县域营商环境评估“执行合同”指标的现状、影响因素和优化策略
刘艳梅 徐振增
摘 要：“执行合同”是营商环境评估的重要法治指标之一。在与世界银行评估可比性前提下，聚焦县域实际，通过样本分析县域“执行合同”指标的现状、存在的问题及其原因，从五方面提出了优化策略：进一步优化法院工作机制，与政府相关部门联合推动关口前移，着力破解“送达难”;进一步优化法官工作机制，改进法院审判管理和服务的“软硬件”，挖掘提升“执行合同”审判质效潜能;继续优化执行工作机制，提高执行质效;以信息化和智能化建设作为提升“执行合同”指标和法院工作质效的重要抓手;建立以简易程序和速裁机制提高审判质效的支持保障体系，发挥其在提升法院营商环境指标方面的优势。
关键词：营商环境;“执行合同”指标;影响因素;优化策略
中图分类号：F20 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2021）06-0076-09
一、问题的由来
“执行合同”（Enforcing contracts）是世界银行营商环境评估的11个指标之一，也是我国营商环境评估的18个指标之一。评估的对象主要是各级法院。世界银行营商环境“执行合同”指标评估采用问卷方式，从解决一个标准商业纠纷所需要的“时间”“费用”“司法程序质量”三个二级指标进行测评，不仅评估法院解决此商业纠纷的质量和效率，更重要的是考察一国或地区与营商环境相关的法律体系是否透明、明晰、完善，从而为市场主体提供强有力的产权保护、公开的信息披露以及对当事人意思自治的尊重。
从2016年开始，我国“执行合同”指标排名显著提升，保持全球领先。2020年世界银行评估的190个经济体中，我国“执行合同”指标排名第5。其中，体现司法制度与工作机制的“司法程序质量”指标得分16.5分（满分18分），排名第1，成为全球最佳实践者。在2020年世界银行营商环境评估报告中，我国的“执行合同”指标项继续发挥了长板优势，引领我国的整体营商环境进一步优化。
“执行合同”指标世行评估的长板优势，并不意味着这一领域没有提升的空间。一是世界银行“执行合同”指标评估主要依据该国的民事诉讼法和其他审判规章制度。这也是我国近几年修改和完善一系列民商事法律制度的重要诱因之一。比如，修改了《民事诉讼法》，开展民事诉讼程序繁简分流改革试点工作、严格规范民商事案件延长审限和延期开庭等。但是，“执行合同”指标评估完全对标世界银行，即以民事诉讼法律制度在国家层面是否完善为主，容易导致忽略地方司法实践的多样性和差异性。二是世界银行“执行合同”指标评估一般选取参评国家的首都和另外一个大城市，例如在我国选取了北京和上海两个城市。作为两个标杆城市，其在优化营商环境包括“执行合同”方面的努力、优势和成绩是有目共睹的，但并不等于其他地域、其他城市、其他层级政府都具备这一长板优势。三是在具体的评估方式上，世界银行营商环境评估“执行合同”指标一般采用“问卷”方式。这种评估依据、评估内容和评估方式，重在强调与世行评估的可对比性，但也存在单一性、同质化、实效性不强等问题，不能完全体现出各地方特别是县域法治营商环境的差异性，不利于通过评估及时发现各地方法治营商环境存在的具体问题和有针对性地提出对策，从而实现国家顶层设计的“以评促改”“以评促优”的目的。鉴于此，以对标世行、立足本土、识别差异、追求实效为原则，梳理总结县域营商环境法治指标的现状和问题，对持续优化法治营商环境、提升地方竞争力具有前瞻性的地位和作用。
有关“执行合同”的学术研究主要涉及三个角度：第一，从世界银行评估报告角度，分析我国“执行合同”指标的表现、差距和改进措施等。[1]（P375-441）[2]第二，从法治化营商环境角度，探讨其中的司法环境。如石佑启、陈可翔认为司法环境是优化法治化营商环境不可或缺的条件。[3]第三，从营商环境评估“执行合同”指标角度，如陈思雨认为“执行合同”指标对改进我国商事司法工作具有重要意义[4]。
已有研究成果为本研究提供了重要借鉴，但也存在一定的局限性，具体表现为“三多三少”：一是宏观研究多，微观研究少，尤其是优化县域“执行合同”指标的实操性研究更少;二是定性研究多，定量研究少，尤其是基于样本抽查、数据支撑的实证分析更为匮乏;三是基于世界银行评估指标的可比性、应试性研究多，立足本地实际的实效性研究少。
为此，课题组聚焦营商环境的重要指标“执行合同”，采用“世行问卷”和“样本抽查”两种方式（其中，“世行问卷”方式另行探讨，本文以“样本抽查”分析为主），在有关部门的大力支持下，选取22个县（市、区）法院，抽取符合测评要求的案卷样本进行核查，并进行实地核验。通过透视案卷样本和实地核验，分析各县（市、区）法院“执行合同”指标的差异性和共性问题，为提升该指标提供重要数据支持和实证分析。
二、“执行合同”指标样本研究设计
（一）指标选取和分值分配
世界银行“执行合同”指标评估共有三个二级指标，即“时间”“成本”和“司法程序质量”。其中，“时间”衡量的是解决争端所需的时间，缩短诉讼时间成本、提高诉讼效率是“时间”指标关注的重点。因此，优化营商环境要求法院应当尽量缩短商事案件的诉讼时间，尽量减少当事人的时间消耗。“成本”衡量的是司法程序解决争端所需的金钱。原告必须先支付相关费用，最终再由败诉方承担。降低诉讼成本无疑可以减轻商事主体的负担。所以，优化营商环境必然要求经济成本的考量，将其作为解决商事纠纷效率的指标之一。“司法程序质量”衡量的是参加评估的国家或地区是否在其司法体系的法院结构以及诉讼程序、案件管理、法院自动化和替代性纠纷解决四个领域采取了一系列的良好实践。可见，“质量”是这一指标考量的重点。
基于县域实际，为了體现县域之间的差异，样本抽查测评共选取了6个具体指标，前4个指标主要是测评“时间”，第5个指标主要测评“费用”，第6个指标即“司法程序质量”。具体如表1
（二）“执行合同”样本报送要求和报送情况
对“执行合同”指标，本次抽样对象为各县（市、区）法院。要求各县（市、区）法院报送与世行评估问卷同等或类似条件的案件样本，同时按照世行评估的“时间”“成本”“司法程序质量”三个指标要求报送，参加测评的各县（市、区）法院一并附具每个样本的相关数据。在评估和核验过程中，我们对所获取样本涉及的所有信息严格保密。
1.对报送样本数量和内容的要求
报送样本为3～5个案件卷宗和案件全流程管理信息。
报送样本必须包括两方面内容：
（1）合同类纠纷案件的审判+执行两个阶段的卷宗（证据材料、庭审笔录、询问笔录、鉴定报告等资料除外）;
（2）与第1条所推送卷宗相对应的案件管理流程信息数据。1
2.样本要求：所报送的样本必须同时满足以下条件
（1）2020年12月31日之前已经执行终结（非终本）的案件;
（2）案由为买卖合同纠纷（限于商事类，至少当事人一方为企业），且为卖方向买方追索合同价款;
（3）原被告双方当事人住所地均在本县（市、区）辖区;
（4）在一审法院经过审判和执行，一审为普通程序审理，一审判决后当事人未提起上诉;
（5）审判阶段原告申请了诉讼财产保全（含诉前保全），人民法院依申请对被告采取了财产保全措施;
（6）对争议标的物的质量或类似争议问题进行过司法鉴定，原告交纳过司法鉴定费用;
（7）一审判决结果为原告胜诉，即买方必须向卖方支付合同价款;
（8）执行阶段以被申请执行人的实物资产进行了拍卖、折价等变现活动;
（9）胜诉方收回了判决所支持的全部债权或主要债权;
（10）原告委托了律师、法律工作者代理诉讼。
三、“执行合同”样本抽查
评估结果和问题分析
为保密起见，22个县（市、区）法院分别以A—V的22个字母代表。
各指标计算方法采用世界银行营商环境评估的“前沿距离法”，其中关于“时间”的4个指标以一般的“法定最长期限”为临界值，凡超过“法定最长期限”的均以零分处理。
（一）从原告提交起诉材料到向被告送达应诉通知书的时间（以日历天计算;内含原告交纳诉讼费、法院依申请采取财产保全措施等可能需要的时间）测评结果及排名，如下图1
《民事诉讼法》第一百二十五条规定，人民法院应当在立案之日起五日内将起诉状副本发送被告，被告应当在收到之日起十五日内提出答辩状。从原告向法院提交起诉材料到法院向被告送达起诉状副本，必须历经立案和送达两个阶段，本指标测评的就是这两个阶段所需时间。首先，在立案阶段，法院经审查原告提交的材料符合立案要求方准予登记立案，审查立案的时间根据《民事诉讼法》第一百二十三条规定，以及最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释，最长不得超过七日，如果当事人需要补充必要材料，在补齐相关材料后，法院应当在七日内决定立案。因此，立案环节的时间长短可以体现法院执行立案登记制的效果，也可以体现法院在审查材料等方面是否执行了“便民”和“服务”的理念。其次，人民法院向被告送达起诉状副本这一环节，体现了法院内部从立案到将案件移送审判庭承办法官的效率，也反映了“送达”工作机制是否高效运转。
上图抽样测评的数据统计结果显示，扣除原告申请财产保全和法院依申请采取财产保全措施的时间后，只有1个县（市、区）法院未超过法定最长期限，其他县（市、区）法院均超过了法定最长期限。但在超过法定最长期限的县（市、区）法院之间也存在较大差别，其中有7个县（市、区）法院在6至7日内完成送达，已经很接近法定最长期限。有14个县（市、区）法院均在一个月期限内送达到被告，而其余县（市、区）法院都超过了一个月，最长的为135日。基于样本，可以得出一个基本判断：抽样的22个县（市、区）法院从原告提交起诉材料到向被告送达应诉通知书的时间过长，这个问题非常突出且具普遍性，已成为制约“执行合同”质效的主要瓶颈之一。因此，法院在改进立案审查和提升“送达”效率方面，仍需进一步努力。
从原告提交起诉材料到向被告送达应诉通知书的时间过长，原因在于：一是“送达难”，即法院向被告送达应诉通知书环节出现问题，集中归结为难以找到被告的有效联络方式或途径，难以送达。比如，样本案卷显示，各种方式联系不到被告，特别是被告是外地的，送达难尤为突出，大多采用邮寄送达被退回，最后采用了公告送达方式。存在这种情况的，在48个样本中占80%以上。同时，在对样本核验过程中发现，在向被告送达起诉状副本这一环节，采用邮寄送達被告受理通知书形式的，普遍存在“邮寄送达无回执”问题。在核验中，发现至少有8个县（市、区）法院存在这种情形。这说明，法院在规范化管理及通过卷宗规范化提升案件管理水平方面还有较大提升空间。二是样本案卷和调研显示，法院从立案庭受理案件到向审判庭移交案件以向被告送达起诉状副本的时间较长。虽然法律对移交时间没有硬性规定，司法实践中大多数法院对移交也有一些程序性规定，但个案中能否及时高效移交案件确实是影响“执行合同”中“时间”指标的重要因素之一。
（二）从被告收到起诉状副本到开庭的时间（以日历天计算;内含原被告申请延期举证、司法鉴定等可能情形）测评结果及排名情况，如下图2
上图抽样测评的统计结果显示，有17个县（市、区）法院自向被告送达起诉状副本到开庭的时间均在通常理解的60日合理期限内，而其余5个则超过60日，其中最长的为106.5日。通过调研，有的法院反映，主要是案多人少，但也存在审判庭少、没有书记员等原因。也有法院认为，法官相当一部分时间被非审判事务占据，审判工作机制存在问题。此种情况也说明了进一步深化繁简分流改革的必要性。
（三）从第一次开庭审理到向原被告双方送达判决书的时间（以日历天计算;内含原告申请延期举证、法院因自身原因决定延期开庭等可能情形）测评结果及排名情况，如下图3
根据我国《民事诉讼法》的相关规定，适用简易程序审理案件的审限为3个月，不能延长，若3个月内不能审结，转为普通程序继续审理（由简易程序转为普通程序审理的案件，审限从法院正式立案的次日算起）。人民法院适用普通程序审理一审民事案件的审限为6个月;有特殊情况需要延长的，由本院院长批准，可以延长6个月;还需要延长的，报请上级法院批准。上图抽样测评结果显示，所有县（市、区）法院均未超过法定最长期限180天，说明抽样调查的各县（市、区）法院在落实案件审限管理方面执行得较为严格。
但从第一次开庭到向原被告送达判决书的时间的管理机制仍有待优化。尽管从第一次开庭到向原被告送达判决书的时间可以确定大部分案件未超法定审限，但从样本看，普遍只有向原被告邮寄判决书的材料而无原被告实际收到的回执单，这反映出法官普遍关注的是将判决书发送原被告，而对原被告何时收到判决书的关注度不够。发送判决书后，法官就可以报结案，但原被告实际收到判决书的时间并未在卷宗中有显示，导致后续出具生效证明、确定判决书生效时间以及报告履行义务的期限等都容易产生争议。
（四）从原告（申请执行人）向法院提交强制执行申请书到法院向原告（申请执行人）划拨全部执行款的时间（以日历天计算;内含对被执行人资产评估、拍卖等各种可能情形），测评结果及排名情况，如下图4
根据《最高人民法院关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》第一条、《最高人民法院关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》第五条，被执行人有财产可供执行的案件，执行法院一般应当在立案之日起6个月内执结。另外，进入评估、拍卖程序的案件，执行期限延长至12个月。抽样测评结果显示，22个县（市、区）法院中只有两个超过法定最长期限，最短执行时间为20天，最长执行时间1 694天。这说明参加测评的各县（市、区）法院在着力解决执行难、推动执行工作的力度方面下了很大功夫，执行难问题得到一定程度的缓解。但从个别样本核验中发现，执行难问题仍然存在。根据样本案卷核验和实地调研，案情复杂、外地法院不配合以及对被执行人的善意保护规定等，客观上均加大了执行的难度。当然也有主观因素，比如被执行人恶意提起执行异议等。因此，仍需要法院在破解执行难问题上持续发力，主动用好用足现有执行措施，进一步提升执行效果。
（五）原告自起诉至收到全部执行款期间共向法院、司法鉴定机构等交纳的费用，占其所主张索赔金额的比例，测评结果及排名情况
鉴于所报送样本中几乎没有司法鉴定或评估拍卖环节发生，仅发生了原告交纳诉讼费和被执行人交纳执行费的情形，而这两种费用均严格依据《诉讼费用交纳办法》执行，各县（市、区）无可比性，故本次样本无法对执行合同中的成本指标进行考评，故仅将成本作为观察指标。
（六）参加测评各县（市、区）法院“司法程序质量”测评结果及排名情况，如下图5
在样本核查过程中，我们发现了以下问题：一是样本报送中佐证资料不完整、不规范。比如，有的缺少被告的送达回证;有的找不到财产保全终止的裁定书或银行回执等。二是对附具的数据统计表填报不完整、计算不准确。三是适用简易程序的案件比例较高，导致对案件审判质量存在隐忧。大量案件适用简易程序，有利于按照繁简分流的思路提高案件审判效率，但也存在本应按照普通程序审理的案件却适用了简易程序，导致本应由合议庭多位法官审理的案件改为由一位法官独立审判，可能造成在提高案件审判效率的同时无法保障案件的审判质量。
四、县域营商环境“执行合同”指标优化策略
县域间的竞争和发展范式，已由之前主要通过争取政策性让利、税费补贴等策略来吸引市场要素的流入，转变为主要以优化营商环境，特别是通过立法、司法、行政执法等法治方式，不断完善市场要素规则、打造公平交易环境、强化产权保护力度、提升司法独立公正等，营造本区域良好的营商法治环境，以软实力提升竞争力。为此，针对通过样本抽查梳理出来的“执行合同”问题和原因，应从以下几个方面进行优化。
（一）进一步优化法院工作机制，与政府相关部门联合推动关口前移，着力破解“送达难”
1.院府联合建立专项制度破解“送达难”。针对难以找到被告有效联络方式或途径造成“送达难”问题，建议横向联合政府相关部门如市场监管部门或行政审批部门，在企业设立登记阶段同步建立司法文书送达地址（含电子送达地址）登记承诺制度，即法院或仲裁机构按照企业所承诺地址送达文书即视为送达。当然，企业必须承诺登记的地址真实。这一制度已经在一些地方先行先试，如上海市高院与上海市市场监管局于2020年2月建立了关于企业确认诉讼文书送达地址并承诺相关责任制度，出台了相关实施意见。此外，广东、北京、四川等地也先后探索實行了这种制度。实践证明，院府联合推动的法律文书送达地址确认承诺制度，有利于强化企业诚信管理机制，预防“送达难”，提高了法律文书送达效率，降低了纠纷解决成本。因此，针对样本抽查中反映出来的“送达难”问题，课题组建议借鉴以上地区的经验。当然，如果在省、市一级统一顶层设计效果更好。但是破解市际之间、省际之间司法文书“送达难”问题，还需要全省甚至全国层面的顶层设计。目前，企业确认诉讼文书送达地址及承诺制度的试点要在全国铺开，建议参加测评的各县（市、区）法院提前谋划，与政府相关部门加强合作，破解本区域的“送达难”问题，实现精准送达、快速送达。
2.建立完善送达专门工作团队或外包工作机制。建议条件适宜的法院建立专门的送达工作团队，或将送达工作委托外包专业机构，建立送达时限考核奖惩制度，实现由专门团队和专门工作机制实施送达，减轻法官和书记员等司法辅助人员送达的压力，实现“专门机构专司送达、法官专司审判”的良好机制。目前，已有很多地方法院在法院内部设立“送达组”或将送达工作外包给通信公司、中国邮政或其他企业负责，下一步应当梳理总结送达中出现的问题，健全对送达工作的考核机制，提高送达的质效。
3.挖掘现有电子送达平台功能，有效利用大数据潜力，实现送达的智能化。在当前各地已经普遍实施电子送达的背景下，应继续挖掘电子送达的巨大潜力，提升电子送达在“找人”“找被告”“找地址”等方面的智能化优势。如保定市中院在12368平台建立的送达直达平台，实现了与移动、联通等机构的协作功能，有效破解了送达难问题。下一步，需考虑继续挖掘和扩展其功能，利用这个信息化平台上下衔接，与全省甚至全国12368平台资源有效对接，尤其是应考虑进一步利用微信、支付宝等网络大数据，实现“找人”“找地址”的智能化，彻底破解“送达难”问题。
4.针对普遍存在的“邮寄送达无回执”问题，提出以下建议：一是法院内部加强文书档案的规范化、精细化管理，在制度上明确对司法文书既要“送”更要“达”，即有效将文书送至当事人;二是与相关合作方如邮政部门加强沟通，明确要求，细化双方权利义务，如邮寄送达回执应及时返回法院，执行送达的工作人员应拍摄签收人身份证件或签收所在地址等，以确定文书有效寄送并“到達”当事人。
（二）进一步优化法官工作机制，改进法院审判管理和服务的“软硬件”，挖掘提升“执行合同”审判质效潜能
1.加强法官审判团队建设。员额制改革后，基层法院员额法官有限，一线办案的法官数量相对较少，加之立案登记制下法院受理案件激增，导致基层法院“案多人少”问题突出，使得“执行合同”指标中的“时间”普遍较长。因此，改变这一局面需要继续加强法官审判团队建设，进一步提高审判质效。增加法官助理、书记员数量，并强化培训，提升法官助理、书记员等对法官审判工作的支撑作用，使法官集中精力开庭和研究案件，以进一步压缩法官开庭排期时间和开庭后出具判决的时间等。
2.深化繁简分流改革，尤其是基层法院需尽快推进速裁团队培养与建设，做大做强速裁审判团队，建立有效的工作机制，使更多案件能够按照繁简分流机制进入快审团队，在保证案件审判质量的同时，进一步提升审判效率。
3.县级法院继续挖掘硬件潜力，增加审判庭数量设置，尽量减少案件开庭排期受制于法庭数量的普遍现象，尽快缓解当前普遍存在的法官因审判庭数量有限而无法及时安排开庭的局面，打通实现案件快审快判的硬件梗阻。
（三）继续优化执行工作机制，提高执行质效
针对执行中存在的问题，建议进一步优化工作机制，减少执行程序中的影响因素。
1.继续查漏补缺，扩大网络查控范围，力争实现被执行人财产全覆盖。特别是针对调研中反映的个别地方中小商业银行尚未与法院网络查控系统联网等问题，加快与相关主管部门联动，实现联网对接。
2.强化对恶意提起执行异议等滥用权利和诉权行为的惩处，展开专项行动并建立制度化工作机制，对证据确凿、事实清楚的滥用权利故意拖延执行的行为，依法予以惩处。
3.建立对滥用异议权利者的信用惩戒与限制机制。除对失信被执行人依法及时纳入失信被执行人名单外，还应考虑对滥用权利者实施信用惩戒，尤其是案件中存在的案外人与被执行人串通恶意滥用权利拖延执行等问题，可以建立信用惩戒机制，将该案外人滥用权利并被实施司法处罚的行为纳入信用记录，推送至“信用中国”等权威网络平台。
（四）以信息化和智能化建设作为提升“执行合同”指标和法院工作质效的重要抓手
1.高度重视信息化和智能化对提升审判和执行工作质效的巨大潜力，县级法院的院长、庭长和法官也应当充分认识到信息化智能化技术对提升司法工作质效所产生的深远冲击与影响。
2.以智能化和信息化技术视角，深度改造审判中的送达、审理、执行等工作机制与流程，以信息化智能化手段简化工作流程与时限。
3.县级法院在具体执行工作中要重视并加大网上司法拍卖力度。网上司法拍卖既能提高效率、节省时间，又能降低成本、减轻当事人负担。2019年以来，最高院进一步完善网络司法拍卖系统，完成网络服务提供者名单库第二轮入围和系统对接上线工作。网拍辅助环节收费不需要申请执行人垫付，而是拍卖成功后从拍卖款中支付，不影响”执行合同“的“成本”指标，所以也不会影响营商环境评估成绩。
4.强化推广运用全国法院询价评价系统，进一步完善询价评价机制。2019年3月，最高院上线了全国法院询价评价系统，建立了全国法院涉执评价等名单库，进一步完善了询价评价机制。县级法院要积极运用当事人协议，定价、询价，以提质增效，降低当事人成本。
（五）建立以简易程序和速裁机制提高审判质效的支持保障体系，发挥其在提升法院营商环境指标方面的优势
1.进一步梳理和检视影响简易程序及速裁机制发挥缩短审判时限之效用的各种影响因素和障碍，对县级法院从法庭数量设置、书记员配备、减少法官非审判性事务等方面予以适当倾斜，放大和强化简易程序与速裁机制对提高审判效率的效果。
2.建立对简易程序和速裁机制审理案件的评估机制，对案件审判质量进行适当的研判和评估，及时发现是否存在过度适用简易程序、速裁机制以及适用简易程序、速裁机制案件的标准是否过于简单化等问题，以实现审判之效与审判之质的平衡。
总之，正如习近平总书记在2019年中央全面依法治国委员会第二次会议上强调的，“法治是最好的营商环境”。县域营商环境法治化要以“执行合同”指标为抓手，立足本地实际，找准问题和症结，提高司法质效，为优化本地法治化营商环境、推动高质量发展，最大限度发挥法治的力量。
参考文献：
[1] 罗新培.世界银行营商环境评估方法·规则·案例[M].南 京：译林出版社，2020：375-441.
[2] 李颖轶.2019营商环境报告“执行合同”指标与表现 [EB/OL].华东师范大学法学院，2018：11.https：//www. yicai.com/news/100053033.html.
[3] 石佑启，陈可翔.法治化营商环境的司法进路[J].中外 法学，2020，32（3）：697-719.
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