城市社区治理中政府职能问题研究
徐佳慧
摘要：随着城市化进程和行政体制改革的不断推进和发展，城市社区成为社区治理的重要载体，政府行为在城市社区治理中发挥着重要作用。然而目前，城市社区治理也面临一些困境，其主要原因是政府与社区组织在社区治理中的关系未理顺，国家层面的部分权力向社会的回归尚未完全实现。明确政府在社区治理中的地位选择与作用发挥，实现政府行政管理与社区自治良性互动，培育居民社区参与机制，构建多元化的城市社区治理主体，激发社会组织活力，是化解城市社区治理困境的有效路径。
关键词：政府职能；
社区治理；
权责划分
中图分类号：D669.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）12-0052-05
城市社区治理是我国社会治理的重要实践领域，也是社会治理理论应用的前沿阵地。随着中国城镇化进程不断推进，城市的物理空間不断扩展，城市的社会结构也逐渐复杂化，城市社区治理面临新的困难与挑战。根据行动者网络理论和多中心治理理论，政府不再是社会治理的唯一主体，城市社区治理是由不同的行动主体之间通过相互合作、相互影响所共同构建的网络体系，是多元主体在社区这一场合中共同作用的结果。政府需要改变传统社区治理的旧观念和旧思想，重新定位自身角色，正确转变政府职能，构建多元化社区主体治理网络，努力支持社区发展，大力培育社区居民参与社区治理的主人翁意识，形成政府与社区间合作紧密、互动友好的和谐关系，促进基层社区的有效治理。
一、城市社区治理中政府角色面临的困境
（一）政府主导性过强
1.人员配备存在行政化色彩
在社区组织的人员配备中，居民代表性相对缺乏。这体现为居民代表大会的人选很少由居民投票决定，而是由居委会推荐人选。居委会的组成人员往往存在行政化色彩，具体表现在一是社区居委会成为政府安置就业的一条新途径，许多由街道办事处改革精简的人员被安排到居委会任职；
二是部分地方政府认为居委会成员工作的性质与社会工作者工作性质相同，甚至有地方将居委会干部列为事业编制干部[1]。社区事业编制干部的人事关系属于街道办事处，他们的工资福利、薪金体制也按照事业单位的标准给予配给。这使得事业编制干部更加倾向于向政府负责而不是居民。由此可看出，社区工作人员并不完全代表居民利益，而是以政府的附属或下级组织的角色来参与社区的建设与发展，政府在其中的行政干预使社区管理人员在一定程度上成为代表政府管理社会的力量，背离了社区民主自治的本质。
2.社区自治组织工作来源于政府委派和授权
居委会的主要工作是组织居民开展自治活动，协助政府及其派出机关开展管理服务。然而在实际生活中，协助政府工作却占用了居委会的大部分时间。在有些地方，街道办事处为了保证居委会能够按时完成任务，一般会为居委会和社会工作服务站的工作提供精细的指导和意见，名义上是指导意见，实际上却是指令性制度，精确地指示居委会应该做些什么、怎样做、什么时间完成、需要达到什么结果，居委会没有多少自主空间[2]。如此一来，居委会难以有时间和精力去满足社区居民的需求，居委会作为政府与社区居民之间沟通桥梁的作用也越来越弱化，难以适应现代基层民主政治和多元化社会结构、多元化主体治理的要求。
3.居委会在经济上过于依赖政府
社区居委会大多无经济依托，经营社区能力较弱，多元化投入机制尚未建立，又不能向社区居民摊派办公费用，导致社区居委会工作经费缺口较大。因此，包括社区工作人员的工资、福利、奖金分配和社区工作经费等一般由街道办事处下发，在经济上过于依赖于政府。在激励机制方面，居委会的荣誉称号等奖励一般也由政府来提供。
（二）政府与社区治理主体的权责关系尚不明确
1.社区自治权利弱化
一般认为，社区权力主体有三个，即政府、居民自治组织、介入社区事务的专业机构[3]190-192。在三个权力主体中，相较于政府，其他两个权力主体目前没有得到应有的重视，影响了居民自治组织的权威性。
为了提升社区自治程度，国家提出了“社区建设”的发展概念，居民可以通过对社区的规划来实现社区自治。相关政府部门也出台了推动社区自治的文件，以减少对社区的直接干预。然而，在落实文件精神中却出现很多矛盾，比如推行社区党组织班子成员与社区自治组织成员“交叉任职”；
政府的一些职能部门习惯于以考核、评分的方式指挥居委会工作。在这种情况下，政府实际上支配着居委会的工作，使居委会日益远离自治本性，成为代表政府管理社会的力量。政府与社区自治组织之间不是指导与被指导的关系，而是一种上下级关系，政府不能与社区自治组织进行良好的互动，社区的自治程度也无法得到较大的提高。
2.社区非营利组织作用发挥不足
社区非营利组织既是公民社会的重要组成部分也是社区治理中不可或缺的成员，它的发展和壮大有利于把社区服务和社区经济提上一个新台阶。从实践中看，它的发展与政府的推动有着直接关系，即得到政府的支持可以让其更快成长。然而，政府部门与城市社区非营利组织之间仍存在着关系未理顺且有相互错位的情况，如在一些社区中的非营利组织是由政府组建或变相改建而成，并挂靠政府部门，这影响了城市社区非营利组织正常职能的发挥。
从现实情况来看，社区中现有的非营利组织也主要是娱乐性组织和志愿性组织。娱乐性组织主要是为社区居民提供一些娱乐活动，如唱歌、跳舞、健身等；
而志愿性组织则是由社区居民自身自愿组成的服务性团体，用来服务社区，如巡逻等。他们也会帮助完成居委会下达的任务，这都可以看作是社区自治组织的延伸，发挥的作用和功能也有限。
二、城市社区治理中制约政府职能转变的主要因素
（一）政府职能存在扩张性
瓦格纳法则认为，历史的发展和有关数据资料表明，随着经济和文化的不断进步，一个国家有一种向公共领域进一步扩展的趋势[4]。随着社会的发展和不断进步，居民对公共服务和公共产品的需求不断增多，也会向政府提出更多元化的要求，这种需求就与政府自身的扩张性相吻合。对于政府官员来说，运用市场和社会的力量处理事务具有不确定性，可能会导致对自己既有利益的剥夺，因此，他们更愿意运用传统的行政手段进行直接管理，管制有余而服务不足，从而导致城市社区部分公共服务的欠缺。
（二）转移政府职能缺乏规范的制度
目前，我国还没有专门城市社区治理相关的法律。街道办事处指导居委会的工作，在社区的功能、性质以及不同治理主体间的职责分工等方面缺乏具体的法律和规范的制度，政府职责的划分也存在着困难，在政府下放权力的过程中，没有可借鉴的实现方式和标准，往往很难界定职责的界限，需要明确的法律法规或具体的划分细则，以便更好地处理相关事务。而健全规范的制度就必须落实顶层设计这一环节，通过政治体制改革健全以宪法为核心的依法治国、依法行政的法律体系，从权力运行机制和权力配置机制等方面解决“分权”与“授权”的问题[5]。
三、城市社区治理中转变政府职能的优化路径
（一）明确政府在城市社区治理中的地位选择与作用发挥
1.明确政府和社区的权责
在实际生活中，社区自治组织往往被当作政府的所属部分。部分政府职能部门理所当然地认为他们之间的关系属于领导和被领导的关系，很少或者相当一部分人没有把居委会看成是一个群众自治的组織[6]。真正要实现社区居民自治，政府就不能对社区内事务进行过大范围和程度的干预。政府职能部门要清楚了解到自己在社区管理中的位置和作用，认识到政府对社区应是指导、协助、服务与监督，否则会抑制社区自治组织的发育和成长。社区自治组织尽管数量相对较少，但在社区公共事务的治理中具有一定优势，可以弥补政府管理的漏洞、降低管理成本，而且更具有灵活性和专业性。因此，政府需要向社区自治组织授权，给予社区更多的自由空间和自主权，帮助恢复其自治自理的特性，使社区实现自我管理、自我服务的价值。
2.转变政府职能，强化服务意识
社区自治不仅需要政府合理划分权力，也需要政府正确转变职能。城市社区治理现代化的关键在于推进政府职能转变。政府只有进一步转变职能、强化服务意识，才能提高公共服务的水平，增强社区居民对政府的信任，有效实现社区居民自治，提升城市社区治理的效率。在这一过程中，政府在社区中的管理职能体现在对社区建设发展规划的指导，例如公共基础设施建设、财政支持社区发展等宏观方向。服务型政府将公平正义、公共服务和公民参与置于中心地位，其精髓在于为公民服务，以增进共同利益，执行的主要焦点是让社区居民参与和社区共治，以一种尊重公民权和给公民授权的方式共享权力并且带着激情有效地实施领导[7]。因此，加强服务型政府建设还需要树立为居民服务的理念，以社区居民的现实需求为出发点，对社区治理的各项事务进行科学的统筹与规划，强化公共服务的水平，提供让社区居民满意的公共服务。
3.改变政府传统管理方式
政府职能转变应该把握行政管理体制和流程的本质性联系，辩证处理简政放权与有效管制之间的关系，从而使得转变政府职能的改革集中体现为政府行政管理方式的转变[8]。在传统的城市管理体制下，政府所采取的领导方式往往都是自上而下的垂直式的领导方式。然而，随着城市管理体制的不断变革和社区自治的不断发展，传统的管理方式已经不能适应新的发展要求。如果城市社区治理变为社区居民自治，那么政府参与社区治理的方式就要随之改变。政府职能配置应将重点放在宏观事务的统筹上，减少对于微观经济活动和社会生活的过多干预，把微观事务交给市场和社会，并运用经济、法律、行政等多种手段取代原来单一化的措施，督促社区开展建设。比如，通过提供服务和财力投入等多种方式加快社区发展的步伐，运用监督、检查等形式预防和控制社区建设中可能出现的问题，从而使社区建设沿着正确轨道前进。
（二）完善政府与社区良性互动关系，构建居民社区参与机制
1.加强社区治理的组织性和制度性参与，建立良好的信息沟通渠道
社区居民既是城市社区共同体的主要成员，也是城市社区治理的重要主体，居民对社区认同度的高低以及居民参与社区治理意识的强弱都会对城市社区治理的效果产生重大的影响[9]。因此要通过各种渠道提升居民对于社区的认同感和归属感，扩大居民参与社区治理的意识。一方面，社区要建立良好的信息沟通渠道，帮助居民表达对于社区治理的意见和想法。可通过建立制度化的参与方式，如社区听证会、社区居民代表大会等，积极鼓励社区居民参与并表达自身利益诉求。除此之外，居民的知情权也应得到保障，居民只有及时了解社区的有关信息，才能更加积极主动地参与社区治理。除了传统参与方式，网络参与对于社区居民也是一个很好的选择。另一方面，政府和社区居委会要为居民参与社区自治提供良好的环境。如建立健全城市社区治理居民参与的相关制度，明确社区居民在社区治理中的主人翁地位，提升居民的自觉性与主动性，充分尊重居民的意愿，使他们有热情和信心参与社区治理。
2.建立良好的信任和合作关系，加强居民决策性参与
社区内部的互信、互惠、合作是城市社区良性运转的重要前提。因此，居民、政府、社区组织之间有必要建立良好的信任和合作关系，政府要充分信任社区，给予社区自我管理和自我教育的空间；
居委会跟居民的关系也要建立在相互信任的基础上，这样社区治理才能有一个良好的发展环境。社区治理的多个主体相互建立良好信任关系有利于解决社区面临的问题，加强决策的科学性和合理性，居民的利益需求也能得到保障。在对社区事务作出决策时，要充分考虑社区居民意见，因为社区居民是最直接的感受者和利益接受者，听取他们的意见能使决策更加完善和合理，同时也使社区居民的意见得到充分表达，社区凝聚力增强，政府与社区间的关系更加和谐。
（三）构建多元化城市社区治理主体，激发社会组织活力
党的十九大提出，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。完善城市社区治理网络需要开辟多元主体参与社区治理，这也是优化城市社区治理中政府职能的有效路径。政府置身于多元治理网络中，应作为规则秩序的制定者、协调者和监督者，保证多元主体和要素的协同合作，形成高效完备的治理体系。社会组织虽然为城市社区的建设和发展作出了一定贡献，但其主体作用有待进一步加强。首先，要准确定位社会组织的功能，明确其权责范围。政府不应过多插手具体事务，可以进行必要的政策引导，社会组织也应建立一套独立、完善的运行体系。其次，要提高社会组织的自主性，加强人才队伍建设，吸收各个领域的社会精英，开展定期培训，提升组织成员的工作能力，激发社会组织活力。此外，政府也要完善有关社会组织的法律法规体系，从法律层面规范社会组织的职能、性质、地位和作用，使社会组织参与城市社区治理时能够做到依法自治，实现与政府在治理公共事务时的优势互补，共同推进社会治理体制的创新。
参考文献：
[1]潘小娟.社区行政化问题探究[J].国家行政学院学报，2007（1）.
[2]陈伟东，李雪萍.社区行政化：不经济的社会重组机制[J].中州学刊，2005（2）.
[3]唐忠新.中国城市社区建设概论[M].天津：天津人民出版社，2000.
[4]王凯，庞震，潘颖.“瓦格纳法则”在中国适用性研究[J].经济与管理，2011，25（2）.
[5]史云贵.当前我国政府职能转变中的问题与路径创新[J].理论与改革，2016（3）.
[6]李凡.社区选举的发展和问题[J].中国社会导刊，2000（7）.
[7]陈辉.服务型政府与社区治理创新研究[J].行政论坛，2012，19（1）.
[8]王浦劬.论转变政府职能的若干理论问题[J].国家行政学院学报，2015（1）.
[9]陈燕，郭彩琴.中国城市社区治理：困境、成因及对策[J].苏州大学学报（哲学社会科学版），2016，37（6）.
责任编辑：罗钰涵
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