地方政府助推中国经济高速增长机理研究
摘要：自我国改革开放以来，全球经济无论处于繁荣时期还是处于衰退时期，中国经济的增长速度都居于领先地位。其中的一个重要原因，就是中国政府（包括地方政府）在宏观、中观经济发展中，发挥着极其重要的作用。与市场取向改革相联系，地方政府由以前的被动执行中央政府指令性计划的角色转变为既有独立经济管理权、又有独立经济利益的市场竞争主体。中国经济系统的竞争，不仅表现为企业、公司之间的竞争，还表现为地方政府之间的竞争，而且地方政府之间的竞争，很大程度上表现为市场竞争。地方政府竞争助推中国经济高速增长，是中国特色社会主义政治制度与经济制度优越性的体现。
关键词：中国经济高速增长;分税制改革;地方政府竞争
中图分类号：F2 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2022）03-0076-08
现代政府都具有双重职能，即社会管理职能和经济管理职能。由此决定了政府在经济发展中的作用，成为经济学研究的一个重要课题。围绕这个问题，经济学家存在不同的见解，从根本上说，可以划分为两大类：一类是主张政府不干预的自由市场经济，强调充分发挥“看不见的手”的作用;另一类是主张“看不见的手（即市场）”要与“看得见的手（即政府）”有机结合起来。后者重视政府在经济发展中的作用。改革开放以来的实践经验表明，在中国经济增长中，中央政府领导下的地方政府发挥着极其重要的作用，这是世界上其他国家所无法比拟的。中国的政府（包括地方政府）之所以能够发挥推动经济增长的重要作用，在于中国特色社会主义经济制度和政治制度是以公有制为主体、以人民为中心，代表广大人民群众的根本利益，善于调动人民群众积极性。只要有利于社会生产力发展，政府都会尽其所能去奋斗、去实现。与其他国家不同，中国政府不仅具有行政管理功能和经济管理功能，而且具有推动经济发展功能。社会主义市场经济体制是中国特色社会主义的重要组成部分，在这种制度体系下，中央政府领导下的地方政府发挥着推动经济增长的重要作用，是推动中国经济高速度增长的重要力量。
一、计划经济体制下地方政府仅是上级指令性计划的被动执行者
在传统的计划经济体制下，中央政府是资源配置的主体，绝大多数资源都是由中央政府直接配置的，其主要手段是自上而下的下达指令性计划指标。20世纪50年代中期，即新中国成立后不久，我国之所以会选择高度集中的计划经济体制，主要有两个方面的原因，一是模仿当时苏联的社会主义模式，即计划经济模式;二是服务于“赶超战略”，优先发展重工业。这使得相当长时间内人们都把计划经济和社会主义直接划等号，对市场经济采取绝对排斥的态度，这种观念直至1992年春天邓小平南方讲话后才从根本上改变过来。在我国特定条件下，为了迅速改变贫困落后面貌，尽快缩短与发达国家的差距，被迫选择优先发展重工业的“赶超战略”。传统的高度集中的计划经济体制的优越性在于能够集中力量办大事，即把极其有限的资源集中起来，重点发展急需的部门，即重工业部门，并在较短的时间内，建立起独立完整的工业体系，以及迅速增强国防力量。从这个意义上说，计划经济体制在历史上曾经发挥过重要的作用，不能对其采取绝对否定的态度。习近平同志指出：“我们党领导人民进行社会主义建设，有改革开放前和改革开放后两个历史时期，这是两个相互联系又有重大区别的时期，但本质上都是我们党领导人民进行社会主义建设的实践探索。不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期，也不能用改革开放前的历史时期否定改革开放后的历史时期。改革开放前的社会主义实践探索为改革开放后的社会主义实践探索积累了条件，改革开放后的社会主义实践探索是对前一个时期的坚持、改革、发展。”[1]在经济发展的任何时点，每个经济体的要素禀赋是相对固定的，其比较优势和最优产业结构也是由此确定的。如果说发达国家的比较优势是资本相对比较丰富、劣势是劳动力比较短缺，那么发展中国家则正好相反，劳动力比较丰富、资本较为短缺。发展中国家如果发展缺乏比较优势的资本密集型重工业，就只能依靠政府的强制性干预。也就是说，重工业是属于资金密集型产业，需要投入大量的资金，在一个落后的农业大国，资金是一种极其稀缺的资源，不能依靠市场的调节作用，只能依靠强制性压低农产品价格、原材料价格和各种生产要素价格等等，始能为超前工业化提供所必须的资本原始积累。[2]也就是说，只能由中央政府直接配置资源，不让市场供求和价格起调节作用。如果放任市场供求和价格起调节作用，就必须把发展具有比较优势的劳动密集型的轻工业放在优先位置。一个按照比较优势发展的经济体一定是开放的、市场化的。改革开放以前，中国政府优先发展的是违背比较优势的资本密集型重工业，改革开放以后，中国政府通过渐进式双轨制改革在转型期给这类产业提供了保护性的缓冲带，并逐渐放开符合比较优势的劳动密集型产业市场准入，因势利导地促其健康发展，使国民经济得以保持可持续增长。在高度集中的计划经济体制下，地方政府充其量是充当中央指令性计划的执行者或贯彻者，并把中央下达的计划指标分解到基层和企业。这种高度集中的计划经济体制的弊端，就是束缚了地方政府和企业的主动性和积极性，也不利于城乡之间、工农业之间的协调发展，不利于改善人民群众的生活，因而是不可能长期保持下去的。因此，它属于不可持续的发展战略，或者说是一种阶段性的发展战略。
中国社会主义建设的实践经验表明，只有中央的积极性，没有地方和企业的积极性，是不可能实现国民经济持续快速增长的。毛泽东早就意识到扩大地方积极性的重要性，1956年在《論十大关系》中指出：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”但是，在传统的高度集中的计划经济体制下，不论采取何种分权模式，地方政府从来没有条件获得独立的利益主体地位，缺乏必要的经济管理权与资源配置权。在传统的高度集中的计划经济体制下，地方政府的政绩主要表现在维护和执行中央计划的精确程度，即不折不扣地完成中央计划下达的各项指标。在中央计划与企业生产之间，地方政府扮演着落实中央计划和帮助企业完成任务的双重角色。地方经济发展快慢与地方政府之间并没有直接的利害关系，地方政府官员的薪金也实行全国统一标准，这就不利于发挥地方政府的主动性和积极性。因而，在传统的高度集中的计划经济体制下，我国国民经济的增长速度是较为缓慢的。改革开放以后，随着市场机制的初步引入，建立在利益机制和竞争机制基础上的市场力量发挥了强大的作用，市场需求引领经济增长，曾经长期滞后的农业和消费品工业迅速发展起来，加上劳动者因市场取向改革得到物质上的鼓励和刺激，积极性异常高涨，国民经济因此呈现空前繁荣的局面。1B7CB290-21F6-4747-A092-4D6A15BB37B8
二、分权化改革使地方政府充满了生机与活力
始于1978年的经济体制改革，总体上说，是沿着市场取向的目标推进的。20世纪80年代采取相对分权的“分级包干”的财政体制，1994年后采取收入集權、支出分权的分税制改革，即“交完国家的、剩下都是地方的”，并把企业上缴利润的大部分改为征收所得税。与之配套的是建立“国税”与“地税”两套税收系统，为的是提高中央税收占GDP比重和中央税收占全国税收比重。分税制改革的导火线是在这之前，中央财政困难，先后两次向地方借钱。分税制改革后，中央财力明显增强，地方财力明显削弱，地方政府财权与事权不相匹配，财政入不敷出，部分缺口只能依靠中央财政转移支付。尽管分税制改革至今还没有完全到位，但给中央与地方的关系带来了深刻变化，即从事实上承认中央财政和地方财政各自的相对独立的地位和利益，这就有利于激发地方政府发展本土经济、增加本级财政收入的积极性。[3]在实行中央和地方分级管理中，国家还先后对14个大中城市实行计划单列，赋予其省级管理权。这些计划单列市在不改变省辖市的行政隶属关系条件下，享有省级的投资审批权以及技术引进和外贸进出口等经济管理权限。通过中央政府和地方政府的分权化改革，地方政府的地位和作用发生了根本性变化。[4]由于传统的高度集中的计划经济体制，权力基本上集中在中央，分权化改革意味着中央政府把一部分权力向地方政府转移，而权力的背后则是财富，权力转移意味着财富的转移，意味着中央政府可支配财富的减少，地方政府可支配财富的增加。这是市场取向改革的客观要求。在高度集中的计划经济体制下，大部分权力和财富都集中在中央政府，与其相适应的财政体制是“统收统支”，即地方政府把大部分收入上缴中央政府，所需要的支出再由中央政府下拨，实行收支两条线。地方政府没有独立的自主权和经济利益。由于大部分资源是按中央指令性计划配置的，与此相联系，中央政府对产品和要素价格实行严格的管制，价格对产品和要素不起调节作用。中央政府还对初级产品和原材料制定歧视性价格，并通过“价格剪刀差”把资金转移到工业部门，为优先发展重工业提供资本原始积累。[5]
随着市场取向改革的逐步推进，初级产品价格和原材料价格以及生产要素价格的市场化，工业部门通过“价格剪刀差”途径获取的利润明显缩减，导致中央财政收入相应减少。与此同时，虽然通过分权化改革，地方政府权力扩大，获得相应的财力，但是分权化改革之后，地方政府的支出责任也明显扩大，并出现财权和事权（支出责任）的不相匹配，即地方政府拥有的财力不敷支出，迫使地方政府自谋出路，把压力转化为动力，积极招商引资，加快发展地方经济，千方百计增加地方财政收入，以及在预算外开辟新的财源。恰逢当时全国土地和房产市场化改革步伐加快，允许土地使用权转让，其收入（包括税收）归地方政府支配，“土地财政”便应运而生。由于土地批租收益留归地方政府，成为地方政府财政收入的重要来源。与市场取向改革相联系的是工业化、城市化的快速推进，对建设用地的需求迅猛增加，加上建设用地供给是由地方政府垄断，必然导致建设用地价格不断攀升。迅速扩大的“土地财政”有效缓解了地方政府财政支出的压力，促进了地方经济的发展。
中央政府与地方政府的分权化改革，使地方经济逐步演变成为国民经济大系统中具有相对独立性的子系统，在本区域内拥有一定的资源配置权和经济控制权，具有一定数量的可供自主安排的人力、物力、财力，保证了地方经济能够独立自主地发展。地方政府在发展经济、改善民生、财政支出压力和实现政绩目标的多重力量驱动下，激发了前所未有的积极性和主动性，地方经济发展由此迈入快车道。如果说在传统体制下，地方政府领导人的政绩是与执行中央计划的完美程度联系在一起，那么，随着分权化改革的推进，地方政府获得越来越大的经济控制权，同时承担着独立发展地方经济的重任，地方政府领导人的政绩与地方经济的发展状况越来越密切地联系在一起。以经济建设为中心的总方针也促使地方政府必须加快经济发展的步伐。地方政府角色的这一根本性转换，使之成为地方经济发展的重要推动者，这是世界上其他国家所不可比拟的。如果说其他国家经济增长的动力源主要依靠市场的力量，那么，中国经济增长的动力源则来自两方面，即市场和政府。改革开放以来，我国经济体制改革经历了计划经济为主市场调节为辅、发挥市场在资源配置中的基础性作用和发挥市场在资源配置中的决定性作用等阶段，与此相联系，总的趋势是市场的力量逐步加大，政府的力量逐步缩小。通过不断实践和调整，实现有效的市场和有为的政府的最佳结合，并通过二者形成强大的合力，从而推动经济高速增长。分权化改革过程中，伴随着地方政府行为方式的转变，逐渐形成了独立化、明晰化的地方利益，使地方政府不同于传统体制下作为高度集中计划经济的附属物存在。地方经济作为相对独立的经济系统，获得了自主发展的可能和机会。地方政府在追求政绩最大化和消解财政压力的双重驱动下，发挥了前所未有的发展经济的积极性、主动性。地方经济发展建立在充分利用挖掘本地区发展潜力的基础上，扬长避短、趋利避害，形成各具特色的发展模式，如“苏南模式”“温州模式”“珠三角模式”“晋江模式”等等。同时，地区经济的迅速发展在很大程度上是依靠中央政府改革开放政策来推进的。为推动地区经济迅速发展，中央先后出台了创建经济特区、综合配套改革试验区以及自由贸易试验区，一步步地从重点突破转到全面推进，从点上的试验到面上的推广，推动着全国全面深化改革开放向纵深发展。[6]
三、把有为的政府和有效的市场结合起来
在中国社会主义制度条件下，政府的性质与职能是双重的。一种是政治权力，也就是国家权力;另一种是财产权力，也就是所有者权力。也可以说，政府既有社会管理职能和经济管理职能，还有促进财产增值和推动经济增长职能。上述几种职能又是相互交织在一起的。在中国的所有制结构中，公有制经济是主体、国有经济是主导，政府代表全体人民行使国有资产的管理与投资职能。在错综复杂的关系中，如何正确处理政府与市场关系，是值得深入探讨的问题。在中国传统体制下，也就是公有制一统天下情况下，城市全民所有制企业是采取“政企合一”的形式，农村人民公社是采取“政社合一”的形式，各级政府之间的关系遵循下级服从上级的基本原则。在这种政治经济制度下，政府是资源配置的唯一主体，市场不起任何形式的调节作用。随着市场取向改革的逐步推进，越来越多的资源配置由市场来调节。按照当前流行的观点，政府和市场的分工是很明确的，即市场主要是提供私人产品，政府主要是提供公共物品和公共服务，消除外部性。凡是市场管得了的由市场管，凡是市场管不了的由政府管，政府起着弥补市场失灵的作用。这样认识问题并没有错。但如果因此认为政府的功能和市场的功能是对立的，这种观点则是站不住脚的。须知，纯粹的市场机制或完全的市场机制是理论上的假设，必须同时符合以下几个条件：一是众多经济活动当事人之间的信息是对称的，即彼此都能够充分了解市场供求和价格变化;二是没有任何一个经济活动当事人可以独自控制和垄断市场价格，即不存在着垄断和不正当竞争现象;三是经济活动当事人的活动不会产生外部效应，包括正面效应和负面效应。但是在现实生活中并不存在纯粹的市场机制或完全的市场机制。换句话说，在现实生活中仍然存在着“市场失灵”。这就注定了必要的政府干预是消解“市场失灵”的理性选择。目前我国在某些领域（如房地产市场领域）存在炒买炒卖，在某些领域（如互联网等领域）存在不正当竞争以及垄断现象，影响了国民经济的正常运行，这就需要政府借助法律法规和其他措施及时加以矫正，以利于发挥市场机制正常的调节功能，提高资源配置效率。过度竞争也是“市场失灵”的一种表现。由于现实生活中客观上存在信息不对称，如果进入门槛很低，退出成本很高，过度竞争便是不可避免的。过度竞争的结果，不仅不能提高资源配置效率，还会浪费资源，降低资源配置效率。如何避免过度竞争，也是政府宏观调控必须考虑的重要问题。总之，仅仅依靠自发的市场力量，是不可能形成市场机制正常运行的充分条件的。因为市场机制正常运行是需要一定规则、制度的，以此来协调市场主体之间的关系，这是政府必须承担的功能。为保障市场机制的正常运转，为众多市场主体创造公平竞争、公开竞争、公正竞争的市场环境，政府必须承担以下重要职能，即提供公共物品，消除外部性，反对任何形式垄断和不正当竞争，矫正市场失灵。因此，只有把有效的市场与有为的政府结合起来，才能实现市场经济的健康、持续发展。1B7CB290-21F6-4747-A092-4D6A15BB37B8
我们可以想一想，如果政府的功能与市场的功能是完全对立的，那么，中国的经济体制改革就无从谈起，更谈不上顺利地向前深入推进。社会主义市场经济体制就不可能建立并逐步完善起来，更谈不上建立高水准的市场经济体制。回顾改革开放以来的制度变迁，既有自下而上的诱致性制度变迁，也有自上而下的强制性制度变迁。自下而上的诱致性制度变迁，在相当程度上带有自发性，但是这种制度变迁要能顺利实现并不断完善，必须得到政府的认可和引导。例如，中国农村第一步改革，是农民自己发动的，在包产到户初始阶段，农民的自发行为违背了政府一贯的政策，政府和改革者处在对立状态，邓小平的贡献在于倾听了来自农民群众的呼声，改变了政府的立场，实行家庭承包责任制，连续下发几个中央一号文件，把局部的经验推向全国，家庭承包制因此迅速覆盖全国农村，政府起了主导作用。又如，乡镇企业的“异军突起”，也是因为得到政府的认可和大力支持。邓小平对此给予很高的评价，感慨地说：“农村改革中，我们完全没有预料到的最大的收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞多种小型企业，异军突起，这不是我们中央的功绩。”[7]在中国经济体制改革进程中，人们都把家庭承包和乡镇企业称为中国农民的两项伟大创造，不仅使中国农村面貌发生深刻的变化，还对中国的全面改革产生了深远的影响。[8]自上而下的强制性制度变迁，则是政府（尤其是中央政府）指导下的制度变迁。这两种性质的制度变迁，其改革目标都是一致的，即建立和完善社会主义市场经济体制。自上而下的强制性制度变迁之所以必要，是因为传统体制是由政府构建的，并有一整套法律法规维护着它，要对它进行改革，只有政府才有可能承担这项任务，“解铃还须系铃人”。如城乡二元制度的改革、土地制度的改革、劳动力制度的改革等等，都是政府（尤其是中央政府）指导下的制度变迁，即强制性制度变迁。强制性制度变迁比诱致性制度变迁难度更大，因为它涉及各个利益集团的利益重新调整和分配。如果说自下而上的诱致性制度变迁，改革成本较低，社会震荡较小，那么，自上而下的强制性制度变迁，则成本较高，风险较大，政府责任较重。目前阶段中国的制度变迁，更多地表现为强制性制度变迁，难度较大，标志着中国的制度变迁进入攻坚阶段。政府（尤其是中央政府）之所以要推进这类改革，是为了实现自己的目标，即建立完善的社会主义市场经济体制，进一步解放和发展生产力。
虽然从某一种角度看，政府的干预是要素市场发育不完善的重要原因，但是，从另一种角度看，要素市场化改革之所以不能一步到位，还因为各方面的承受力受到当前发展程度的制约，给自上而下的强制性制度变迁设置了障碍。例如，依靠政府权力构建的城乡二元体制，是当前妨碍市场发育的重要因素，但是要从根本上破除城乡二元体制，除了取决于改革的力度，还取决于发展的程度，而且改革的力度又不能超越发展的程度。况且，放在特定的历史背景下，城乡二元体制的存在，还有一定的积极作用。改革开放前期，正是由于城乡二元体制的存在，劳动力和土地（建设用地）要素市场化程度低，工业化、城市化成本低，使得我国有可能以低成本优势，吸引国外、境外劳动密集型产业大规模转移过来，从而带动了国民经济的高速增长。当时条件下，虽然价格改革是市场化改革的重要环节，但是传统计划经济体制下的经济结构存在着明显的不合理，供给与需求的缺口较大，如果一下子把商品的价格放开，就必然导致严重的通货膨胀。即使在总需求受到严格控制的情况下，结构性的通货膨胀压力也是相当大的，只能借助于政府的行政手段，分步骤地、因势利导地逐步放开产品的购销价格。中国传统经济体制的突出特征是依靠行政手段直接控制。由于计划经济体制向市场经济体制转变需要一个较长的过程，如果在条件不成熟的阶段放弃集中控制和行政手段，将会带来难以想象的后果。保留传统体制因素虽然会延缓改革的步伐，但也是不得已的选择。如果认为这样做是违背改革初衷或反对改革，那是思想幼稚的表现。
当前驾驭我国国民经济增长的“三驾马车”（投资、出口、消费），政府也是大有作为的。由于我国政府承担着发展经济的重要功能，可以为扩大投资、扩大出口以及扩大消费提供种种有利的条件，包括提供优惠政策条件。特别需要指出的是，我国是以公有制为主体、国有经济为主导、多种所有制共同发展的体制，使得中央政府和地方政府具有其他国家所不能比拟的条件（即拥有庞大的财产权）发挥促进经济增长的作用。在我国的投资、出口中，国有经济所占的比重相当大，而国有经济的背后是中央政府和地方政府。中央政府和地方政府也是遵循市场经济规律，追加投资、扩大出口。改革开放以来，中国所进行的一系列制度创新，都体现了中央政府和地方政府推动全面深化改革开放的坚强意志，都是为了完善社会主义市场经济体制。只有沿着市场化方向把改革推向前进，才能进一步解放生产力。无论是中央政府还是地方政府，都是代表广大人民群众的根本利益，从这个意义上说，政府和市场的目标是一致的。分权化改革，把地方政府塑造成利益主体和竞争主体，有效地推动地方经济的发展，经济效益指标是中央政府考核地方政府政绩的重要指标。分权化改革以后，我国拉动经济增长的动力，不仅有企业、公司，还有地方政府，市场竞争不仅表现为企业、公司之间的竞争，而且表现为地方政府之间的竞争，其叠加效应使得我国的经济增长具有更强的竞争力，从而使我国成为当前全球经济增长速度最快的国家。
四、地方政府推动经济增长的利与弊
回顾改革开放40多年的历程，我国地方政府在推动经济高速增长方面，的确发挥了重要的作用。但是，这个作用在一定程度上是建立在城乡二元结构的基础上的。城乡二元土地制度是城乡二元结构的重要组成部分。40多年来我国国民经济之所以能够获得较快的增长，工业化和城镇化是重要推动力量。土地从农业用途转变为工商业用途及城市基础设施建设用途，其生产效率以几何级数增长。而在城乡二元土地制度的背景下，农村土地是不能进入市场的，必须由地方政府低价征收，转变为国有土地，然后才能进入市场，并通过低价出让工业用地，吸引制造业投资，带动第三产业发展，或高价出让商业用地，获取巨额土地出让金，或以土地作为资本金和资产抵押物，使地方政府達到最大化利用金融杠杆。这就是人们通常所说的具有中国特色的地方政府“土地财政”。地方政府依靠出让土地使用权收入，来维持地方政府的一部分财政支出，一般占地方政府财政收入的50%左右。地方政府拉动经济增长的主要途径是投资拉动，除了用土地出让收入投资发展经济外，还可利用其占有的土地作为向金融部门贷款的抵押品，加大金融杠杆。目前依靠土地使用权出让收入偿还金融部门债务，其依存度最低的省、市在20%以上，最高的省市在60%以上。
土地使用权出让收入，与房地产价格成正比，房地产价格上涨越快，单位土地使用权出让收入越多。20世纪末土地使用权市场取向改革以来，我国国民经济之所以能够获得快速增长，很大程度上是由于房地产价格数倍甚至是数十倍上涨，大幅度增加地方政府的财政收入及与此相联系的财政支出，充分发挥地方政府拉动投资的作用。与房地产业相关的行业有60多个，相关的产品2万多种，可见房地产业产业链之长、拉动效力之大。但是，马克思曾经说过，每一枚徽章都有它的背面。当前的高地价高房价也直接或间接地把生活成本抬高到大多数劳动者难以承受的地步，使得他们很大部分收入用于购房，影响了改革开放给人们带来的获得感和幸福感，房贷压得年轻一代喘不过气来。那么，能不能采用经济的以及行政的极端手段把房价快速地降下来呢？这也是不可行的。因为房地产价格大幅度下降，不仅会急剧减少地方政府的财政收入，还可能导致地方政府与金融部门以及开发商与金融部门之间的信用危机，其后果是不堪设想的。如何保持房地产市场的平稳发展，坚持“住房不炒”，稳地价、稳房价是今后政府宏观调控必须坚持的基本原则。
参考文献：
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[8]许经勇.中国农村经济制度变迁六十年研究[M].厦门：厦门大学出版社，2009：100.
责任编辑：詹花秀1B7CB290-21F6-4747-A092-4D6A15BB37B8
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