决定的行政许可实施机关组织。依法应当经两个或者两个以上行政许可实施机关共同作出行政许可决定的，由共同作出行政许可决定的行政许可实施机关组织听证。依法应当经两级以上行政许可实施机关审查决定行政许可的，由最终作出行政许可决定的行政许可实施机关组织听证。听证组织机关的法制机构为听证组织机构，负责听证的具体组织工作”;《贵州省行政听证规定》（2012年）第5条第1款规定：“拟作出行政行为的行政机关是听证组织机关。行政机关拟共同作出行政行为的，拟共同作出行政行为的行政机关为共同听证组织机关。”这些地方层面的探索性规定为完善国家层面的立法提供了有益借鉴。
（三）我国环境行政许可听证主体制度存在的法律问题
⒈特殊情形下的听证组织机关规定不明晰。一般情况下，环境行政许可听证牵涉公共利益，波及面广、影响范围大，需要听证组织机关及时组织听证以保障公众参与。但是，由于听证费时费力，听证组织机关往往不积极举行听证或者让听证流于形式，听证组织机关可能基于举行听证职责的不明确而与其他行政机关互相推诿、推卸责任，如2013年昆明市反对“PX项目”事件①，该项目涉及的各行政机关之间缺乏沟通和协调，互相推卸责任，造成听证一直被耽搁，公众也缺乏沟通渠道，造成公众到昆明街头抗议，引发大规模环境群体性事件。
在国家层面的立法中，《暂行办法》第3条规定“听证由拟作出环境保护行政许可决定的环境保护行政主管部门组织”。换言之，环境行政许可主体是听证组织机关。根据《行政许可法》的规定，我国行政许可的实施机关主要包括以下类型：⑴被授权的具有管理公共事务职能的组织，即第23条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定”;⑵法定的行政机关，即第22条规定“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”;⑶被委托的行政机关，即第24条第1款规定“行政机关在其法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。”环境保护行政许可主体亦应为以上三种类型主体，但《暂行办法》对以下几种特殊情形下的听证组织机关没有明确的规定：其一，当行政机关依照法律规定委托其他行政机关实施行政许可时②，如果需要举行听证会，听证组织机关处于模糊状态，由被委托的行政机关组织听证还是由委托机关组织，相关法律没有明确规定。其二，依法应当先经下级行政机关审查后，报上级行政机关决定的行政许可事项须听证时，相关法律没有明确规定是由上级机关还是由下级机关来进行组织听证。其三，当污染环境的建设项目可能对两个或两个以上的地区产生重大不利影响时，需要两个或者两个以上的许可机关共同作出决定的情况下，如果需要举行听证会，是共同组织听证还是各个机关自己组织听证，《暂行办法》没有明确规定。[2]其四，依法应当经两个或者两个以上行政机关分别实施的行政许可事项须听证的，是分别组织听证还是联合听证，《暂行办法》没有明确规定。
在地方立法中，通过北大法宝搜索到前文表1所列的12个政府规章，针对有关特殊情形下的听证组织机关的规定内容，通过观察可以发现，各地方对特殊情形下的听证组织机关规定并不统一，也不全面，甚至有的地方还没有相关规定，主要表现在以下几个方面：一是当行政机关依照法律规定委托其他行政机关实施行政许可时，江西省、山东省、河北省、陕西省、辽宁省等省政府规章规定应当以委托机关的名义组织听证，而其他省份对此没有明确规定。二是依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可事项须听证时，江西省、山东省、吉林省、山西省、陕西省以及武汉市等规定应由最终作出行政许可决定的行政机关组织听证，而其他省市没有明确规定。三是当污染环境的项目可能对两个或两个以上的地区产生重大不利影响时，需要两个或者两个以上的许可机关共同作出决定的情况下，山东省规定由本级人民政府确定的行政机关组织或者由该级人民政府组织有关部门举行听证，而山西省规定由共同作出行政许可决定的行政许可实施机关组织听证，其他省市对此情形没有明确规定。四是依法应当经两个或者两个以上行政机关分别实施的行政许可事项须听证的，江西省规定应当分别组织听证或者联合组织听证，湖南省规定行政许可依法由两个以上行政许可实施机关分别实施，本级人民政府已经依法确立统一办理或者联合办理、集中办理的，其听证由有关机关统一办理或者联合办理、集中办理;条件不具备的，可以由行政许可实施机关分别办理。对于这种情形，其他省市没有明确规定。
总之，国家层面的立法对特殊情形下的听证组织机关没有明确规定，部分地方虽然对某些特殊情形进行了相关规定，但是各地方规定并不统一，这种立法模糊混乱的局面给司法实践和法院审判带来了困难，不利于法制统一，也不利于普通公民对自身合法环境权的维护。对此笔者认为，需要在国家立法层面对环境行政听证组织机关的某些特殊情形进一步予以明确细化。
⒉听证主持人缺乏独立性且任职资格模糊。听证主持人负责组织、协调听证活动，确保听证按照法定程序顺利完成。行政听证的目的是限制行政权，保护行政相对人的合法权益，听证主持人是听证程序的关键人员，其各项基本能力及其现场发挥直接影响到听证的整体效果，对听证程序公正价值的实现起着关键作用。较为完善的听证主持人制度既有利于行政权的运行，也有利于保證当事人和利害关系人的合法权益，避免和减少行政纠纷。
在国家立法层面，《行政许可法》第48条第1款第3项对听证主持人提出以下基本要求：⑴由听证组织机关指定;⑵审查该行政许可申请的工作人员以外的人员;⑶与该行政许可事项无直接利害关系。否则，申请人、利害关系人有权申请回避。此外，对听证主持人的任职资格、委任程序、权利义务未作明确具体的规定。《暂行办法》第三章对听证主持人予以较为详细的规定，其中第9条关于听证主持人的职权和第10条关于听证主持人的义务规定填补了《行政许可法》的立法空白;第10条听证主持人回避的规定对《行政许可法》第48条第1款第3项予以细化，增加自行回避的规范;第8条第1款对《行政许可法》第48条第1款第3项听证主持人指定予以细化，明确承担许可职能的环境行政主体组织听证，由其指定听证主持人。有待商榷的是，《暂行办法》第8条第2款、第3款关于听证主持人的人选规定，第8条第2款对《行政许可法》第48条第1款第3项予以限缩，即审查该行政许可申请的工作人员以外的人员被限定在“环境保护行政主管部门许可审查机构内”，第8条第3款又设定例外条款，“环境行政许可事项重大复杂，环境保护行政主管部门决定举行听证，由许可审查机构的人员担任听证主持人可能影响公正处理的，由法制机构工作人员担任听证主持人。”如江苏省吴江市盛泽镇时旺大酒店环境行政许可听证事例中，吴江市环保局依据第8条第3款指定法制科科长担任听证主持人。但是，环境行政许可审查人员与听证主持人存在同事关系仍受到利害关系人的质疑，以致产生不信任甚至抵触情绪。[3]
在地方立法层面，《辽宁省实施行政许可听证办法》（2004）第6条规定，听证主持人由行政机关负责人指定本机关法制机构工作人员担任，但是法制机构工作人员为行政许可审查人员的除外。《河北省实施行政许可听证规定》第7条规定，听证主持人、书记员由行政机关负责人指定本机关法制机构工作人员或者行政许可审查人员以外的人员担任。陕西省、湖南省以及江西省对听证主持人的相关规定也规定听证主持人由行政机关负责人指定，但是审查该行政许可申请的工作人员不得作为听证主持人。
通过上述分析可以得知，根据《行政许可法》《暫行办法》以及我国地方政府规章都无法任命环境行政主管部门履行环境行政管理业务职责以外的人担任听证主持人，也无法摆脱环境行政许可审查人员与听证主持人存在同事关系的局面，这违反程序正义原则，利害关系人容易对听证结果的客观性和公正性产生质疑。另外，由于环境行政许可听证背景的科技性要求听证主持人具备专业性。《暂行办法》没有明确规定听证主持人的任职条件。在地方立法中，虽然山西省、河北省、山东省、吉林省对听证主持人的任职条件作出了概括性的规定，但是各地任职条件和任职资格并不一致，不利于公民对跨区域环境污染项目的维权。对此，法律应作出明确统一的规定。
⒊利害关系人代表选择机制不明。《行政许可法》第36条规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”申言之，利害关系人的重大利益与行政许可事项直接相关，是行政许可听证的重要参与者。《暂行办法》对利害关系人予以较为具体的规定，如第11条利害关系人的回避申请、第12条利害关系人的权利、第13条利害关系人的义务等。《暂行办法》第19条规定“参加环境保护行政许可听证的公民、法人或者其他组织人数众多的，可以推举代表人参加听证。”听证原则上应当尽可能满足利害关系人出席听证的要求，确保听证能够充分地听取各方意见。[4]但是，环境保护听证牵涉的利害关系人较多，受听证的时间、场地等条件限制，可以对出席听证的利害关系人予以限制，即采取利害关系人代表制。但是《暂行办法》第19条对利害关系人代表产生的规定过于概括笼统，缺乏操作性。
在地方立法层面，各地的利害关系人代表选择机制各不相同。《河北省实施行政许可听证规定》（2005）第17条规定，参加听证的利害关系人在10人以上的，各不同利益的利害关系人应当民主推选一至二名代表参加听证。未推选代表的，行政机关可以采取抽签的方式确定利害关系人的代表参加听证。《辽宁省实施行政许可听证办法》（2004）第16条规定，行政许可申请人和利害关系人较多的，行政机关可以按照抽签或者报名顺序等方式确定申请人、利害关系人的代表参加听证。《武汉市实施行政许可听证程序规定》（2004）第13条第4款规定，利害关系人数量较多时，由利害关系人推举代表;代表难以推举产生的，行政机关可以通过抽签等公平、公开的方式推选代表。在实践中，各地方的具体操作也各具特色。如北京西上六电磁辐射环评行政许可听证事例中，先区分行政相对人的类别和利益群体，根据其与听证事项的利害关系程度，事先确定并公布各利益群体可出席听证会的代表数量，由利害关系人自主推举代表的方式;江苏省吴江市盛泽镇时旺大酒店环境影响评价行政许可听证事例中，吴江市环保局就提出听证申请的11户居民全部作为听证利害关系人代表。因为我国听证利害关系人代表选择的标准不统一且缺乏透明性，以致听证结果缺乏公正性、客观性和权威性，影响听证的实际效果，不利于维护利害关系人的环境权。
⒋专家与环保组织参与权缺失。环境行政许可听证背景的高度科技性是其显著特征，一般涉及较多的环境科技知识和法律知识，因此需要具有专门知识的人员参与到听证活动之中。与普通利害关系人或其代表相比，专家与环保组织具有专业知识、较强说理能力和较好组织能力的优势，应当成为环境行政许可听证的法律主体之一。但是，《暂行办法》仅在第7条规定，环境行政主体对专项规划环境影响报告书进行审查，可以举行听证会，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。在我国环境行政许可听证实践中，环境行政主体邀请专家参与听证，效果并不理想，主要存在以下几个方面的问题：其一，专家的立场受到公众的质疑，不能保证专家的中立立场。其二，专家的事实判断来代替大众的价值选择。其三，过分考虑行政机关的利益，而忽视公众利益。[5]在地方立法中，《湖南省实施行政许可听证规定》（2006）第9条规定举行法律、法规、规章规定或者涉及公共利益的听证，应当邀请有关社会团体、中介机构参加听证。举行专业性、技术性较强事项的听证，应当邀请有关科研机构、咨询机构以及专家、学者参加听证。但是辽宁省、江西省、河北省、山西省、陕西省以及武汉市等对此都没有明确规定。
除了专家以外，环保组织也是环境行政许可听证的重要法律主体。根据《暂行办法》第19条的规定可知①，虽然听证会的参与主体包括其他组织，立法没有明确环保组织是否属于社会组织的范围，还不能确定是否包括环保组织。实践中，有学者搜集近10年的230余起环境群体事件中，有环保组织参与其中的案例只有十数起。与国外环保组织的社会行动力和影响力存在较大差距。[6]因此，专家与环保组织参与权急需在立法上予以明确规定。
二、完善我国环境行政许可听证主体制度的理论依据
（一）践行宪法上的环境权
环境权入宪是生态文明建设的最高制度表达。以宪法方式规定生态文明建设的地位和宣示公民环境权，使其获得“立国精神”的“宪章”地位，是最好的“政治”表达。[7]2018年3月11日通过的《宪法修正案》最大的亮点之一就是增加了建设生态文明、美丽中国和构建人类命运共同体等内容。在宪法中明确规定环境权，是回应生态文明建设法治需求的最佳方式，也可以为公民享有在良好的环境中生活的权利、国家承担环境管理责任提供依据。
“生态文明”入宪后，公民环境权已成为一项宪法上的基本权利，具有实证效力，其实证化路径主要借助于部门环境立法来实施。[8]《暂行办法》规定，环境保护行政主管部门在审批环节举行听证，提前将行政许可事项向社会公告，通过听证程序满足各方听证主体发表意见的权利，维护公民的环境权，此即为践行宪法上环境权的具体表现。完善环境行政听证许可主体制度践行宪法上的环境权具有两个方面的意义：一是公民环境权益需要通过预防性程序听证强化保护。环境保护行政许可听证具有高度的科技背景，许可听证决定的作出一般有相关专业技术的论证，甚至审查的過程就是技术论证的过程。环境保护行政许可听证的对象是可能对生态环境造成损害的活动，与一般的损害相比，环境损害的治理和恢复比较困难，因为科技的发展具有未定性和未知性，环境行政许可决定往往处于风险未知之中。[9]环境行政许可决定具有高度的“风险品性”，一旦失误，往往造成不可估量的损失，客观上要求环境行政许可决定应当遵循风险预防原则，[10]通过听证集思广益，尽可能将环境风险降至最低，从而更好地保护公民的环境权益。二是通过听证主体制度实现多层次的环境权益。首先，环境权是一项主体广泛的权利，它既是一项个人权利，也是一项集体权利，同时还是一项代际权利。[11]其次，环境权利内容不仅包括实体权利，还包括程序权利。在我国，实体性环境权更多地表现为健康环境权。程序性环境权主要包括公众的环境保护知情权、参与权、表达权和监督权。有学者认为，结社自由、公众参与决策、获取信息、在环境问题上诉诸司法的程序性救济等内容构成了作为参与权的“环境权利”内容。[12]
（二）通过商谈民主理论实现多元主体之间的利益平衡
为了应对现代西方民主政治遇到的合法化危机，德国著名学者尤尔根·哈贝马斯提出了商谈民主理论，该理论要求国家必须制定具有规范有效性的法律，以此来维护社会稳定。具体来说：在民主层面，现代社会解决法律中共同福祉与个人主观动机的内在冲突，不再是政治权力的强制，而代之以“交往的权力”，商谈程序承担着社会整合的任务。[13]在法治层面，按照哈贝马斯的观点，“行政命令的合法化应建立在商谈原则基础上，商谈过程的合法性才能保障法律的合法性。”[14]在商谈民主理论中，法律言语是法律生活中各主体间交往行动有效性的驱动力，而不是简单的描述性语言。而这一点往往被我国环境行政主管机关所忽视，如环境行政许可案件中，环境行政许可决定多是由环境行政主管机关一方单一主体决定，专家和环保组织并无有效的法律机制参与进来。有的案件虽然举行了听证会，但是其他听证参与主体的意见并没有得到重视。行政许可决定陷入了哈贝马斯所称的“独白”式决定，这种行政决定就缺少了哈贝马斯所称的“主体间性”的互动。缺少了商谈和对话，没有经过商谈程序的辨认和筛选，就不能保证行政许可决定的正确性、合理性和合法性。法律商谈理论认为，在生活的世界里，达成“共识”的活动就不是通过单一的“独白”，而应在“理想的话语情境”中，由谈辩各方都自由平等地参与讨论而达成的“共识”，这样的“共识”才具有“公共性”。[15]在环境行政许可听证中，应重视听证主体的意见，各方听证主体应自由平等地参与讨论过程，促进行政许可决定的公共性。
商谈民主实际上是多元利益的平衡，由于公平没有确定的标准，程序的公正性是其衡量的标准。公正的行政过程包括：确定特定行政过程涉及或将要影响的各种利益，以此为基础界定相应的参与强度;为各种利益代表设计一个公开、公平和公正的参与程序;决定者在适当考虑各种利益诉求的基础上，对各种方案进行选择，并说明理由;对公众参与进行监督和司法审查。[16]在环境行政许可听证主体制度中，确定行政许可决定可能影响到利害关系人，应通过科学化的利害关系人代表选择机制、专家和环保组织的参与机制，让各方利益主体通过听证程序参与到环境行政决策中来，各方利益主体表达自己的合理诉求，形成听证笔录，听证组织机关在作出行政决定的过程中必须作出利益衡量或轻重缓急次序的排定，通过公共利益与私人利益互通的利益平衡原则，督促环境行政主体更加谨慎地行使行政权力，作出兼顾各方利益诉求的行政许可决定，从而实现多元利益的平衡和协调。[17]
（三）各环境利益主体通过听证程序限制行政权
程序控权主要是指通过正当、严谨的行政程序设计控制行政权力。[18]其实质是通过严格的程序规则将包括自由裁量权在内的全部行政权进行限制，赋予行政相对人监督权利，强调以权利制约权力，促使行政机关行使权力全过程的公正、公开。[19]程序控权包括事前控制、事中控制和事后控制，都对行政全过程进行了程序设计，有利于权利主体的合法权利得到及时救济，也有利于对行政机关行使行政权全过程的实时监督。[20]实体控权是通过制定详细的实体规则来控制行政权，主要表现为通过法律规范严格限制行政权力的范围和限度，强调以权力制约权力。[21]与实体控权相比，程序控权具有以下优势：其一，能够充分调动行政相对人参与行政行为的积极性。其二，避免实体控权侧重于事后监督造成的损失。
环境保护行政许可听证制度的完善体现了程序控权的理念，环境保护行政主管部门在审批环节组织听证程序，提前十天将行政许可事项，通过报纸、网络或者布告等方式向社会公告，在环境保护行政许可听证专家主持人的专业主持下，通过质证和辩论等环节满足各方主体听证的机会和发表意见的权利。行政主体与各环境利益主体之间形成了健全有效的沟通互动机制，各环境利益主体不仅可向行政机关及时全面地提出自身环境利益诉求，而且依据法律规定获得了直接参与相关环境决策的权利，各环境行政主体可以有效控制和监督行政主体行使环境行政权，防止行政机关恣意行政。行政机关行使环境行政权必须公开透明地置于各环境利益主体的监督之下，完善的环境行政许可听证主体制度才能使社会治理权利监督制约行政治理权力成为可能，因此，主体制度的完善有利于促使行政机关作出的许可决定更科学、更公正。
三、完善我国环境行政许可听证主体制度的建议
（一）明确特殊情形下的听证组织机关
有学者认为，“目前我国社会科学有两种研究路径，即大循环和小循环。实践-理论-实践是大循环，理论-经验-理论是小循环，大循环是前提，小循环应以大循环为基础。正是从实践到理论，然后再回到实践，这样就形成了一个基于实践的循环，该循环不同于从理论（具体的社会科学研究的结论）到经验再到理论。从而可以让中国社会科学更好的解释中国经验，为中国实践服务。”[22]因为有一些实践问题，如特殊情形下的听证组织机关，目前找不到相对应的理论来解释它，在国际上尚没有成熟的经验，但是在地方立法实践中还有很多探索性尝试。如山西省、贵州省以及武汉市等都出台了相关明确详细的规定。
根据这种实践螺旋方法论①，这些地方的先行尝试立法规定可以为我国国家层面的立法完善提供有益借鉴，对解决相关问题具有一定的启发作用。类似问题可以使用类似的解决方法，本文认为，可参照我国地方的相关立法规定，同时参照《行政诉讼法》以及相关司法解释对行政诉讼中的被告相关规定，对特殊情形下听证组织机关提出完善建议：⑴针对受委托组织作出许可决定的特殊情形，参照《江西省行政机关实施行政许可听证办法》第5条第1款②以及《行政诉讼法》第26条规定③，由委托的行政机关作为听证组织机关。⑵针对由两个以上行政机关共同作出许可行为的特殊情形，参照《贵州省行政听证规定》（2012）第5条第1款④，由共同作出行政行为的行政机关作为共同的听证组织机关。⑶依法应当经两个或者两个以上行政机关分别实施的行政许可事项须听证的，参照《江西省行政机关实施行政许可听证办法》（2007）第5条第2款规定⑤，应当分别组织听证或者联合组织听证。行政许可依法由两个以上行政许可实施机关分别实施，本级人民政府已经依法确立统一办理或者联合办理、集中办理的，参照 《湖南省实施行政许可听证规定》（2006）第5条第3款⑥，其听证由有关机关统一办理或者联合办理、集中办理;条件不具备的，可以由行政许可实施机关分别办理。⑷针对应当经两级（含两级）以上行政机关审查决定行政许可的特殊情形，参照《山西省实施行政许可听证办法》（2005）第4条①、《武汉市实施行政许可听证程序规定》（2004）第6条②，由最终作出决定的行政机关为听证组织机关。
（二）建立环境保护行政许可听证专家主持人制度
在国际上，具有代表性的听证主持人制度主要有四种模式：第一种是美国模式。美国行政听证主持人一般由行政法官担任③。第二种是英国模式④。在英国，一般法定听证以部长名义召开，并由部长最终决定，听证主持人一般由巡视员担任。[23]第三种是德国模式⑤。听证主持人通常由指定的人员或行政机关的首长担任。[24]第四种是日本模式⑥。正式听证会应由行政机构指派的官员来主持或者由内阁法令规定的其他人主持。[25]笔者认为，为保障环境行政许可听证的公正性和有效性，听证主持人应当具有独立地位和专业水平，因此我国应当借鑒美国行政法官制度，建立环境行政许可听证专家主持人制度。首先，我国立法应当明确规定环境行政许可听证主持人应当来自环境行政主体之外，具有环境保护行政管理和环境与资源保护法等相关知识，具备较强判断能力、逻辑能力、组织能力以及表达能力等。其次，环境行政主体应当建立环境行政许可听证专家库，举行听证会，应当按照法定程序从专家库随机抽取专家人选担任听证主持人，以保障听证主持人的独立性和专业性，从而更好地维护公民的环境权。目前，我国建立专家型的听证主持人制度也是可行的。专家人选都有自己的本职工作，不改变其原来的隶属关系与工资待遇的基础上，遇到环评听证案件时，由环境保护行政主管部门的法制机构按照一定的程序在主持人资源库中进行随机抽选。[26]
（三）利害关系人代表选择机制科学化
目前，在我国现行法律规范中对于如何选择利害关系人代表的规定，主要有五种模式，即抽签确定⑦、利害关系人推选①、听证组织机关指定②、区分类型分别确定③以及综合确定④模式。结合相关法律规范的规定和我国的具体实践情况，对于如何选择听证利害关系人代表，笔者认为，应坚持“综合确定”为具体制度设计的指导思想。设立听证会的目的就是更充分地听取各方意见，促使决定具有可接受性和合理性，所以，听证会应当尽量满足利害关系人出席听证会的要求。具体来说，建议采取“听证组织机关合理划分利益群体、利害关系人抽签或者推举决定出席代表”的选择制度。这种选择模式具有以下几个方面的优势：其一，在利害关系人代表的广泛性方面明显优于“根据利害关系人报名先后自动产生”模式;其二，在民主保障方面明显优于听证组织机关指定模式;其三，在提高行政效率方面明显优于完全依赖于利害关系人推选模式。[27]因此，笔者期盼将来修改《暂行办法》第19条时，这一选择机制能够得到充分反映。具体应当按以下步骤操作：首先，听证组织机关综合考虑利害关系人的“亲疏”、地域分布、年龄层次、职业特征等情况，将其合理划分为若干利益群体;其次，听证组织机关根据已确定的听证会席位数量、利益群体的数量和规模，合理确定每个利益群体可以出席听证会代表的具体数量;再次，各利益群体自主民主推选，可以由基层自治组织召集推选或召开推选临时会议，通过现场或网上投票产生;最后，经过推选无法产生利害关系人代表，则由听证组织机关抽签确定。[28]
（四）健全专家和环保组织的参与机制
⒈健全专家参与听证机制。由于我国环境行政许可听证背景具有科技性，所以需要专家参与听证，促使许可决定更加客观和公正，但是我国《暂行办法》对专家参与听证相关制度没有进行规定。笔者认为，完善专家参与听证主要是专家的角色定位问题，这一问题最核心的是防止专家角色异化。首先，从立法上确定专家参与听证的权利与义务，在《暂行办法》中规定举行听证应当邀请相关专家参与听证。其次，专家参与听证的权利只限于专业问题的咨询，个人不得对许可项目作出表态。其主要任务是对参与听证的其他人员进行辅助或咨询以及按照主持人的要求对与听证事项相关的专业问题进行鉴定和论证。最后，对于专家的选择，比较合理的方式是由听证参与主体推选他们共同认可的专家，这种方式能够平衡各方利益。但是，这种方式可操作性不强，实施时比较复杂。成都市和武汉市针对重大行政许可听证事项需要专家参与时，就采取从资源库随机抽取专家，实践效果较好。[29]笔者认为，比较可行的选择方式就是建立专家资源库，相关机关从资源库中随机抽取专家。
⒉完善环保组织参与听证机制。环保组织是以保护环境为理念提供环境公益性服务的重要社会力量。环保组织可以利用各种平台和途径及时准确地掌握环境信息，具有比较丰富的环保知识，能够学习和运用先进科学技术保护环境，在各国环境保护运动的实践中展现出巨大的能量。日本《环境基本法》明确保障环保组织对环境行政的参与①。在我国，国家层面的立法没有明确规定环保组织的参与机制，而在地方立法中，只有少数要求应当邀请有关社会团体、中介结构参加听证，如《湖南省实施行政许可听证规定》（2006）第9条②。笔者认为，首先，应当在《暂行办法》中直接规定环保组织参与听证的主体资格、权利义务以法律责任。需要强调的是，关于环保组织的主体资格。2015年实施的新《环境保护法》第58条规定③，“依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记”且“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的社会组织可以提起公益诉讼。为了避免滥诉的危害，在诉讼中有必要对主体资格严格设置。但是在环境行政许可听证程序中，环境问题涉及到公共利益，环境污染损害具有广泛性、持续性、潜伏性和复杂性，为了让更多公民参与到听证中来，听到更多的不同利益主体的声音，促使行政许可决定的科学性和可接受性，可以考虑在《暂行办法》中规定，依法在县级以上人民政府民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续两年以上且无违法记录的所有类型的环保组织都可以申请参加听证④。其次，国家不仅要对环保组织事前审批环节进行监管，也要对事中和事后环节进行监管，建立起全方位的监管体系。同时，国家也要充分尊重和保障环保组织的社会自治权。最后，国家还需在财政和人力上采取措施鼓励环保组织参与环境行政许可听证事务，促使社会公众、环保组织、政府、企业等共同发挥力量预防环境风险，[30]形成全社会共同推进环境治理的良好格局，促進我国环境法律体系的完善和生态文明建设。
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（责任编辑：赵婧姝）
On Perfection of the Hearing Subject System of Environmental
Administrative License in China from the Perspective of the
Entry of Environmental Right into the Constitution
Xu Dan，Guo Jie
Abstract：Through the analysis of the current situation of relevant national and local legislation，it can be found that there are some problems in the hearing subject system of environmental administrative license，such as unclear provisions of the hearing organization under special circumstances，lack of independence and vague qualification of the hearing host，unclear selection mechanism of stakeholder representatives，and lack of participation rights of experts and environmental protection organizations.These problems easily lead to major sudden environmental pollution accidents and environmental group events.Therefore，we should clarify and refine the hearing organization under special circumstances，establish the expert host system of environmental administrative license hearing，make the selection mechanism of stakeholder representatives scientific，and improve the participation mechanism of experts and environmental protection organizations，so as to improve China"s environmental administrative legal system，so as to promote the construction of ecological civilization in China.
Key words：environmental administrative license;procedural control;negotiating democratic theory;hearing subject;procedural justice
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