企业合规第三方监督评估机制探讨
戚永福
为服务保障“六稳”“六保”和经济社会高质量发展，最高检于2020年3月启动企业合规改革试点工作，在首批6家基层检察院试点探索基础上，于2021年3月将试点范围进一步扩大至10个省份，并于6月出台《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》。在推进这项改革工作的过程中，对涉案企业合规的第三方监督评估机制成为理论和实务界关注的焦点，尤其在第三方监督评估机制管理委员会的职责定位、第三方机制专业人员名录库运行规则、第三方监督评估风险防控等方面存在诸多认识分歧，亟待在试点探索中加以研究解决。
根据最高检《关于建立涉案企业合规第三方监督评估机制的指导意见（试行）》（以下简称《指导意见》），涉案企业合规第三方监督评估机制（以下简称第三方机制）是指人民检察院在办理涉企犯罪案件时，对符合企业合规改革试点适用条件的，交由第三方监督评估机制管理委员会（以下简称第三方机制管委会）选任组成的第三方监督评估组织（以下简称第三方组织），对涉案企业的合规承诺进行调查、评估、监督和考察，考察结果作为人民检察院依法处理案件的重要参考。上述定义有效区分了检察机关和第三方机制在企业合规改革试点中的职责定位，即检察机关主要负责企业合规适用条件认定和司法处理，第三方机制则承担具体的涉案企业合规调查、评估、监督和考察等，这种模式实现了“运动员”和“裁判员”的适度分离，有利于企业合规监督评估工作的客观公正。
但试点实践中有观点认为，企业合规改革试点引入第三方机制，特别是第三方机制管委会作为监督管理机构，应当依托联席会议机制或常设办事机构，赋予其一定的案件决策权限，如可由第三方机制管委会在启动第三方机制环节开展必要的审查，对第三方组织出具的企业合规考察书面报告进行验收审查等。依据《指导意见》第六条规定，国家层面的第三方机制管委会职责范围主要限于研究制定规范性文件、研究论证重大法律政策问题以及专业人员名录库的入库条件和管理办法、第三方组织工作保障激励和监督检查等方面内容，第八条规定试点地方的第三方机制管委会主要负责建立和管理专业人员名录库，负责对第三方组织及其成员的选任、培训、考核、监督检查和惩戒建议等，上述均未明文规定第三方机制管委会对具体案件具有决策权限。对此，笔者认为，第三方机制管委会作为第三方机制的监督和管理平台，是检察机关和第三方组织之间有序衔接的“桥梁纽带”，其职责更加侧重于组织管理，而不宜介入具体案件办理。一方面，第三方机制管委会与第三方组织并非职能隶属关系，也无具体业务上的上下指导关系，第三方组织对其参与涉案企业合规调查、评估、监督和考察承担独立、完整的专业责任，其监督评估结论无需提交管委会审议决策。另一方面，如果赋予第三方机制管委会在合规程序启动、合规报告验收等环节的审查权限，将会导致司法责任归属混乱，一定程度上又将出现“运动员”和“裁判员”混同的问题。即使《指导意见》明确第三方机制管委会应当组建巡回检查小组，也是从对第三方组织及其成员履职情况进行监督的角度考虑，这与直接介入案件开展审查具有本质区别。
《指导意见》明确由第三方机制管委会建立第三方机制专业人员名录库，实行动态管理，管委会根据案件情况和涉案企业类型，从名录库中分类随机抽取人员组成第三方组织。关于名录库如何组建和管理，《指导意见》并未具体规定。试点实践中，名录库的专业类别主要结合本地案件实际设置，人员组成一般包括行政监管部门专业人员、法学专家学者、律师、会计师、税务师、技术专家等。这其中，行政监管部门专业人员参与涉案企业合规第三方监督评估，因其具备丰富的专业知识和监管经验，能够准确识别企业生产经营管理中的合规风险并有效督促整改落实，对于提升企业合规监督评估的针对性、有效性具有重要意义。但同时也带来身份混同的问题，即其作为专业人员参与涉案企业合规第三方监督评估的同时，也在履行作为公职人员的行政监管职责，在特定情形下可能发生角色冲突，影响客观中立性。
《指导意见》对第三方组织组成人员系律师、会计师、税务师等中介组织人员的利益回避作出了明确规定，即在履行监督评估职责期间不得接受可能有利益关系的业务，在履职结束后一年内不得接受涉案企业、个人或者其他有利益关系的单位、人员的业务。但对行政监管人员参与第三方组织的回避制度，《指导意见》未作明确规定，而仅在第三方组织选任公示环节规定了相应的异议、调查核实和人员调整等相关内容。笔者认为，参与第三方组织的行政监管人员，履职活动中可能面临以下两种情形：一是先前参与过对涉案企业违法违规行为的行政执法活动，对涉案企业容易形成“先入为主”的偏见;二是在其履行监督评估职责结束回归本职工作后，作为行政监管公职人员，对涉案企业后续生产经营活动进行监管，对其新发生的违法违规行为进行处罚。对于前一种情形，依据《指导意见》可在第三方组织选任环节作出相应调整。对于后一种情形，笔者认为，可以参照中介组织人员，对参与第三方组织的行政监管人员，在作为公职人员身份对涉案企业后续生产经营活动的行政监管、执法过程中实行任职回避制度，避免行政监管人员因参与第三方监督评估而影响后续行政监管、执法的客观中立性，同时亦可消除其因身份混同而可能出现的对执法责任的顾虑和压力。
企业合规改革试点是在服务保障民营经济健康发展的形势任务要求下，对涉罪企业及其主管人员贯彻落实从宽司法政策的有效平衡，本质上是对企业犯罪的一种司法规制，旨在更好预防企业再犯。但在试点实践中，一些人对改革试点的上述功能定位存在一定的认识偏差，对企业特别是企业家通过合规“出罪”的质疑声不断，一定程度上影响了改革的顺利推进。为提升改革试点公信力，最大程度消弭公众质疑，《指导意见》在第三方监督评估风险防控上可谓“层层加码”，既在组织层面对第三方组织组成人员的利益回避、职业操守以及相应的退出、惩戒机制作出全面规定，同时也在程序层面设置巡回检查、备案审查、申诉救济等机制，对第三方组织履行监督评估职责进行有效监督制约。
在推进企业合规改革的过程中，第三方监督评估机制成为理论和实务界关注的焦点（图/视觉中国）
如前所述，虽然第三方机制管委会在具体案件中不行使决策权，但对第三方组织及其组成人员在具体案件中的监督评估履职情况可以进行监督检查，并开展相应的考核评价，以此确保其依法规范履行职责。简而言之，第三方机制管委会重在对“人”进行监督考察，而不介入具体的“案”进行审议决策。在监督方式上，通过设置巡回检查机制，引入人大代表、政協委员、人民监督员、退休法官、检察官以及会计审计等领域专家学者，既可提升监督专业性和公信力，也有利于监督资源优化配置。
在检察机关与第三方机制的关系上，由于企业合规改革试点是检察权介入企业生产经营活动，属于公权力对私权领域的适度干预，故应有其合理的边界。这个边界不仅要求检察官应当秉持客观公正立场，在企业合规程序中保持“必要克制”，不宜以监管者身份进驻企业开展直接的监督检查，同时也要求对第三方组织监督评估履职活动应在坚持“相对性”原则的前提下开展适度监督，即检察机关在对涉案企业合规计划、定期书面报告、合规考察书面报告等备案审查过程中若发现第三方组织有违反社会公德、职业伦理等足以影响监督评估公信力的行为，应当通过向第三方机制管委会提出意见建议的方式启动纠错追责程序，而不能直接否定第三方组织履职行为效力。
此外，企业合规改革试点作为一项重大改革举措，应当坚持以人民为中心的发展思想，在推进改革进程中必须充分保障人民群众的知情权、参与权和监督权。阳光是最好的“防腐剂”，司法公开也应成为企业合规改革试点重点关注的方向，除《指导意见》明确的第三方组织选任公示、引入人民监督员等外部监督力量以及公开听证机制以外，可以进一步强化案件信息公开，如企业合规承诺书、合规监督考察决定书、企业合规计划、合规考察书面报告和不起诉决定书等可视情以一定的形式向社会公布，接受公众监督，最大程度消除公众可能的质疑，全面提升企业合规改革试点司法公信力。
编辑：郑宾 393758162@qq.com
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