长三角都市圈推进区域一体化的路径选择
邹伟 杜凤姣 居晓婷
[摘要] 都市圈能够发挥支撑区域经济增长、优化基础设施布局、提升创新能力、共享公共服务的作用，有力推动区域一体化发展。经过多年发展，长三角都市圈在推进区域一体化方面取得了较大成效，但在功能定位统筹、核心城市辐射效能、协作推进机制等方面仍存在不少难题，需要在区域层面的都市圈治理及实施方面，构建“城市群—都市圈—核心城市—大中小城市”的空间层次体系，打造区域一体化高质量空间治理体系，在都市圈之间，差异化定位都市圈功能，发挥都市圈比较优势，形成特色鲜明、分工协作、功能完善的都市圈发展布局;在都市圈内部的联通与协同等方面，深化都市圈空间规划编制与衔接，建立底线与协同并重的都市圈规划成果框架，推进长三角区域一体化发展。
[关键词] 都市圈 长三角 区域一体化 新发展格局 区域协调发展
[中图分类号] F127 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2022）03 -0069-06
[作者簡介] 邹伟，上海市城市规划设计研究院、上海大都市圈规划研究中心，研究方向：区域经济、城市研究及城市规划等;杜凤姣，上海市城市规划设计研究院、上海大都市圈规划研究中心，研究方向：区域经济、城市研究及城市规划等;居晓婷，上海市城市规划设计研究院、上海大都市圈规划研究中心，研究方向：区域经济、城市研究及城市规划等。
引 言
长江三角洲是我国经济发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的区域之一，其区域协同及一体化发展不断映射着中国区域协调发展路径的探索。早在1982年“上海经济区”的提出及建立，国家就有通过打造经济协作区推动区域“横向联合”的发展设想，随着中国经济的飞速发展，长三角地区逐渐从城市层面的合作和发展上升到国家层面，南京、上海、杭州、合肥等重点城市也陆续开展都市圈规划建设工作，加快构建长三角区域协同及一体化发展新格局。
2019年12月，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出“加快都市圈一体化发展”，涉及上海、南京、苏锡常、杭州、合肥等都市圈，推动形成长三角区域协调发展新格局。都市圈作为优化区域经济布局、促进区域高质量发展的重要抓手，在当前长三角区域一体化发展进程中，对于实质性推进长三角区域联动协作、城乡融合发展、新型城镇化建设、区域协调发展，具有重要的现实意义。
一、都市圈推进区域一体化的机理
都市圈不单单是要实现紧密的功能联系，更重要的是要打破行政壁垒、消除体制机制障碍，使各类资源要素能够在都市圈内部自由流动，即实现同城化发展。同城化是城市之间因地理邻近、功能关联、交通便利、文化认同等因素而产生的现象，是区域一体化和城市群建设过程中的重要阶段和必然趋势。以同城化为目标的都市圈，在促进区域高质量发展、优化人口和经济结构、推进新型城镇化等方面起着重要的支撑作用。
相比都市圈同城化要求，区域一体化对应的空间范围更广、协同难度更大，因此强调的是均衡性而非一致性。区域一体化发展通过各方面的合作，缩小地区之间的差异，促进区域经济社会的均衡发展和共同发展。
作为区域内人口集聚、经济辐射、交通枢纽等核心功能集聚的单元，都市圈可以发挥支撑区域经济增长、基础设施优化布局、创新能力提升、公共服务共享的作用，有力推动区域一体化发展。
1. 都市圈引领区域一体化发展格局，发挥高质量发展先行示范作用
都市圈空间尺度介于城市和城市群之间，具有在适当的空间范围内实现区域合作和一体化发展的优势。由于城市间经济发展不平衡，交通基础设施、公共服务等差异化明显，城市群层面的区域治理工具作用有限，而都市圈在产业协同、设施共建、服务共享、生态共治等方面具有协同基础，更容易实现同城化、一体化，对城市群等区域具有示范和带动作用。因此，在相对城市群更小的空间范围内，都市圈能够发挥先行先试的作用，探索创新区域一体化和高质量发展的路径，成为实施区域政策的基本单元，为扩展到城市群等区域更广范围奠定基础。
2. 都市圈成为区域一体化发展的核心，支撑区域竞争力整体升级赋能
在核心城市的辐射带动下，都市圈具有人口密集、经济繁荣、城镇化水平高等优势，是区域中最具活力和影响力的空间单元。一方面，都市圈发挥集聚效应，通过生产要素的集聚扩大企业市场、降低生产成本，形成规模经济。同时，区域内部的充分竞争又将提升企业生产效率，从而促进资源的优化配置。另一方面，都市圈产生辐射效应，通过核心城市带动周边城市，发挥不同城市的比较优势，实现更大范围内的经济增长。因此，都市圈作为区域一体化发展的动力源与主导力量，有利于提升城市群的整体能级与实力。
可以看出，相比城市群，长三角都市圈具有更为合适的空间尺度、更加紧密的城市间关联、更为集聚的人口与经济要素，是落实长三角一体化发展国家战略、推动区域一体化发展、提升长三角区域竞争力和治理能力的重要抓手。
二、长三角都市圈推进
区域一体化的现状及特征
经过多年发展，长三角都市圈逐步显现出都市圈在优化区域经济布局、促进区域高质量发展方面的优势与作用，特别是在人口经济集聚、核心城市辐射、功能网络体系化、协同机制建设等方面，有力推动了长三角区域协同及一体化发展。
1. 都市圈类型及空间特征多样
长三角都市圈拥有一个或多个核心城市类型，多核都市圈如苏锡常都市圈，3个城市共同具备承担都市圈核心城市的职能及功能定位，其他都市圈一般为单核。多个都市圈空间范围跨省域（表1），如南京都市圈横跨江苏、安徽两省，杭州都市圈涉及浙江、安徽两省，上海大都市圈包括沪苏浙两省一市的多个城市。此外，长三角多个都市圈空间范围存在重叠或包含，如南京都市圈与合肥都市圈均涉及芜湖、马鞍山、滁州等城市，上海大都市圈将苏锡常都市圈纳入其中。长三角都市圈呈现类型多样，空间范围跨省、重叠等多种特征。
2. 都市圈人口集聚趋势明显
长三角区域人口进一步向都市圈集聚，都市圈城镇化水平普遍较高。2020年上海大都市圈常住人口规模达到7741.7万人，占长三角比重的33%。10年间，合肥都市圈人口增长23.4%，杭州都市圈增长也超过20%。长三角主要都市圈人口占长三角比重均有所增加（表2），人口呈现向都市圈集聚态势。城镇化发展方面，2020年上海大都市圈和苏锡常都市圈的城镇化率超过80%，其他都市圈则超过70%，已接近或达到城镇化高质量发展阶段。
3. 都市圈经济体量及效率显著
都市圈已成为长三角区域经济发展的核心，各都市圈经济发展处于不同阶段。上海大都市圈2020年GDP达到11.17万亿元，承载了长三角接近1/2的经济总量;南京都市圈占长三角的17%，杭州都市圈和合肥都市圈均超过10%，都市圈的经济发展占据长三角区域的核心地位（表3）。上海、南京、苏锡常、杭州都市圈人均GDP均超过10万元，进一步支撑都市圈成为长三角区域经济的集聚单元。产业结构方面，上海大都市圈和杭州都市圈的二产比重低于40%、三产比重超58%，苏锡常、南京、合肥都市圈二产比重较高，长三角各都市圈经济结构尚处在不同的发展阶段。
4. 都市圈核心城市辐射带动能力不断增强
都市圈内核心城市与周边城市形成多层次、多节点的分工体系。除苏锡常外，长三角主要都市圈内的层级体系较为明显，上海、杭州、南京、合肥等作为各自都市圈的核心城市，通过产业外溢、人口流动、基础设施和公共服务的逐步外延，如产业园区共建、城际铁路和市域（郊）铁路建设等，不断增强对周边城市的辐射带动作用，形成协同发展力量，同时强化优势分工、紧密协作。
5. 都市圈功能网络一体化加速
生态环境方面，跨界生态环境共保共治，如苏锡常都市圈协同推进太湖综合治理;创新产业方面，聚焦创新链、产业链分工布局和产业园区共建等，如杭州都市圈依托杭州城西科创大走廊，延伸到湖州等地;交通方面，建设城际铁路和市域（郊）铁路，提高互联互通水平，如上海大都市圈利用既有普铁线位优势构建“城际一张网”;公共服务方面，开展教育、医疗、养老等资源异地共享，如推动统一预约挂号平台、异地养老金提取、异地就医结算等。都市圈功能网络一体化快速推进，优质资源覆盖面不断扩大。
6. 都市圈协同机制逐步成型
结合实际情况，以强化组织领导及统筹协调为主要抓手，长三角各都市圈逐步构建了多层级沟通与实施的协同机制。如南京都市圈建立了“南京都市圈城市发展联盟”，构建了“决策、协调、执行”三级运作机制;沪苏浙三地组建了上海大都市圈空间规划协同工作领导小组，明确规划编制、认定和实施机制;杭州都市圈积极发挥市长联席会议决策作用，探索健全“决策—协商—议事—执行”四级运作机制。都市圈协同机制逐步建设成型，进一步强化组织领导及统筹协调。
三、长三角都市圈推进区域
一体化存在的问题
1. 各都市圈功能定位缺乏统筹，区域联动协作不足
长三角部分都市圈战略定位存在同质趋向，都市圈间功能定位缺乏统筹，如南京、苏锡常、杭州、合肥都市圈均提出“全国乃至全球的创新高地、制造业基地”等目标定位，未能在区域層面形成都市圈在创新、产业、生态宜居等方面的联动发展态势。各都市圈空间重叠地区、都市圈内城市交界地区存在空间发展不协调、不平衡甚至冲突等问题，沿江沿湖等重要地区以及行政交界地区的空间治理矛盾长期存在，如长江治理相关的上海、南京、合肥都市圈提出各自发展思路，未形成一致的政策导向，未能在区域层面形成长效协作的治理模式。
2. 都市圈整体实力与腹地空间不一，区域辐射带动不充分
长三角区域各都市圈整体实力和腹地空间存在差距，核心城市对区域的辐射带动效应也不同。如合肥都市圈的核心城市合肥综合实力较强但“一城独大”，其2021年的GDP是都市圈次席芜湖的近3倍，一定程度上未有效带动都市圈各城市及区域整体发展和优化。个别都市圈整体实力较强，但都市圈周边区域的次级城市腹地较为缺乏，如苏锡常都市圈范围仅包含苏州、无锡、常州3个城市，没有形成都市圈发展梯次的空间腹地，无法有效充分地发挥对长三角区域的辐射带动作用。
3. 都市圈公共服务及基础设施配置不均衡，同城化发展推进较慢
长三角各都市圈的文化、教育、体育、医疗、养老等高品质的公共服务资源主要集中在都市圈核心城市，因部分政策如教育领域的“不得跨区域招生”、医疗领域的“医保报销目录不一致”等，导致都市圈内的公共服务资源无法有效在都市圈各区域共享共用，一定程度上延缓了都市圈内同城化发展进程。此外，长三角各都市圈内路、水、电、气、邮、信息等基础设施建设，基于现有资源分布特点及建设计划安排等因素，也未能在都市圈内实现有效配置及建设，如杭州都市圈城际轨道因建设投资问题，周边地区对线路的延伸衔接积极性不强，其与市区轨道和主要枢纽存在衔接问题。
4. 都市圈协同机制未常态化运作，区域治理标准不统一
当下各城市的行政区发展思维仍然比较重，强行政区经济和资源调配模式造成强行政边界效应，缺乏高位协调机制，导致已有的都市圈协作推进机制无法常态化运作，也无法稳定有效地推进都市圈建设实施，如涉及跨省的上海、杭州、南京等都市圈，其发展方向等议题具有较大的不确定性，需要上升到省级层面协商。此外，都市圈层面存在治理标准及规范不统一、考核评估体系不完善等问题，如沪苏浙皖三省一市的生态环境指标标准不统一等，导致区域协同治理难题不断，造成资源要素流动效率低下。
四、长三角都市圈推动区域
一体化的路径选择
都市圈推进长三角区域一体化存在的问题，一定程度上反映了都市圈在不同发展阶段所面临的困局及挑战，也影响了长三角区域联动协作、城乡融合发展。按照长三角区域一体化的发展目标要求，下一阶段长三角都市圈应将重点放在区域层面的都市圈治理与实施、都市圈之间的错位与联动、都市圈内部的联通与协同上。
（一）区域层面的都市圈治理与实施
1. 构建“城市群—都市圈—核心城市—大中小城市”的空间层次体系，打造区域一体化高质量空间治理体系
明晰上海、南京、苏锡常、杭州、合肥都市圈与城市群、核心城市、大中小城市之间的空间关系，推动构建“城市群—都市圈—核心城市—大中小城市”空间层次体系，统筹长三角区域一体化发展战略中的都市圈空间发展格局。以都市圈作为基本单元，统筹优化都市圈内生产、生活、生态等不同空间的组合关系及空间布局，打造长三角区域一体化高质量空间治理体系，实现生产空间利用效率提升、生活空间宜居宜业、生态环境协同共治。
2. 进一步优化长三角全域不同类型都市圈规划布局，重点培育未来都市圈核心城市
根据国家《“十四五”规划纲要》、部委专项规划以及各省级规划要求，在上海、南京、苏锡常、杭州、合肥现有都市圈的基础上，进一步优化长三角全域内成熟型、发展型、培育型等不同类型都市圈的建设及规划布局，加快推进成熟型都市圈（如上海大都市圈）的对外开放、产业结构调整、区域矛盾协调等，提升发展型都市圈（如南京、杭州、合肥等都市圈）的辐射带动作用、基础设施联通、要素市场构建等，重点加强徐州、衢州、安庆、阜阳等未来都市圈核心城市培育，辐射带动周边地区协同发展。
3. 以都市圈交通基础设施建设为抓手，推进长三角现代综合交通体系建设
发挥长三角区域作为长江经济带贯通“一带一路”交汇点的区位优势，巩固提升上海国际航空枢纽地位，优化提升杭州、南京、合肥区域航空枢纽功能，合力打造世界级机场群和世界级港口群，增强对全国及全球的辐射能力;扩展和延伸以高速铁路、城际铁路、高速公路等为代表的都市圈内及都市圈间交通网络，发挥都市圈及核心城市对周边中小城市的带动作用，推进长三角现代综合交通体系建设，促进长三角区域不同地区间融合发展、贸易往来、产业联动等。
（二）都市圈之间的错位与联动
1. 差异化定位都市圈功能，发挥都市圈比较优势，形成特色鲜明、分工协作、功能完善的都市圈发展布局
结合各都市圈发展阶段，以及其产业升级、人口流动和空间演进等特征，明确不同都市圈的发展定位和比较优势，引导推动长三角各都市圈差异化发展布局，如南京都市圈以产业创新、资源配置、高品质宜居等为主，杭州都市圈侧重于数字经济、绿色生态，凸显都市圈战略定位多样性，强化都市圈间的合作共赢理念，形成都市圈间合作互惠互利导向。
2. 以经济带、文化带、一体化建设为纽带，强化长三角都市圈间合作互动及协调联动
按照长三角建设区域一体化发展示范区的战略定位，依托经济带、文化带、一体化等协同建设纽带，如以宁杭生态经济带建设强化南京都市圈与杭州都市圈协调联动、以东中部区域协调加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展、以杭绍甬一体化为目标推动杭州都市圈与宁波都市圈的紧密对接及分工合作等，加快深化都市圈间跨区域合作，强化长三角都市圈间合作互动及协调联动，进一步推动区域一体化发展从项目协同走向区域一体化制度创新。
3. 统筹都市圈间公共服务与基础设施共建共享，构建一体化的长三角高品质公共服务与高质量基础设施体系
结合长三角各都市圈公共服务设施资源禀赋，开展都市圈间多层次多模式合作办學办医，构建长三角文化、教育、体育、医疗、养老等高品质公共服务体系;统筹安排都市圈污水处理设施、变电站等市政基础设施规划建设，有序推进新基建在长三角各都市圈间建设布局，如5G基站、特高压、大数据中心等，构建一体化的长三角高质量基础设施体系。
（三）都市圈内部的联通与协同
1. 深化都市圈空间规划编制与衔接，建立底线与协同并重的都市圈规划成果框架
依托上级政府的指导和支持，深化都市圈在空间层面的规划研究及编制，衔接好各层级规划要求、城市间发展诉求，以及区县、乡镇层面的发展方向，整合最广泛的力量推动规划有效实施;都市圈规划内容以落实国家责任为基础，聚焦重点诉求，建立底线与协同并重的技术框架，如粮食安全、生态保护等共识性底线，同时也要关注各系统要素的空间协同，打破行政管辖限制，促进跨行政单元沟通，着重聚焦跨区域重点要素等。
2. 以设施联通、资源共享、功能辐射等为途径，加快推进都市圈核心城市与其他城市的同城化发展
依托都市圈内路、水、电、气、邮、信息等基础设施建设，加强都市圈各城市的市域和城际铁路、道路交通、毗邻地区公交线路对接，推进都市圈核心城市与其他城市的同城化发展;推动教育、医疗、文化等优质服务资源共享，扩大都市圈内各城市公共服务辐射半径;依托区域协作平台等途径，将都市圈核心城市的重要功能向周边城市辐射及疏解，进一步加快都市圈同城化发展，如上海大都市圈通过G60科创走廊、虹桥国际开放枢纽建设等平台，将上海的科技创新、金融、贸易等重要功能向周边区域辐射扩散。
3. 优化人口、技术、土地、资本等要素配置，提升都市圈及核心城市的辐射带动作用
结合国家、省市等政策要求，建立都市圈内统一的要素市场，促进都市圈内的人口、技术、土地、资本等生产要素优化配置与有效流动，如都市圈内开展户籍准入年限同城化累计互认、居住证互通互认等，逐步降低都市圈不同城市间的落户门槛;建立都市圈层面的技术合作联动机制，推动技术资源共享，共同搭建技术、人才资源的共享平台和孵化基地;推进土地制度改革，城市建设用地指标与城市常住人口规模、新增常住人口规模指标挂钩，提升都市圈空间资源承载能力。
4. 构建统一的都市圈统计监测、考核评估体系，优化完善都市圈协同机制及政策体系
依托都市圈各城市实体地域统计体系，突出人员通勤、经济集聚、产业协作等都市圈单元特点，做好都市圈全域统一的人口、经济、社会等的统计，并定期公开发布相关数据;将都市圈建设作为各城市政府年度工作任务，纳入年度重点督查事项，并实施督查检查及考核评估;以都市圈协同建设为抓手，围绕城市功能、基础设施、产业分工、生态治理、公共服务、社会治理等重点方面，进一步优化完善都市圈协同机制及政策体系。
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The Path Options for Promoting Regional Integration in the Yangtze River Delta Metropolitan Area
Zou Wei， Du Fengjiao， Ju Xiaoting
（Academy of Shanghai Urban Planning and Design， Institute of Shanghai Metropolitan Area Planning， Shanghai 200040）
Abstract：
Metropolitan circles can play a role in supporting regional economic growth， optimizing the layout of infrastructure， enhancing innovation capabilities， and sharing public services， effectively promoting regional integrated development. After years of development， the Yangtze River Delta metropolitan area has achieved great results in promoting regional integration， but there are still many difficulties in functional positioning， core city radiation efficiency， and collaborative promotion mechanisms. This requires the construction of a spatial hierarchy system of “urban agglomeration - metropolitan area - core city - large， medium and small cities” in terms of the governance and implementation of metropolitan areas at the regional level， and a regional integrated high-quality spatial governance system. At the same time， the functions of the metropolitan area should be differentiated， and the comparative advantages of the metropolitan area should be brought into play to form a development layout of the metropolitan area with distinctive features， division of labor and cooperation， and complete functions; in terms of connectivity and coordination within the metropolitan area， the docking of spatial planning of the metropolitan area should be deepened ， to establish a coordinated development framework for the planning results of the metropolitan area， and to promote the integrated development of the Yangtze River Delta region.
Key words：
Metropolitan Area; Yangtze River Delta; Regional Integration; New Development Pattern; Regional Coordinated Development
（收稿日期：2022-04-13 責任编辑：张 洁）
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