论地方党内法规解释制度的完善
覃江琳
摘要：地方党内法规解释制度的完善在新时代背景下具有重大意义。地方党委法规是依规治党的法治体系，是提升党的执政能力的重要保障，党内法规解释是在适用时的重要一环。党内法规解释工作在党的十八大以后取得了一定的成效，但从地方来看，地方的党内法规解释制度仍然存在一些问题。针对出现的问题，进一步提出完善的对策。
关键词：地方党内法规 党内法规解释 制度完善
引言
党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，在该决定中对党内法规提出了明确的要求：加快形成完善的党内法规体系，较之以往的表述，该《决定》中的表述增加了“加快”一詞，这表明了党中央立足实现中华民族伟大复兴的关键时期，对党内法规体系的建设提出了更高的要求。在新时代的背景下，完善党内法规解释制度有利于提高党科学执政、民主执政、依法执政的水平。
2017年5月中央明确授权7个副省级和省会城市（沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州）执行在基层党建、作风建设等方面党内法规制定权后，地方除了省、自治区、直辖市党委之外，还有7个城市拥有地方党内法规的立法权。在地方不断探索党内法规立法实践时，地方的党内法规解释制度也存在着一些问题。完善地方党内法规解释制度将助力党内法规在地方的适用，提高其实用性。
一、党内法规的概念及属性
（一）概念
党内法规这一概念在我国已经有八十多年的历史，最初是毛泽东同志于党的六届六中全会上提出：“为使党内关系走上正轨，除了四项最重要的纪律外，还须制定一种较为详细的党内法规。”此后，该概念在我国一直被沿用。
党内法规的概念有狭义与广义之分。狭义上的党内法规指的是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称，其概念依据是《中国共产党党内法规制定条例》第二条。在2017年5月中央明确授权7个城市执行基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权后，使得地方党内法规的制定权扩大，党内法规也由此有了广义之意。广义的党内法规是指用以规范党的组织和党员行为的正式法规性文件和其他规范性文件。
（二）属性
针对党内法规的属性问题，有学者认为其具有软法的属性。软法是相对于硬法而言的，软法与硬法都是法的表现形式。党内法规作为我国特有的概念，体现的是党组织和党员的公共意志，用以约束党组织和党员的行为，不以国家强制力为后盾，具有软法的属性。党内法规与国家法共同运用将起到相辅相成的功效。
党内法规虽具有软法的属性，但实施起来硬。法律是最低限度的道德，党内法规与法律相比具有更高的道德性要求，需要保持党组织和党员更高的纯洁性、自律性，党内法规对党组织和党员的行为和思想均提出了比法律更高的要求。而在惩罚程度上，党内法规更体现其硬度，如2018年修订的《纪律处分条例》第六十二条的规定对信仰宗教的党员，应当加强思想教育，经党组织帮助教育仍没有转变的，应当劝其退党；
劝而不退的，予以除名；
参加利用宗教搞煽动活动的，给予开除党籍处分。党内法规实施的硬度更能展示出党在新时期全面从严治党的决心，也更能保证其纯洁性。
二、明确地方党内法规解释制度的原则
（一）合法性原则
首先遵循合法性原则。国家法律高于党内法规，党内法规严于国家法律。在《党章》的总纲部分规定党必须在宪法和法律的范围内活动。这表明了宪法和法律是党活动的依据。而《制定条例》中同样规定党内法规的解释同党内法规具有同等效力。这说明地方在对党内法规进行解释时同样要符合宪法和法律的规定，不得与宪法和法律相抵触。
（二）合规性原则
其次遵循合规性原则。党内法规是具有体系性的，在进行法律解释时遵循体系性的要求同样适用于解释党内法规。由《制定条例》第二条与2017年5月中央授权地方党内法规立法的决定可知党内法规是存在层级的。
在对其进行解释时，首先不能违背党的性质、基本路线和指导思想。当法律解释违背法律的基本精神时，法律解释将会无效。党的性质、基本路线、指导思想是党组织和党员的行动指南，因此违背党的性质、基本路线、指导思想而作出的党内法规解释同样无效。其次因为党内法规存在效力层级，因而低位阶的党内法规解释不得违背高位阶的党内法规。《立法法》中规定了法律效力位阶，对党内法规进行解释时同样可以参考。最后明确党内法规解释的主体，不得越权解释。不同层级的党委会制定出效力位阶不同的党内法规，形成一套完整的党内法规体系。由于程序上的无权力，下一级不得对上一级作出越权解释。还因为法律解释中的忠实立法原意原则，制定者在对党内法规进行解释时更能体现其制定本意。
（三）合理性原则
其三遵循合理性原则。该原则要求解释时要符合公理、情理、道理。这也要求解释时不得违背党的政策和指导、不得违背社会公理、不得违背公序良俗、不得违背当前社会发展的趋势。事实上，合理性原则可以防止地方在对党内法规进行解释时滥用解释权，从而使解释更为合理、科学，是党内法规解释科学化的一种体现。合理性原则也要求地方进一步提高解释党内法规的能力，当地方解释能力与要求所匹配时，地方党内法规才能发挥其应有价值，使其在明确地方党内法规立法原意的同时进一步实现公平与正义。
三、完善地方党内法规解释制度的对策
（一）确定解释主体职责
首先，需要明确地方党内法规解释主体职责。明确解释主体职责有利于分清责任，尽可能避免解释主体混乱的情况。虽然《制定条例》第二十九条对党内法规解释权作出了规定，基本遵循谁制定谁解释的原则，但是该条制定并不完善，特别是在中央授权上述七个城市的党内法规立法权后。即使是在地方层级中，也可能存在多个制定党内法规的内部部门，使得《制定条例》第二十九条的规定因太模糊而在实践中难以明确主体。
因此，存在上述问题使得明确地方党内法规解释的主体成为必要性。可以在地方建立一个专门的党内法规解释机构，同时确定该机构的责任，从而尽可能避免多重解释出现。
（二）确立解释程序
1.参考《立法法》。其次，需要确立地方党内法规解释的程序。关于解释程序，可以参照《立法法》中的相关法定程序，将其针对性地运用至地方党内法规解释程序中。由于现阶段的地方党内法规都是以《党章》为基础、上级党内法规为遵循进行制定，因此在解释的效力层级、冲突解决原则都可以参考《立法法》。
在进行解释时，还可以参考立法解释的基本原则、原理、技术，如进行解释忠实于立法原意、准确明晰、及时原则。将法学解释的思维运用至地方党内法规解释制度中将更有利于党内法规与国家法律的衔接应用。
2.建立设立后审查制度。制定地方党内法规是为了党内法规结合地方，使党内法规得以更好的运行。同样的，对其解释是为了使更好的实践中进行运用。建立地方党内法规设立后审查制度可以有效地掌握其在实施后一段时间内的效果，从而使制定者更好地了解实效，从而有针对性地对其进行解释。
3.建立专家评审制度。由于在《制定条例》中明确规定了党内法规解释的效力，在对其进行解释时，对解释者的水平提出了专业性的要求。法律解释活动并不是一件简单的事情，而是一件系统性的工程，在对法律进行解释时需要考虑方方面面。建立专家评审制度有利于促进地方党内法规解释活动的专业性，该专家需要具有复合型人才的特质，因为对党内法规进行解释不仅需要了解法学知识、运用法学思维，还需要了解党的相关知识、最新动态。因此，在解释者对地方党内法规作出解释后，还需要征求专家意见，使作出的解释更加合法、合理、合规。
（三）把握解释方法
规则具有相同性，地方在对党内法规进行解释时，可以参照法律解释方法，但也需要在参照的同时建立地方党内法规解释方法，使解释有方法可依。
如法律解释有体系解释、文法解释等方法，地方党内法规也应当建立出一套完整的解释方法制度，使解釋者在对地方党内法规进行解释时可以找到依据。一套解释方法制度还可以避免因解释方法过于繁杂而使得解释凌乱的问题。若未来在地方建立专门的党内法规解释机构，那么在该机构内从事党内法规解释工作的工作人员并不只有一个。每一个解释者对于地方党内法规的理解程度不同、感受不同、实践情况了解不同，都有可能会做出不同的解释。
（四）增强解释实用性
1.结合地方实际。地方党内法规是党内法规在结合地方实际的进一步具体规定，要增强地方党内法规解释的实用性，首先要明确的就是解释应当结合地方实际。在制定地方党内法规时应当充分对地方进行调研，制定者应当掌握本地区的实际情况，针对本地区突出的特点性、重点性问题进行具体研究，在听取各方意见的基础上制定地方党内法规。而在进行解释时，同样需要考虑本地区的实践情况，才能更好地进行地方党内法规解释工作。
2.建立地方党内法规解释反馈机制。建立地方党内法规解释反馈机制将有助于解释机构作出解释后了解在实践运用中的情况，使解释机构对其及时地进行完善，已经不能适用于实践中的地方党内法规要及时地进行清理，使地方党内法规及解释愈发符合实践，这与提倡的理论与实践相结合的精神也是相符合的，也使得地方党内法规解释愈加焕发勃勃生机。
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