平台式参与和便捷式互动：,公民网络参与的双重变奏
[摘 要] 网络技术的不断升级和新一代信息通信技术在政府部门的广泛应用，促使许多发达国家和地区的公民率先通过网络参与公共事务。新加坡的网上政民互动经历了平台式参与和便捷式互动的发展阶段，拓展了网络参与的深度和广度，提升了网络参与的效率和效果，引领着网络参与和电子治理的新方向。新加坡网上政民互动实践不仅契合了公民需求的新变化，反映了网络参与的新趋势，而且彰显出数字政府的新特征，促进了网络参与有效性与有序性的有机结合，为我国数字政府建设以及网络民主推进提供了可资借鉴的参考。在我国数字政府建设中，促进网络民主新发展，需要进一步完善网络参与平台，探索基层网络参与新机制，充分发挥新媒介功能，加强网络参与的规范性管理。
[关键词] 网络参与;电子民主;政民互动;数字政府;新加坡
[中图分类号] C916.2 [文献标识码] A [文章编号] 1008-4479（2022）03-0068-12
近年来，随着网络技术不断升级以及以Web2.0为代表的新一代信息通信技术在政府部门的广泛应用，公民通过网络参与公共事务成为许多发达国家和地区的现实图景。新加坡的电子政务和网络参与都处于世界前列，引领着网络参与和电子治理的新方向。公民通过政府网站、社交媒介等进行网络参与，既是新加坡政府电子政务发展的一大特色和亮点，也是新加坡政府更好地与公众互动，提高公共服务水平的新举措，新加坡的经验对我国数字政府建设以及网络民主发展具有一定借鉴意义。
一、文献回顾及理论检视
网络参与（cyber participation，cyber involvement，network participation）的文献研究伴随着各国电子民主、网络民主、电子治理的实践而产生。自美国学者马克·斯劳卡于1995年提出“网络民主”一词以来，网络参与经历了三十多年的发展和演变。西方国家除了使用网络民主（cyber democracy）以外，还大量使用电子民主（E-democracy）、电子治理（E-governance）等词，均与网络参与具有较多的关联性。
（一）网络民主和电子民主的理论探究
从概念界定上看，网络民主是以网络为媒介的民主形式，或者是在民主中渗入网络的成分。因此，网络民主突破了时空限制，拓宽了公民参与渠道，提升了参与效率，深化了民主参与内涵。电子民主融合了信息技术与民主理念，形成一种新型民主实践形式。电子民主的内涵离不开公共空间、交流、直接民主或协商民主三大要素，即信息技术广泛应用于公共空间，公共空间是重要的交流平台，公民直接或协商参与政治成为可能。因此，电子民主的实质在于参与式民主或协商式民主。从功能上看，网络民主具有正向功能，“信息技术能帮助选民充分了解候选人和选举过程，提高了投票率”;网络民主改变了现实的政治结构，可让公民有更常态的政治参与，可促成更负责的政治决策，从而深化公民政治参与的质量。从电子民主的功能来看，一方面，提升参与广度和深度，电子民主“克服时间、空间和其他物理条件的限制，而去努力实践民主”;“互联网用户更可能比非用户更多地参与市民、政治与媒体活动”;电子民主“促进公民参与政府活动、项目和决策”。另一方面，提高参与质量和效率。电子民主增加了政治过程的透明度，通过开放的信息和协商过程提高公共意见质量; 信息通信技术的采用加强了公民与代表、政府之间的互动，“社区网络能够允许人们不用同时参与公共讨论，而是按照他们自己的时间计划，也不用为了市议会和政府官员的方便而定。”
（二）电子治理的理论考察
荷兰学者米歇尔·巴克斯（Michiel Backus）将电子治理界定为一种新型治理模式，即利用电子手段在政府与公众、企业之间形成互动，将电子手段应用于政府内部运作，简化政府服务流程，并提升民主化程度的治理模式。还有学者将其界定为一种治理过程，“电子治理是政府、公民以及社会组织等主体以信息技术为载体，针对公共问题实现合作共治的过程。” 电子治理具有三大核心特征：一是技术植入，将信息通信技术作为电子治理最重要的技术基础;二是治理民主，强调政府等公共部门与企业、社会的互动，注重政府治理活动和政策决策的民主性;三是公共导向，电子治理的主要对象为社会公共事务。
（三）网络参与的文献回顾
对网络参与的前期研究，理论上探讨了网络参与的内涵、价值、意义、障碍、困境、局限性，以及网络参与的发展条件及前景展望，网络参与同政府创新、政府决策的关系，网络参与的机制、路径等等;实践层面考察了网络参与的一些形式，比如网络问政、网上献计献策等等。网络参与最核心的内涵就是创新性地利用IT技术改善民主决策过程，它既是一个民主参与工具的集合，也是一種新的民主参与形态，具有降低民主过程成本、提高公众参与协商和自主管理能力、提高民主过程信息处理效率、形成直接对话新机制的功能。网上政民互动方面，有学者以天津、武汉和重庆三地调研数据为研究样本，分析参与互动和政府回应对城市公众政府信任的影响，并检验公众满意度的中介作用和公众需求度的调节作用，认为参与互动和政府回应对城市公众的政府信任具有显著的正向影响。
通过文献考察可以发现，上述概念都强调信息的方向和作用方式的改变，强调从被动的信息获取到公民主动参与。网络民主与电子民主概念比较接近，其范围比较宽泛，包括网络投票等政治参与和公共事务网络治理等方面。电子治理强调通过网络等手段对公共事务进行协作治理，网络参与更强调公民一侧对公共事务的参与，即公民如何通过网络方式更有效地参与到公共事务治理之中，强调告知公民、与公民协商以及促进公民参与方面。新加坡近年来通过政府参与网站、社交媒介等大力发展网络参与，取得了较为突出的成效，其经验可以为我国数字政府的建设以及网络民主的推进提供可资借鉴的参考。
二、平台式参与：直达民情的网络参与平台
1999年，新加坡开始实行电子政务“整合”计划，打破原有部门分散的格局，通过流程重组建成跨越多部门的“一站式”综合网站，形成“一站式办公”“一网式服务”和“一表式管理”，为公民提供高效便捷的服务。然而，随着网络民主意识的觉醒以及公民网络参与需求的激增，更好地满足公民网络参与要求成为新加坡电子政务进一步发展的目标。在此背景下，新加坡政府2006年专门建立起民情直达的网络参与平台——REACH（英文全称是Reaching Everyone for Active Citizenry@ Home），旨在为公民提供表达自己意见的窗口。该平台经过两年多试运行之后，正式被指定为新加坡电子参与平台。
（一）REACH平台设置及主要参与方式
REACH又称为“民情联系组”，它既是一个网络参与平台，也是一个专门负责民众反馈的政府部门，主要目标是收集和评估基层观点、增进公民参与、促进建立活跃的公民社会。REACH的主界面由5个板块构成，即“主页”“参与”“阅读”“观看”和“关于我们”。
REACH平台的建立体现了直达民情的意涵。在平台设置上，设立了包括REACH网站、讨论论坛及本群在内的各种反馈平台，为公民提供与政府分享观点的渠道;在运行上，REACH的工作人员还会及时阅读公民的反馈并把它交给相关机构，同时也积极开展各种议题的讨论，促进公民与政府机构之间的沟通。就网络参与渠道而言，最初REACH门户网站上设置了“电子投票”“反馈”“公共商议”和“公共讨论”等四大版块，分别实现一定的参与功能（见表1）。
“电子投票”（E-poll）属于民意调查的一种，主要用于政府部门通过网络收集公民对公共政策的意见。截至2018年5月31日，仍处于开放状态的有两项政策，一个是新加坡民用航空局发起的“对无人飞机监管框架的改进建议”的民意调查，公民可以填写相关信息之后提出自己的反馈意见;另一个是新加坡国内税收局发起的“无缝税收体验”的民意调查，公民需要回答几个相关问题。该种方式的运行主要目的在于收集和评估基层观点和政策倾向。
“反馈”（Feedback）指公民向该网站提出对政府政策的反馈和建议。如果公民需要向政府提出意见和建议，可以通过REACH利用“反馈表格”来实现。在“关于我们”板块之下，有“联系我们”栏目，之下有“反馈表格”，在表格中填上基本信息（姓名、电邮、生日、联系电话、移动电话、居住国家、城市等）之后，在针对关于反馈的“主题”和“反馈详情”两栏，填写对特定政策或问题的反馈或者建议;填好提交后，将由REACH交给相关政府部门，再由这些部门直接给反馈者回复。从运行上看，REACH主要作为公民与政府部门的沟通中介。
“公共商议”（Public Consultation）属于公民参与公共决策的一种形式，其栏目设置在“参与”板块之下。“公共商议”的议题发起人只能是政府部门，公民可以通过“公共商议”就政府部门所提出的商议议题在开放时间内参与讨论，反馈意见直达相关部门。从运行情况看，公民可以与政府部门直接对话，其具体运行后文予以详述。
“公共讨论”（Public Discussions）是公民在网上就政府政策和问题进行讨论的栏目，其栏目设置在“参与”板块。如果公民希望发起讨论或者对讨论话题予以评论，就可以通过这一栏目进行。从讨论的发起人来看，这些话题由专家、普通民众或者由REACH提出。从讨论话题的类别看，设置了老龄化、预算、社区与社会、经济、教育、环境、交通等20多个类型的丰富话题。从运行情况看，公民不仅可以与政府部门沟通，公民还可以互动、评论，其具体运行后文予以详述。
（二）“公共商议”版块的具体运行
REACH早期的主要参与方式是电子投票和反馈，近年来逐渐增加了网络政策参与的渠道，主要是“公共商议”和“公共讨论”两类。最早的公共商议议题是2014年12开始的“媒体控制接口（MCI）信息服务调查”（2014年12月19日-2015年1月9日），但此调查范围仅限于政府部门之内。而2015年开始的公共商议，其调查范围开始涉及公众，网络公共政策参与至此正式产生。截至2018年6月，共开展了93个议题的商议。
1.公共商议的操作
面向公众的第一个商议议题是由新加坡国家环境局发起的“电器和电子设备危害物质限制”。所有商议的议题，包括正在开放的和已经关闭的，都保存在REACH网站上，公民可以实时查阅或者参与其中。公民要参与商议或者查阅以前的商议议题，既可以通过“机构”进行搜索，还可以通过三种“状态”即开放（5个）、关闭（50个）、关闭且进行概述（38个）进行搜索;使用高级搜索时还可以通过“关键词”“开始时间”进行搜索。从发起商议议题的部门来看，每个部门发起的商议议题数量不等，比如人力部门2015—2018年總共开展了6个议题的商议。商议过程结束后，对于有些已经关闭的商议议题还进行了概述，比如对关于“自由职业者在未来经济中最关心的问题”这一商议议题的讨论，REACH就进行了概述。截至2018年6月，仍处于开放状态的商议议题有5个，其中1个是由农产品和兽医管理局发起的“根据食品法规纳入新的添加剂的规定”，尽管2018年4月20日已关闭商议活动，但利益集团仍然可以全年提出申请，并依优先次序处理。
2.政策参与的过程
从参与的方式来看，对于正在进行的商议议题，公众可以参与讨论、评论并提出建议。比如，由国家环境局发起的“对最低能效标准和强制性能源标签的修订建议”、由生物咨询委员会发起的“线粒体基因组置换技术引起的伦理、法律和社会问题”、由城市发展局发起的“建议将私人住宅物业用作短期住所的监管架构”以及由新加坡民用航空局发起的“对无人飞机监管框架的改进建议”的具体参与过程和要求略有不同，尤其是国家环境局发起的“对最低能效标准和强制性能源标签的修订建议”，参与程度更深，在公共商议过程中，所有商议的意见都会被审查且纳入考虑，利益集团可以将反馈提交至NEA_energylabel@nea.gov.sg。为确保商议的集中且富有成效，要求回答者遵守以下指南：表明你个人或者所代表的组织的身份，以便我们必要时可以与你联系向你澄清任何问题;评论尽量清楚简洁;聚焦于你对提案的评论以及如何改进提案上;尽量用插图、例子、数据或备选的建议充实你的观点。
3.对话会的引进及其实施
由生物咨询委员会发起的“线粒体基因组置换技术引起的伦理、法律和社会问题”，其参与过程除了常规的公民提出评论和建议外，为促进参与，还组织了两场对话会，参与对话的有公众、研究专家、临床医师和机构伦理审查委员会成员等。公众在参与时，可以在网上下载详细的讨论文本、新闻稿以及受访者调查表等。讨论文本非常详细，介绍了生物咨询委员会的成员、功能和作用，介绍了线粒体疾病的基本知识、线粒体疾病种系修饰、线粒体基因组置换技术（MGRT）的益处和危害、对风险和益处的评估、不同MGRT技术的区别、参与方式以及相关的术语解释和参考文献等。在新闻稿中既包含此次讨论的6个问题，还包含公民参与方式，反馈提交方式，对话会的信息、主要专家信息等等。受访者调查表主要是收集受访者的一些信息，即姓名、电邮、代表个人还是机构、是否可将所提建议纳入最终报告、是否愿意收到最终报告文本及收到方式、从何种渠道获知此次商议的事情等。公众的反馈信息可以通过电邮bioethics_singapore@moh.gov.sg，或者通過信件（给出了地址、邮编等信息）寄给秘书处。
（三）“公共讨论”版块的具体运行
“公共讨论”的话题范围比较宽泛，该版块按类别设置了积极老龄化、2016年预算、2017年预算、2018年预算、社区与社会、防务与安全、经济、教育、环境、保健、住房、人力、总统选举、交通、青年等21类。截至2018年6月，网站上总共有157个讨论话题。
从讨论话题的类别看，在157个讨论话题中，涉及社区与社会的话题最多，共计21项（评论次数最多的话题有5次评论，许多话题无人评论）;涉及交通的共14项（其中评论次数最多的话题为8次评论，许多话题无人评论）;涉及经济的话题共11项（评论次数最多的话题有3次评论）;涉及安全的共9个话题（最多的1项有9次评论，3项有1次评论，5项无人评论）;涉及2018预算的话题共6项（评论人次分别为10、5、4、3、2、0次）;其他类别比较少，比如涉及环境的3项，涉及积极老龄化的2项，涉及青年的2项。综合来看，21个类别中有一些没有任何话题，而话题最多的类别为社区与社会（21项），其次是交通（14项）、经济（11项）、安全（9项）等。对这些话题的评论上，最多的为10次，最少的为0次。从评论次数最多的话题的类别来看，分别为预算（10次）、安全（9次）、交通（8次）、社区与社区（5次）。具体见表2。
如前文所述，从讨论的发起人来看，这些话题由专家、普通民众或者REACH提出，下面以关于环境主题讨论的三个话题为例予以说明。这3个话题，一个是关于一次性物品过度使用的问题（由REACH提出，有3次评论），一个是关于塑料袋和瓶子的问题（由 Apple McIntyre提出，无人评论），还有一个是关于限制塑料使用问题（由 Nutan Shah提出，无人评论）。
除了上述四大功能之外，REACH上还设置了三项参与内容：一是“2018财政预算案WhatsApp群组”，可以对预算进行讨论和提出反馈意见;二是“新加坡模拟议会”，供青年学子锻炼议会讨论等政治参与技能;三是“事件”，主要是介绍公共事务讨论会、对话会、电视脱口秀等各种公共参与事件，包括就一些议题与相关政府人员进行问答式参与，公民可以在有效期内注册参与。
（四）最新改版后的参与板块
后来，新加坡政府对参与板块进行了改版。以最新版为例，分为2022年预算（budget2022）、“公共商议”（Public Consultation）、政策讨论超级竞赛（super SG dash）、青年心理健康网络（youth mental well-being network）、新加坡模拟议会2021、民情联系讨论群组（REACH Whatsapp Chat Group）、事件（Events）、REACH事件参与条款及条件（Contests Terms and Conditions）、新加坡妇女发展对话（Conversations on Singapore Women"s Development）等版块。从改版情况看，将公共商议予以保留，其功能与原来大致相同;将预算讨论规范化，每年就预算的参与纳入正式参与渠道;模拟议会和事件更加规范化和便捷化，增强公众特别是青年的参与和讨论;对参与的条款和规则进行更详细的介绍，便利公众参与;就一些专门议题比如青年心理健康、妇女发展等，纳入重点讨论，聚焦参与议题;另外，还尝试利用比较有趣的方式调动参与积极性，比如设置政策讨论竞赛。
三、便捷式互动：更具交互性的社交媒体直达式参与
从电子政府发展的轨迹来看，根据《2004联合国电子政府调查报告》的总结和预测，全球电子政府发展从低到高可以分为五大阶段：初现期（Emerging presence）;提升期（Enhanced presence）;交互期（Interactive presence）;交易期（Transactional presence）;网络期（Networked presence）。第一阶段为初现期，电子政府仅提供一些有限的基础信息。在线电子政府仅包括一个网页和（或者）一个官网。在网上可以找到像国家元首的消息等归档信息以及像宪法等文件信息，这些信息大多处于静态，而居民很少有选择。第二阶段为提升期，政府提供许多公共政策以及治理资源信息，比如政策、法律和规章、报告、通讯稿以及可供下载的数据库。但是，尽管网上内容更多、形式多样，但信息的交互依然主要是从政府向居民的单向流动。第三阶段为交互期，政府在线服务进入交互模式，消费者下载纳税表格、申请驾照换证等服务的便捷性得以提高，并为相关的公共信息提供了视频和音频功能，公众可以通过电子邮件、传真、电话和寄信等方式与政府官员取得联系。第四阶段为交易期，允许公民和政府进行双向互动。包括纳税选择，身份证、出生证和护照的申请，驾照换证以及其他类似的C2G交互，而且可以全天候24小时在线申请。第五阶段为网络期，以G2G、G2C和C2G的交互整合为特征。此阶段，强调赋权于公民，政府与公民合作式决策，实行参与式民主。政府鼓励公民在决策中协商式参与，能够通过双向公开对话使社会参与进来。政府通过网络评论等交互功能以及在线协商机制积极征求公民对公共政策、法律制定以及参与式决策的看法。
新加坡在“智慧国2025”和“电子政务2015”建设中，都在致力开发更多新的政民互动、公共参与平台。以Facebook为代表的社交媒体，是继REACH这一类参与网站之后的新平台。随着Web2.0技术的推广，特别是随着移动互联网的普及，不少政府机构开始使用Facebook和Twitter等社交媒体来收集公众反馈，采纳网民智慧，拓宽和深化电子参与的渠道。政府开始主动利用新的社交媒介鼓励公众参与，一方面建立了一些网站，如https：//www.facebook.com/FacebookSingapore和https：//www.facebook.com/gov.sg;另一方面，在原有政府主站、政府官网、REACH网站都鼓励公众通过Facebook、Twitter、Youtube和Instagram（照片墙）进行参与。
（一）网络政民互动发展新趋势
经过30年的发展，新加坡的电子政府在“国家电脑化”时期已经完成了前两个阶段。后来经过近20年的发展，特别是在推进“智慧国”的过程中，通过“整合政府2010”和“电子政府2015”等计划，基本完成了第三、四阶段，电子政府不仅实现了公共事务办理环节的便利和高效，而且还在公共商议、在线互动、协商参与上进行了初步尝试，取得了一定成效。REACH的推出表明新加坡电子政务的发展开始迈入了第五个阶段，即网络期;但是由于它依然依托于传统互联网，所以政民交互的快捷性和个性化仍显不足。而最近几年，随着Web2.0技术的快速推进，特别是以Facebook为代表的新兴媒介的强势兴起，加速政民互动、观点共享、决策共商已经成为必然发展趋势。政民互动呈现出新的发展趋势：从网站到博客和博客站集;从信息发布到参与;从网页内容到实时的交互过程;从内容管理体系到基于分众的链接。显然，这些特征與新媒介的出现和发展密不可分。特别是年轻一代，其生活习惯与行为模式受到移动互联的手机终端、在线互动的新媒体平台比如Facebook等的深刻影响，更加青睐于个性化的而非官方化的话语体系，更加习惯于双向的互动沟通而非单向的信息传播，更加热衷于范围广泛的去中心化网络平台而对范围有限的REACH这样的中心化平台失去兴趣。从使用范围来看，政府的一站式互动网站平台REACH的局限性逐渐显露出来。据新加坡资讯通信媒体发展局（IMDA）统计，早在2009年，新加坡450万通信人口中就有70%的人使用社交网络、博客、即时通信工具、点对点的平台进行沟通。越来越多的新加坡人开始使用社交网站、论坛、在线视频提高意识、获取支持，可见网络社会已经逐步形成。
政府部门为了应对新形势的变化，开始主动利用新媒介。从2005年左右开始，执政党的多位成员就开启了自己的博客，与网上精英互动。2006年，政府启动了在线门户网站REACH，以改善与公众的沟通。一些议员和部门在社交网站张贴社区事件照片、分享个人趣事等方式同公众建立和睦关系。在2011年5月7日大选前的选战中，选举阵营就利用社交媒介催生了政治笑话、照片、视频和在线对话的交换，获得选民的亲近。当几位部长已经开始使用博客和Facebook之时，李显龙总理还是远离社交媒介，但最终还是迈出了实质性的一步，于2012年4月19日也开启了自己的Facebook网页，仅国际劳动节时在Facebook上发布的消息就收到621条评论。
（二）社交媒体在线参与的特点
与在线讨论论坛、博客、REACH和原先的部门网站等相比，Facebook的在线参与具有以下特点。一是直达性，在REACH平台上参与时，公众给部长的信件事先会有管理部门或者秘书人员阅读和过滤，而在Facebook上，并没有此类“把关人”，公众的信件可以直达部长，从而获得了沟通的平等感。二是便捷性，Facebook的实时交换特征使政策制定者和公众的在线对话更加便捷，部长们通过Facebook将他们关于各种经济社会问题的想法发布出来，供公众参与讨论;相比REACH和部门网站而言，Facebook在及时性和相关性方面更胜一筹，公众（Facebook用户）可以借助这一新的社交媒介顺畅地表达自己的意愿，提出自己的建议。三是亲近感，在REACH的参与中，用户必须完成注册，而Facebook可以上传、共享视频、照片和超级链接等，以丰富评论以及更新的内容。外交事务部和法务部部长2012年5月就在Facebook上与公众分享他与欧洲议员们的会议，以及出访印度的一系列照片。Facebook避免了REACH中公众与部长联系的疏离感，拉近了他们之间情感的距离。四是认同感。公众原先通过在线讨论论坛、博客以及REACH门户网站参与时，很难知晓与其沟通的人具体是谁，而在Facebook上，由于具有照片等形式的身份特征，公众可以明白其沟通对象究竟是谁，从而增加认同感。
因此，从沟通效果来讲，公众不仅参与更为活跃，而且对官员的接受度更高，双向互动的沟通使政府更好地了解公众的态度和需求，使公众获得更多的参与满足感和政治效能感。
四、新加坡网上政民互动的启示
新加坡网上政民互动的实践揭示了随着信息通信技术的进步，公民网络参与发展演进的新趋向，对我国正在开展的数字政府建设和网络参与的推进具有一定的参考借鉴价值。
（一）网上政民互动应契合公民需求新变化
早期的电子政务旨在利用信息通信技术的工具性便利为公民提供便捷式服务，契合了当时人们对高效便捷服务的需求。新加坡网上政务服务不仅办事流程科学优化，而且服务获取更加便捷可得。一方面，获取方式多样化，公民可以利用邮政网络、电话呼叫中心、因特网、智慧卡、数码电视等各种方式，更方便快捷地获取政府服务;另一方面，设计导向用户化，服务设计坚持用户需求导向，公民可以毫不费力地获取自己办事事项所需的各类服务;再一方面，服务迈向移动化，新加坡政府顺应时代需求，打造100多项移动政府（mGov@SG）服务，让用户通过移动设备方便地进行搜索、访问和业务办理。随着移动互联网的普及以及大数据在政府管理中的广泛应用，催生了公众对网上政务参与的新需求。政民互动、观点共享、决策共商，已经成为公民电子参与的新趋向。新加坡政府鼓励公民在公共决策和社会事务中进行协商式参与，通过双向公开对话实现诉求表达、利益聚合、思想交锋和意见交换。在决策过程中，政府通过网络评论等交互功能以及在线协商机制积极征求公民对公共政策、法律制定以及参与式决策的看法。以REACH为代表的政府互动网站以及以Facebook为代表的社交媒体的利用，使公民的电子参与更为方便，更具交互性，更有亲和力，这一发展正好契合了公民有效参与公共决策和公共事务的新需求。
新加坡电子政务发展的经验揭示出，随着公民需求的变化，电子政务的发展从注重网上政务服务流程的整合优化到开始重视公民网上信息查询、公民网上意见征集，再到重视公民网络上的有效参与，呈现出清晰的阶段性特征和发展演进轨迹。对于我国电子政务发展而言，在经过各部门各自网站建设、系统和平台的建设运营阶段之后，为更好地提升网上办事效率，需要实行网上电子政务的优化整合和流程重组，必须突破部门壁垒和数据烟囱，通过横向部门的整合，优化业务办理流程，提高网上办事效率，这是我国电子政务发展的前期目标。从当前发展来看，顺应公民网上公共事务参与的新需求，建设公民参与平台和网站，设立灵活高效的意见梳理和回應机制，实行充分便捷的政民互动，成为电子政务发展的新目标。
（二）网上政民互动应反映公民网络参与新趋势
公民网络参与的发展经历了从被动到主动、从关注个人诉求到关心公共事务、从重视参与权利到重视参与过程和实质、从重视表达到重视反馈回应的演变，这一过程反映了网络参与从强调介入参与到重视政民双向互动的新方向和新趋势。新加坡早期的公民网络参与主要依托政府网络参与平台（REACH）而展开，而近期主要以社交网络、博客、即时通信工具、点对点的平台等新型平台进行沟通。此类以移动互联为依托的平台之上，政民交互的快捷性和个性化体现得更为充分，政民互动、观点共享、决策共商更为有效。新加坡的经验表明，将政府决策的公民参与、公共事务的网上讨论植入政府过程之中，网上参与平台打造、网上对话互动成为新时尚。更多渠道的网络参与、更为便捷的网上对话、更为充分的政民互动，体现出参与渐次深入、互动更为有效的新趋势。
（三）网上政民互动应彰显数字政府发展新特征
随着大数据时代的到来，电子政务（E-government）的发展已经迈入数字政府（digital government）的新阶段。早期电子政务的功能主要集中于政务数据如何服务于管理部门或行业系统，提升内部管理绩效，或者关注通过政务数据资源的共享，利用整合的政务网络平台为公民和企业提供一站式服务，同时也兼顾通过网上政务公开和公民网上参与来促进政府的透明化与回应性。可以说，效率性、透明性与回应性是电子政务阶段的典型特征。而电子政务发展到数字政府阶段，呈现出更为彰显的新特征：它既是不断演进的整体服务型政府，又是数据驱动的协同治理型政府;既是全社会开放创新的普惠平台型政府，也是具有高度适应性的弹性韧性政府。此阶段，公民不再仅仅满足于凭借电子手段获取政府资讯来实现自己的知情权，而更需要通过平台进行意见表达和参与治理过程，以提升参与的效率和效果;政府也不仅仅满足于通过网上投票来收集公民意见，而更需要通过更为便捷的方式和手段将民意吸纳内化于公共治理和政策调适之中。对于网络参与而言，及时性、充分性、有效性、互动性、便捷性成为新的要求。因此，不仅要求政府部门业务办理实时在线、开放信息随时获取，还要求公民需求表达渠道畅通、公民意见有效传递，更要求政民互动平台便捷高效，以保证参与回应及时有效、对话磋商渠道通畅、互动沟通亲和生动。平台式参与和便捷式互动成为这一时代网络参与的双重变奏。新加坡利用参与平台保障了公民的参与要求和效率效果，还充分利用以Facebook为代表的社交媒体，发挥其个性化、实时性、交互性、去中心化等优势来保障参与的便捷性和可得性，既迎合了年轻人的口味和习惯，赢得了其广泛的参与，又树立了政府亲和的形象，增加了公众对政府官员的认同感，提高了沟通互动的水平，起到了政民互动的良好效果。
（四）网上政民互动应坚持有序有效相结合
当今，公民网络参与的广度和深度均大幅提升，但网络参与也可能衍生出网络的负向功能。一方面，网络民主可能导致非理性现象，由于网民具有“无限过滤”和“用脚投票”的自由，它不可避免导致“群体极化”，将带来舆论的片面化和碎片化。“网络对许多人而言，正是极端主义的温床，因为志同道合的人可以在网上轻易而且频繁地沟通，听不到不同的看法，持续暴露于极端的立场中，听取这些人的意见，会让人逐渐相信这个立场。”由于网络具有匿名性，可能会导致失真、失范、失控等风险，极端情况下还可能出现“网络扰政”甚至“网络暴政”。另一方面，网络民主还可能会带来新的参与不平衡现象，网络民主的选民只能是有能力并且偏好使用网络的人，使用网络的能力差异及网络自身的无限性与可操作限制了网络民主进一步扩展。
如何有效发挥网络参与的优势，避免网络参与的无序性和无效性，成为网络民主发展的一大挑战。新加坡在网络参与中，实现了便利性和规范性的有效结合，充分性和个体性的有机融合，使网络参与做到有序有效。其一，在防止失真、失范、失控方面，新加坡REACH网站要求参与者具有新加坡公民身份或者新加坡合法居留者身份，并实行实名注册，然后才能发言，通过身份限制保障了参与的有序性，并希冀参与者是负责任的公民;在参与讨论过程中，每个参与者都可以根据自己的意愿独立发表意见，也可以同其他参与者共同讨论，参与者的每次发言记录都清楚地显示出来，其他人可以对其发言进行评论，保障发言者审慎行事。其二，在促进参与效率和效能方面，为保障参与者提出有价值的意见和建议，对每一项参与讨论的法案（公共政策）都尽可能充分地提供其背景材料，方便参与者学习研究和参考，以提出有质量的建议，保障参与的有效性;更为重要的是，每项法案讨论结束后，都有对这项法案参与情况的小结和反馈，充分肯定参与者的贡献，鼓励公民参与的积极性。
五、数字化时代促进网络参与的实践路径
网络参与的进一步发展既要保障公民的信息获取能力，即追求公民与政府获取公共信息的公平性与广泛性，又要畅通决策过程中政府与公民的协商共治机制，还要构建新型政民互动关系，即“公民—政府”间伙伴关系。在数字化时代，促进我国网络参与需要从平台完善、机制创新、媒介融合、规范管理等方面着手，增强网上政民互动，促进有效治理。
（一）完善平台建设：营造政民参与互动的有效空间
建立多层次、多样化民意表达渠道，形成市民参与的丰富载体。在数字化时代，公民选择互联网作为参与公共生活、表达利益诉求的方式，而网络虚拟空间也满足了公民的参与愿望，实现了公民与政府、公司等力量的平等对话和理性协商，体现出平等开放、自由讨论、理性批判、关注普遍利益、达成共识等“公共领域”的核心特征。不少地方已经创新了网络参与平台，并营造出良好的政民互动空间。比如杭州近年来建设了市民参与基层治理“民意直通车”十大载体：人大系统的人大代表联络站、政协系统的人民建议征集、党政系统的“公述民评”、杭州电视台的“我们圆桌会”“民情观察室”“今日关注”、杭州广播电台的“民情热线”、杭州网的“杭网议事厅”、《都市快报》的“问计于民”以及19楼网站的“网言网事”等。另外，全市层面还有12345市长热线、政协的“请你来协商”、市政府的城市治理有奖举报平台等。这些渠道建设主体不一、运行逻辑各异、层次范围不一，呈现“多层次”和“多样性”的特点，但在各自领域发挥了相应的作用，成为民意表达和市民参与的重要载体。
融合网络参与平台成为重要方向。针对多头收集民意、多头交办处置、办理后绩效评估难等现状，以及民意反映碎片化、民意数据共享利用不足、回应关切不够高效等问题，一些地方开发新的统一数字化平台和应用场景，便利市民线上线下参与。比如杭州市在数字化改革中创新“民呼我为”数字平台，并将“民意直通车”“中国杭州”政府门户网站以及部门网站、“12345”市长公开电话、“绩效杭州网”及相关微信公众号等途径进行初步融合，形成市民参与的统一数字化平台。“民呼我为”以集成民意反映渠道为突破口，构建服务端、治理端“两端”协同架构，实现群众诉求表达、意见反映、问题办理、反馈评价的新型网络平台和应用场景，便利群众线上线下参与
（二）创新参与机制：发挥政民参与互动的正向治理功能
网络媒体为直接民主提供了可能性和多种渠道，已成为民意参与公共决策的“直通车”;将网络民意的力量纳入理性轨道，发挥参与在基层治理中的正向功能，还需要建立吸纳民意合理成分的民主协商机制。许多地方探索了基层参与的新机制，利用网络特殊平台和直接快捷地表达手段，推进公共决策中的协商民主。北京市近年来探索以党建为引领的“互联网+”基层社会治理，在“街乡吹哨，部门报到”基础上，创新了“接诉即办”机制，大大拓展了市民参与基层治理的方式和路径。重庆市2019年推进网格管理、智慧管理，发挥社区作用，动员公众参与，逐步引导社会组织、市场中介机构、公民法人参与城市治理，形成多元共治、良性互动的城市治理共同体，形成“大城众管”“大城智管”等机制。南京市通过让利益相关主体参与、引入第三方志愿者机制以及相关利益主体等方式，创新了公众参与的多种途径，从多方位、多角度引领公众参与城市治理的新机制。杭州市融通线上线下民主協商机制，涌现出以三墩镇的“一体化数智平台”、米市巷街道的“基层协商铃”、小河街道的“红茶议事会”、新塘街道的“心无忧”为代表的区级、街镇级的数字化参与平台，基本形成了民意表达、意见收集、反馈办理、跟踪问效、考核评估等一系列机制，促进了基层治理领域的市民参与，在相应区域范围内取得了一定的参与治理效果。
（三）发挥新媒介功能：增进政民参与互动的及时性和有效性
在大数据时代，为增强网络参与的互动性，可以借助更具交互性、亲近性的社交媒体，比如互动性强的微信、微博，来避免传统网站平台上政民之间网上对话的间接性、疏离感以及反应滞后等局限性，从而实现更为充分的网络互动，借此实现公民参与由被动接受信息到主动表达诉求，由远距离隔空喊话到近距离深入接触，甚至实现实时对接和深度介入，提高互动参与的及时性和有效性。
当今，传统人工手段无法将碎片化的信息进行完整地收集和高效地整合利用，而全媒体和融媒体已成为新的发展趋势，人们可以通过政府网站、微博、网络论坛等形式参与政策制定。当前我国需要借助网络技术和新媒介，大力推行政务服务的“三微一端一小”，即政务微博、微信、微视频、客户端、小程序，提升政务服务效率及网络参与的互动性。
微博发挥信息公开、政策解读与舆情引导作用，微信则促进信息交互与便民服务的输出，客户端（APP）属于面向特色服务的推送、在线服务与深度用户的在线参与，而微视频则专注于服务引导与样板操作。微视频不仅可用于政务信息发布，还可以用于国家或地方形象展示，并为民众提供政务服务的具体引导，展演各类办事流程的操作样板，展示民众对相关问题的形象反馈等。作为最重要的短视频平台之一，抖音已成为政务传播的新阵地。不少政府机构纷纷选择入驻抖音开设账号，并将其作为重要的宣传阵地。目前，入驻抖音的政务号已超过16000家，涵盖旅游、公安、共青团、法院、地方发布、文化等主要机构类型。微信小程序不需要下载安装，用户扫一扫或搜一下即可打开应用，大大便捷了市民参与。“三微一端一小”实现各自所长的信息资源与服务内容输出路径或模式。上海市采用新技术、新媒体、新渠道，为智慧政府建设提供全方位的支持，借助移动端的实时互动、影像采集、现场扫码、RFID识别等技术手段，推行“一微一终端”、电子走访日志等“政社互动式”市民参与模式。
（四）强化规范性管理：保障政民参与互动的有序性
对于我国而言，在国家积极推进“互联网+政务服务”的现实背景下，应积极回应公众的电子化政务服务需求，以提高公众满意度为核心，优化电子化的参与互动和政府回应过程，从而改善公众对政府的信任度。实践中，我国各地建立了为数众多各种类型的政府网站，其中有些具有参与或互动功能。但从使用率和效率来看，并不乐观：要么网站吸引力不大，参与者较少;要么参与者并不负责任，乱发评论，影响了参与的效果。我国在网络民主发展过程中，可以借鉴新加坡的做法，加强网络参与的规范性。各地可以建立专门的网络参与平台，并实行实名注册制，保障发言者对自己的发言负责;另外，还应当收集整理参与者的意见和建议，并予以及时沟通、反馈，使参与者具有更大积极性，获得更多的参与满足感和政治效能感。通过规范管理，实现有序性和有效性的有机结合，将互联网这一“最大变量”变成“最大增量”，构建网上网下同心圆。
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责任编辑 范瑞光
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